Hi! My name is Damir. I’m co-founder at IFAB.ru and i’m pretty good at these scary things

  • Startups
  • E-Commerce
  • Process development
  • Process implementation
  • Project management
  • Financial modeling
  • Business strategy

You can reach me out via these networks

Are you hiring? Check out my CV

My CV page

Pittman

Расселл ПИТТМЭН*

(Российская экономическая школа, Москва, и Группа экономического анализа, Антитрестовский департамент Министерства юстиции США)

 

РЕФОРМА РОССИЙСКИХ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ И ПРОБЛЕМА НЕДИСКРИМИНАЦИОННОГО ДОСТУПА К ИНФРАСТРУКТУРЕ

 

 

На английском языке статья опубликована в журнале “Annals of Public and Cooperative Economics”, June 2004, vol.75, Issue 2, pp.167-192.  

 

Аннотация 

 

Реструктуризация системы российских железных дорог идет полным ходом. Среди мер экономической политики, претворяющихся в жизнь в настоящее время, две являются стандартом при реструктуризации железных дорог в других странах: обеспечение доступа к инфраструктуре для независимых операторов железнодорожного транспорта и гарантии недискриминационных условий доступа для таких компаний. Однако «дискриминация» – в традиционном экономическом смысле – представляет собой стандартную и зачастую увеличивающую благосостояние стратегию ценообразования. Она позволяет возместить постоянные издержки в таких секторах, в которых, как в секторе железных дорог, средние издержки снижаются с ростом выпуска. Если органы, регулирующие условия конкуренции – в России или любой другой стране,- не способны провести различие между дискриминацией, причиняющей конкуренции вред, и дискриминацией, предназначенной только для возмещения постоянных издержек, они столкнутся с выбором между масштабными государственными субсидиями и значительными потерями благосостояния. В таких обстоятельствах следует обращаться к другим моделям реструктуризации.

 

  1. Вертикальная реструктуризация и недискриминационный доступ

 

В продолжающихся во всем мире дебатах по поводу реструктуризации железнодорожного сектора, только словосочетание «недискриминационный доступ» используется чаще термина  «вертикальная реструктуризация». Вертикальную реструктуризацию рассматривают как некоторую форму обособления собственности и эксплуатации железнодорожной инфраструктуры – рельсовых путей, дорожного полотна, сигнализации, станций, – от собственности и эксплуатации подвижного состава. Предметом оживленных дебатов является вопрос о том, должно ли такое «обособление» быть чисто бухгалтерской процедурой, или же необходимо создавать полностью обособленные друг от друга предприятия. Большинство склоняется к идее полного вертикального разделения. Например, комиссар по конкуренции ЕС М.Монти утверждает, что «единственный путь полного устранения этих рисков [рисков ограничения входа на рынки и злоупотребления доминирующим положением] при распределении мощностей, единственный путь, который я могу видеть, – полное и необратимое разделение инфраструктуры и эксплуатации поездов» (Monti, 2002).

Независимо от того, проведено ли полное разделение, или нет, реформаторы повсюду демонстрируют явную благосклонность в отношении политики, обобщенной вторым набором слов: «недискриминационный доступ». Вне зависимости от того, разрешается ли предприятию, владеющему инфраструктурой и эксплуатирующему ее, владеть поездами и эксплуатировать их, или нет, большинство планов реформ требуют такой реструктуризации железнодорожного сектора, которая позволила бы всем железнодорожно-транспортным компаниям иметь одинаковые условия доступа к инфраструктуре. Не должно быть дискриминации разных операторов подвижного состава. Представления Комиссара ЕС по конкуренции Монти – яркий  пример такого подхода:

«В отношении грузоперевозок целью является применение правил, гарантирующих, что открытый доступ означает именно то, что он должен означать. Применение правил конкуренции к сектору железнодорожного транспорта направлено на то, чтобы сделать рынки открытыми для новичков. Это предполагает, что новые компании, входящие на рынок, могут пользоваться своими возможностями на недискриминационной основе. … Для того, чтобы рынок работал должным образом, необходимо существование конкуренции в сфере предложения в виде новых компаний, вступающих на рынок и способных создать реальное конкурентное давление , а условия доступа к сетям должны быть прозрачными и недискриминационными (Monti, 2002).

Аналогично, специалист Всемирного банка по железным дорогам подчеркивает важность прозрачного, эффективного и недискриминационного ценообразования на инфраструктурные мощности на железнодорожном транспорте» (Thompson, 1997).

Система российских железных дорог находится в процессе  реструктуризации. Концепция реструктуризации включает  оба этих принципа. Как часть десятилетнего, трехэтапного плана реформ, компания «Российские Железные Дороги» (РЖД), лишь сравнительно недавно полностью отделилась от Министерства путей сообщения. Небольшому количеству новых операторов  предоставлен доступ к железнодорожной инфраструктуре. В настоящий момент доступом пользуются компании перевозящие только нефть и нефтепродукты, но, возможно, в перспективе способные перевозить и другие грузы. Декларируемая долгосрочная цель состоит в том, чтобы компания РЖД контролировала 50% парка вагонов, и чтобы эта компания осуществляла железнодорожные перевозки в конкуренции с частными транспортными компаниями, которым были бы гарантированы недискриминационные условия доступа к железнодорожным путям и другой инфраструктуре. Таким образом, хотя характеристики пореформенной отраслевой структуры полностью не ясны, основная идея заключается в том, чтобы обеспечить доступ для неинтегрированных транспортных компаний, при этом не требуя  полного вертикального разделения. Для того, чтобы обеспечить конкуренцию между интегрированными и неинтегрированными операторами железнодорожного транспорта, применяется принцип недискриминационных условий доступа к инфраструктуре.

Однако важно определить, что же в точности вкладывается в понятие «дискриминация» в контексте этих дискуссий по поводу «недискриминационного доступа» к инфраструктуре. У экономистов есть общепринятое определение ценовой дискриминации как «практики продажи одного и того же продукта по двум или большему количеству цен, когда ценовые различия не отражают различия в издержках» (Kaserman and Mayo, 1995). Вслед за Пигу (Pigou, 1920) принято различать три типа, или три степени ценовой дискриминации: (а) дискриминация первой степени или совершенная дискриминация, где каждому клиенту назначается цена, в точности равная его готовности платить; (б) дискриминация второй степени, где клиентам предлагается выбор цен в зависимости от покупаемых ими количеств; и (в) дискриминация третьей степени, «несовершенный» вариант дискриминации первой степени, где продавец пытается сегментировать группы клиентов в соответствии с их эластичностями спроса и назначать разные цены разным группам клиентов, в соответствии с эластичностью спроса соответствующей группы.

Ценовая дискриминация оказывает противоречивое воздействие на благосостояние. Клиенты, которые платят более низкую цену, по сравнению с режимом единственной цены, выигрывают, и, соответственно, выигрывает общество, особенно, если бы некоторые из этих клиентов вообще не были бы обслужены при единых ценах. С другой стороны, клиенты, которые платят более высокую цену, проигрывают , и общественное благосостояние снижается, когда они в результате сокращают свой объем спроса.

Реформаторы, выступающие за недискриминационный доступ к инфраструктуре, могут утверждать, что у них сформирована более специализированная и особая точка зрения на дискриминацию. Это любая форма более выгодных условий – в форме более низкой цены или других условий доступа, – которыми пользуется укоренившийся оператор железнодорожного транспорта по сравнению с новичками. Ясно, почему данный аспект должен быть предметом озабоченности, когда инфраструктурная и транспортная компании принадлежат одному и тому же собственнику. Существует много обстоятельств, когда регулируемая инфраструктурная компания заинтересована предоставлять более благоприятные условия своему транспортному подразделению, независимо от того, разделен ли учет по видам деятельности, и разделены ли эти подразделения в рамках единой компании.

Фаворитизм вызывает меньшую озабоченность при полном вертикальном разделении, но опыт показал, что бывшие отделения единой компании продолжают предоставлять друг другу льготные условия. В соответствии с убеждениями реформаторов, до тех пор, пока укоренившаяся фирма получает доступ на тех же условиях, что и новые компании, другие типы дискриминации, – например, более жесткие условия доступа для компаний, перевозящих один товар, по сравнению с компаниями, перевозящими другой товар, – не возлагают какого-либо особого бремени на новые фирмы, и, поэтому, не ограничивают конкуренцию. Следовательно, они не должны быть предметом озабоченности для экономической политики.

К сожалению, совсем не ясно, могут ли, или хотят ли, регулирующие органы проводить различия между этими двумя типами дискриминации на практике. Сошлемся на пример, к которому мы еще вернемся. Антимонопольный орган Германии – Германский комитет по контролю за картелями (Bundeskartellamt), – недавно заставил немецкую железнодорожную компанию Deutsche Bahn отказаться от плана ценообразования на доступ в соответствии с меню двухставочных тарифов. Этот план позволял всем операторам железнодорожных грузоперевозок, выбирать между выплатой тарифа, состоящего из двух частей, – постоянных платежей плюс переменных платежей, зависящих от объема перевозок, – и единого, более высокого, переменного тарифа. Такой запрет был введен на том основании, что подобный план дискриминировал участников, которые пользовались инфраструктурой в небольших масштабах (Haase, 2001).

Эта проблема может быть решающей для реформаторов железнодорожного сектора в России, а также в других странах с переходной экономикой и развивающихся странах. Среди экономистов общепринята точка зрения, согласно которой, некоторая форма ценовой дискриминации, – в первом смысле, – может быть желательным и даже необходимым инструментом  возмещения издержек инфраструктуры в таких секторах, как железнодорожный сектор, где эти издержки в значительной степени являются постоянными и безвозвратными. Не настолько четко сформулирован тезис о том, что указанный принцип верен вне зависимости от того, применяется ли он к назначению конечной или промежуточной цены – то есть дискриминируются ли конечные потребители или операторы на промежуточном рынке (в данном случае – операторы железнодорожного транспорта). Если реструктурированным системам железных дорог в России, а также других странах с переходной экономикой и развивающихся странах не позволяется использовать ценовую дискриминацию при установлении платежей за доступ к инфраструктуре, то их задача может оказаться гораздо труднее, чем обычно представляется при планировании реформ.

Далее мы приводим обзор дискуссий о регулировании цен на конечных рынках, а затем проанализируем, какие уроки можно извлечь применительно к регулированию ценообразования на доступ. Различие между двумя типами ценовой дискриминации, оказывается, играет решающую роль, поднимая вопросы, которые не были четко сформулированы или осознаны в продолжающихся дискуссиях о реформе железных дорог в этих странах, и которые затрагивают очень большие суммы денег. Данная статья делает акцент только на железнодорожных грузоперевозках. Это, во-первых, объясняется тем, что для России и многих других стран Центральной и Восточной Европы с переходной экономикой, доля грузоперевозок в железнодорожном бизнесе значительно выше, чем в странах типа Великобритании и других стран ЕС, на изучении которых было сосредоточено столь много работ, посвященных  реформам железных дорог. Во-вторых, выбор в качестве объекта железнодорожных грузоперевозок объясняется различием между системой оплаты грузовых и пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте – в первом случае вопрос о цене доступа в меньшей степени осложняется проблемой государственного субсидирования перевозок.

 

  1. Назначение цен для  конечных пользователей

Рассмотрим традиционную, вертикально интегрированную, естественную монополию, – например, железнодорожную компанию в малонаселенном регионе, – при неизменных предельных издержках MC на значимом участке кривой спроса. Кривая предельных издержек проходит ниже убывающей кривой средних издержек AC. Установление цены, равной предельным издержкам, – то, что в прошлом часто называли решением «первого наилучшего» (first best), поскольку оно исключало искажения цен на конечный продукт, – имеет своим результатом убыток естественного монополиста (на рисунке 1он отражен прямоугольником AEBP1). Необходимо предоставление государственных субсидий для покрытия постоянных издержек. Поскольку снижение или устранение государственных субсидий было одной из задач – иногда главной задачей, – реформ в железнодорожном секторе во многих странах, установление цен, равных предельным издержкам, не может быть желательным решением в большинстве случаев.

 

Рисунок 1. Ценообразование по принципу «первого наилучшего». 

 

Ясно, что ярлык «первого наилучшего» употребляется неправильно, или, по меньшей мере, преждевременно, поскольку соответствующие государственные субсидии создают свои собственные социальные издержки. Последние возникают, по меньшей мере, в двух формах – в форме хорошо известных стимулов к неэффективной деятельности, стимулов, порождаемых наличием мягких бюджетных ограничений у субсидируемых предприятий, и в форме искажений, которые вносит налогообложение, создавая избыточное налоговое бремя при наполнении государственного бюджета AEBP1. Оценки теневой цены (избыточного налогового бремени) обычно находятся в диапазоне 15 – 50% в странах с хорошо развитыми системами государственных финансов, и оказываются гораздо больше, – иногда свыше 100%, – в странах типа России.

Каковы альтернативы ценообразованию по предельным издержкам? Сначала отметим, что ситуация, для защиты от которой предпринимались меры регулирования, – это неограниченная монополия. Количество определялось не пересечением кривой спроса D с MC, но пересечением кривой предельной выручки MR с MC (см. рисунок 1); монополист назначает высокую цену, соответствующую низкому количеству на кривой спроса; чистые потери благосостояния в виде треугольника MBF из-за искажений ценообразования.

Результат традиционного ценового регулирования предотвращает появление монопольной прибыли за счет установления цены равной средним издержкам, или точнее, сумме средних предельных издержек и надбавки, достаточной для покрытия постоянных издержек. Эту комбинацию иногда называют «полными распределенными издержками» (fully allocated cost): цена определяется там, где кривая спроса пересекает AC, с соответствующим установлением объема выпуска (рисунок 2). Треугольник чистых потерь GBH, являющийся следствием отклонения цены от предельных издержек, ниже, а следовательно, предпочтительнее, чем треугольник чистых потерь при монополии MBF. Снижение благосостояния по сравнению со случаем ценообразования по предельным издержкам – это своего рода цена, уплачиваемая за избежание затруднений и искажений, связанных с государственными субсидиями.

 

Рисунок 2. Ценообразование по принципу совокупных средних издержек

 

После продолжительных дебатов экономисты пришли к пониманию того, что некоторые из этих искажений и чистых потерь можно уменьшить, хотя и не обязательно устранить, если допустить некоторую форму нелинейного ценообразования, назначения разных цен. Одно из решений, не так уж отличное от решения «первого наилучшего», – двухставочный  тариф: клиенты платят постоянную сумму за доступ на рынок и  цену за каждую дополнительную единицу выпуска. Это форма ценовой дискриминации второй степени. Как и в случае решения «первого наилучшего», если постоянную часть тарифа можно установить таким образом, что она является неискажающей и, тем не менее, покрывает постоянные издержки монополиста, то переменный тариф можно установить на уровне предельных издержек для того, чтобы устранить искажение ценообразования. Однако, опять-таки, как в случае с «первым лучшим», легче сказать об избежании искажений ценообразования, чем осуществить его. Если постоянные тарифы заставляют некоторых потенциальных клиентов вообще отказываться от приобретения, хотя их предельная оценка единицы выпуска превышает предельные издержки производства, то искажение ценообразования вновь появляется в другой форме. Одна из альтернатив состоит в том, чтобы предложить покупателям меню различных наборов двухставочных тарифов: какая-то доля покупателей выплачивает более высокую постоянную часть тарифа, чтобы приобретать каждую дополнительную единицу выпуска по более низкой цене.

Второе решение – широко используемый принцип «ценообразования по Рамсею» (Laffont and Tirole, 2000). Подобно тому, как  фирма может увеличить свою прибыль, назначая разные цены для групп клиентов с разной эластичностью спроса, регулятор может повысить излишек потребителя благодаря использованию ценовой дискриминации третьей степени вместо единой цены. Цены Рамсея максимизируют излишек потребителя при выполнении ограничения на безубыточность монополиста. Таким образом, цены Рамсея по определению не являются хуже, чем цена, равная средним издержека с точки зрения благосостояния, и, потенциально –  оказываются лучше.

 

  1. Назначение цен за доступ

К настоящему времени двухставочные тарифы и цены Рамсея являются широко принятой и важной частью набора инструментов регулирования цен для конечных покупателей. Данное обстоятельство делает еще более важным указанное выше разграничение между двумя типами дискриминации и повышает актуальность обсуждения проблемы «недискриминационного доступа» к инфраструктуре железнодорожного транспорта. Рассмотрим случай вертикально разделённой компании в отрасли железнодорожного транспорта.  Еще несколько лет полное вертикальное разделение железнодорожной компании рассматривалась как исключительно гипотетическая конструкция. Однако эта модель реализована в Великобритании и Швеции, и рассматривается как цель реформ во всё большем количестве стран,  в том числе и (возможно) в России. Даже если, как утверждают многие реформаторы, конкуренция в грузоперевозках возможна, она невозможна в сфере создания и обслуживания инфраструктуры железнодорожного транспорта. В инфраструктуре транспорта доля постоянных издержек в общей величине издержек достаточно высока, чтобы существовала экономия от масштаба на значимом диапазоне спроса. Доля постоянных издержек в суммарных в железнодорожном секторе обычно значительно выше, чем в двух других секторах- кандидатах на реформы путем вертикального разделения, – электроэнергетике и телекоммуникациях (Hylen, 2001, Newbery, 2000, BTRE, 2003, Thompson, 2003).

Благодаря этому неинтегрированное предприятие железнодорожной инфраструктуры оказывается в положение обсуждавшейся ранее естественной монополии, но с тем лишь различием, что проблема ценообразования просто перенесена на одну стадию назад – от уровня цен для конечных пользователей (цен на услуги интегрированного монополиста) к ценам за доступ (ценам на услуги  предприятия инфраструктуры). Согласно широко распространенной оценке, доля постоянных (т. е. не зависящих от объема перевозок)  издержек в суммарных издержках в секторе железнодорожной инфраструктуры составляет 80 –90%. Если бы операторы перевозок оплачивали только переменную часть издержек инфраструктурных мощностей, возникающую в связи с их перевозками, они бы компенсировали не более 10 – 20% суммарных издержек инфраструктуры (Hylen, 1998, Adler et al. 2002, Nash and Matthews, 2002, BTRE, 2003). Откуда или от кого поступят оставшиеся 80 – 90% в мире обособленных предприятий железнодорожной инфраструктуры?

При переходе от проблемы назначения конечных цен к проблеме назначения промежуточных цен не изменяются ни экономический анализ, ни набор доступных возможностей. Как и раньше, существуют четыре альтернативы цене нерегулируемого монополиста: ценообразование по принципу полностью распределенных (средних) издержек, двухставочные тарифы, ценообразование по Рамсею, и решение «первого наилучшего», ценообразование на основе предельных издержек в комбинации  государственными субсидиями. Давайте рассмотрим каждую из них детально. Будем использовать данные по шведскому обособленному предприятию инфраструктуры, Banverket, чтобы хотя бы грубо сопоставить указанные альтернативы. Например, суммарные километры рельсовых путей, принадлежащих Banverket, всего лишь немногим меньше аналогичного показателя румынской сети железных дорог (9 978 по сравнению с 11 364 в 1998 году), равно как и объемы перевезенного груза, измеренные в тоннах-километрах (14 400 млн. по сравнению с 15 927 млн.). Применительно к России, умножаем размер сети железных дорог на восемь (86 000 км.), а объем перевезенных тонн-километров на восемьдесят (1 204 547 млн.) (Thompson, 2001).

Согласно самому последнему годовому отчету, суммарные издержки Banverket в 2001 году составляли почти 8 млрд. шведских крон, почти 750 млн. долл. США по валютному курсу на конец 2001 года. Этот показатель включает износ и списания существующего запаса капитала на сумму, равную около 2.5 млрд. шведских крон, но не включает инвестиции в материальные активы на сумму, равную почти 3.9 млрд. шведских крон, т. е. свыше 350 млн. долл. США. С тех пор, как в 1988 году был учрежден Banverket, ему было разрешено устанавливать платежи за пользование железной дорогой на уровне лишь предельных издержек (BTRE, 2003, Peter, 2003). В 2001 году он получил в виде платежей за пользование железной дорогой меньше 456 млн. шведских крон, или чуть больше 43 млн. долл. США. Если мы используем финансовые показатели за 2001 год и данные по объему за 1998 год, – заботясь здесь только о соответствии порядков величин, – то получим средние инфраструктурные издержки на тысячу тонн-километров, равные около 52 долл. США, и, предполагая постоянство предельных издержек, получим предельные инфраструктурные издержки на тысячу тонн-километров, равные около 3 долл. США. Но давайте проявим консервативность и повысим оценку предельных издержек до 10% средних издержек, или до 5, 2 долл. США.

Для того чтобы исследовать возможные потери благосостояния от ценообразования на уровне средних издержек, мы должны использовать оценку эластичности спроса на доступ к железнодорожной инфраструктуре. Этот спрос, являющийся производным от спроса на железнодорожные грузоперевозки, по-видимому, характеризуется, небольшой эластичностью в большинстве ситуаций Это особенно верно для России и других стран, где многие товары, перевозимые по железным дорогам, конкурируют с товарами-заменителями, отправляемыми из других мест, так что рост цен для отдельного поставщика может иметь своим результатом потерю доли конечного рынка. Данная ситуация особенно вероятна для экспортных товаров. Два фрагмента недавнего отчета о России, опубликованного в International Energy Agency (2002), неявно описывают ненулевые эластичности производного спроса на транспортировку угля.

«Хотя сектор электроэнергетики является основным внутренним рынком [каменного угля], его спрос на энергетические угли [steam coal] вряд ли увеличится, несмотря на рост предложения электроэнергии на 2% в 1999 году и на 4% в 2000 году. Цены на уголь резко возросли в 2000 году из-за возросших платежей за перевозки, поскольку железнодорожно-транспортные компании воспользовались преимуществами благоприятной рыночной конъюнктуры, чтобы покрыть свои издержки (pp. 152 – 3). 

Россия сталкивается с затруднениями при увеличении ее доли на высоко конкурентном международном рынке угля. Конкуренты обычно используют месторождения высококачественного угля, находящиеся относительно близко от портов, что обеспечивает легкий доступ к международным рынкам. Это невозможно для России, поскольку большинство ее месторождений угля удалены [от портов], а это означает необходимость перевозок на большие расстояния и связанные с этим издержки (p. 169)»

С другой стороны, в стране типа России, где с компаниями, осуществляющими железнодорожные грузоперевозки, мало конкурируют автомобильно-транспортные компании из-за неразвитой системы автомобильных дорог, – особенно восточнее Урала, – спрос на железнодорожные перевозки, и производный спрос на железнодорожную инфраструктуру будет соответственно менее эластичным, при прочих равных условиях.

Эконометрические оценки прямой ценовой эластичности спроса на железнодорожные грузоперевозки, обычно получаемые  на основе  данных по США или Канаде, различаются весьма сильно, но тяготеют к значению, равному –1. Однако некоторые оценки настолько низки, что составляют –0,5, и эта оценка выглядит наиболее адекватной для России и других стран с переходной экономикой. Если предположить, что эластичность замещения между железнодорожной инфраструктурой и другими ресурсами, необходимыми для осуществления железнодорожных перевозок, низка, то тогда консервативная оценка производного спроса на железнодорожную инфраструктуру будет равна произведению показателя прямой эластичности спроса на перевозки, равной –0,5, и доли железнодорожной инфраструктуры в суммарных издержках железнодорожных перевозок, консервативная оценка которой составит, по меньшей мере, 0,2 (Thompson, 2003). Это произведение, представляющее собой очень грубую оценку эластичности производного спроса на железнодорожную инфраструктуру, равно –0,1.

При использовании этой оценки и простой функции спроса с постоянной эластичностью, пятикратный рост цены за доступ с 5, 2 до 26 долл. США будет сокращать объем железнодорожных грузоперевозок приблизительно на 15%, с 14 400 000 тыс. тонн-километров до приблизительно 12 250 000 тыс. тонн-километров, в то время как девятикратный рост до уровня полностью распределенных  средних издержек, составляющего 52 долл. США, будет сокращать объем грузоперевозок более, чем на 20%, до приблизительно 11 400 000 тыс. тонн-километров. Предполагаемые потери благосостояния при реализации второго сценария равны приблизительно (0, 5)(46, 8 долл. США)(3 000 000) = 70 200 000 долл. в год. Опять-таки, чтобы получить очень грубый результат для России, мы умножаем на восемь, и получаем потери благосостояния, составляющие около 560 млн. долл. США в год, сопровождающие снижение объема грузоперевозок на 20%. Эта оценка чувствительна к предполагаемой эластичности производного спроса: если мы используем –0, 2 вместо –0, 1, то потери благосостояния составят почти 1 млрд. долл. в год, а реальный объем грузоперевозок сократится более чем на одну треть.

 

  1. Дискриминация, плата за доступ и органы конкурентной политики

Продемонстрированные потенциальные потери объема грузоперевозок и суммы благосостояния заставляют сосредоточиться на поиске альтернативных решений проблемы финансирования железнодорожной инфраструктуры. Как и в приведенном выше более общем случае,  двумя очевидными кандидатами являются двухставочные  тарифы и ценообразование по Рамсею. Действительно, оба эти режима ценообразования используются в США и Канаде. Во-первых, в этих странах интегрированная железнодорожная компания платит двухставочный тариф за использование путей другой компании: тариф складывается из ежегодных выплат для компенсации капитальных издержек, нечувствительных к объему грузоперевозок, и переменные выплаты для покрытия издержек, которые зависят от объема перевозок. Такие же схемы иногда применяются и в тех соглашениях об использовании путей, условия которых разрабатываются регулирующими органами. Во-вторых, большинство железнодорожных грузоперевозок в Канаде и США (с тех пор, как Закон Стеггерса о Железных Дорогах 1980 года значительно дерегулировал железнодорожные грузоперевозки в США) осуществляется согласно контрактам, чьи условия являются как нерегулируемыми, так и конфиденциальными. При таких обстоятельствах, несомненно, происходит ценовая дискриминация.

К сожалению, каждая из этих стратегий возмещения капитальных издержек железнодорожной инфраструктуры будет строго осуждаться органами конкурентной политики (и, в более общем плане, реформаторами и регулирующими органами) Предмет осуждения – дискриминационные условия доступа к инфраструктурной сети. Примером такого осуждения модели ценовой дискриминации второй степени (а возможно, и третьей степени), является недавний конфликт между немецкой компанией железнодорожной инфраструктуры, Deutsche Bahn AG, и Германским комитетом по контролю за картелями Bundeskartellamt .

В мае 1998 года Deutsche Bahn предложил операторам железнодорожного транспорта “TPS 98” – набор из двух возможных тарифов. Первой возможностью был двухставочный тариф: «платеж с единой ставкой, независимой от протяженности используемых путей… плюс переменная цена за рельсовые пути, основанная на фактическом использовании инфраструктуры» (Haase, 2001). Разумеется, идея состояла в том, чтобы назначить постоянный тариф, компенсирующий постоянные расходы, при поддержании переменной части тарифа на минимально возможном уровне в качестве «мощного стимула к увеличению реального объема грузоперевозок» (там же). В действительности Deutsche Bahn хотел пойти дальше и гарантировать, чтобы постоянная часть тарифа не заставляла небольшие транспортные компании отказываться от использования железнодорожных путей. Поэтому компания  также предложила в качестве второй опции переменный тариф, ставка которого, была разумеется выше ставки переменной части двухставочного тарифа (в противном случае никто не выбрал бы первую опцию).

Некоторые операторы железнодорожного транспорта подали жалобы в Bundeskartellamt на то, что TPS 98 был дискриминационной системой, по двум причинам: во-первых, поскольку ставка переменной платы для небольших операторов существенно превышала ставку переменной платы для крупных операторов, во-вторых, поскольку при выборе первой опции, ставка для оператора фактически различалась бы в зависимости от использованного ими объема услуг инфраструктуры. Последнее – учебный пример ценовой дискриминации второй степени. Немецкий антимонопольный орган Bundeskartellamt согласился с содержанием жалоб, и заставил компанию Deutsche Bahn ввести недискриминационные условия доступа. После «всесторонних переговоров и консультаций» (ibid.) Deutsche Bahn согласился заменить TPS 98 одинаковой для всех опцией: ею оказалась единая ставка платы за объем использования инфраструктуры.

Отметим здесь важность определения «дискриминации». При предложенной структуре ценообразования, операторы железнодорожных перевозок, являющиеся подразделением вертикально-интегрированной компании – такие, как DB Cargo AG, должны платить за использование инфраструктуры по более низкой ставке, чем неинтегрированные компании, поскольку у первой категории перевозчиков объемы перевозок выше, чем у второй.  Представители интегрированной железнодорожной компании утверждали, что система назначения тарифов не является дискриминационной, поскольку другие операторы грузоперевозок могут использовать инфраструктуру на таких же условиях, при одинаковых объемах выпуска. Иными словами, по мнению представителей интегрированной компании стандартная схема ценовой дискриминации второго типа должна быть разрешена. Однако антимонопольное ведомство Bundeskartellamt  настаивало на том, что наблюдавшиеся различия в фактических ценах, выплачивавшихся интегрированной и неинтегрированными компаниями свидетельствовали о незаконной дискриминации. По мнению антимонопольного ведомства, больший объем грузоперевозок укоренившейся, вертикально интегрированной компании  фактически означал дискриминационность двухставочного тарифа по отношению к компаниям, пытавшимся войти на рынок.

Как цитировавшиеся выше слова комиссара по конкуренции ЕС Монти, так и содержание Директивы 2001/14/EC, показывают, что органы конкурентной политики Европейского союза вряд ли будут проводить различия между типами ценовой дискриминации при определении платы  за доступ со стороны вертикально -интегрированных железнодорожных компаний. Пример с Bundeskartellamt и показателен, и вполне очевиден. В первоначальном пресс-релизе, описывавшем проект соглашения, отмечалось, что «в соответствии с исходной оценкой ситуации, сделанной Bundeskartellamt, введение объявленной Deutsche Bahn AG однокомпонентной системы ценообразования, при котором всем конкурентам назначается одинаковая цена за километр перевозок, является в принципе пригодным способом для предотвращения ограничений конкуренции» (Bundeskartellamt press release, September 8, 2000). В пресс-релизе, объявляющем об окончательном соглашении, с одобрением отмечается, что, за счет устранения двухставочного тарифа, «Deutsche Bahn выполняет обязательства по изменению действующей системы, TPS 98,  вызывающей критику за несоответствие законодательству о конкуренции. Цель изменений – приведение системы ценообразования в соответствие с конкурентным законодательством.  Введение новой структуры цен за использование железнодорожных путей устраняет основное препятствие для эффективной конкуренции в железнодорожном секторе» (Bundeskartellamt press release, March 20, 2001). Другие авторы – в том числе Adler et al. (2002), Nash and Matthews (2002), BTRE (2003) и Peter (2003) поддерживают точку зрения, что принятое решение свидетельствует  об отказе европейских органов конкурентной политики признать легальной ценовую дискриминацию второй степени, а также, возможно,  и третьей степени, –  в сфере определения платы за доступ.

Могло ли ценообразование по Рамсею, т. е. ценовая дискриминация третьей степени, избежать описанной реакции со стороны регулирующих органов? Можно представить оператора инфраструктуры, наделенного правом  назначать различные цены за доступ в разных географических областях,  с учётом данных об эластичности спроса на железнодорожные перевозки товаров, произведенных в этих разных областях. Разумеется, вертикально-интегрированный оператор инфраструктуры, максимизирующий прибыль, имеет стимулы установления разных ставок платы за доступ для перевозки разных товаров таким образом, чтобы собственные подразделения оплачивали услуги инфраструктуры по более низким тарифам, чем нерегулируемые конкуренты.   Кажется весьма вероятным, что такая схема назначения тарифов за доступ – так же, как и дискриминация второй степени, – будет признана органами конкурентной политики или органами регулирования нелегальной, поскольку фактически  плата за доступ для новичков будет выше, чем для укоренившейся компании. Однако в теории, по-видимому, возможна ситуация, при которой вертикально-интегрированный оператор инфраструктуры назначает цены за доступ по Рамсею, и при этом заботится, чтобы средняя цена за доступ, уплачиваемая новыми операторами подвижного состава, была не выше, чем та цена, которую уплачивают собственные подразделения интегрированного оператора – с учетом всех необходимых корректировок. В этой ситуации вертикально-интегрированный оператор не должен подвергаться санкциям за ограничивающую конкуренцию дискриминацию. Иными словами, вертикально-интегрированный оператор должен не пересекать тонкую грань, отделяющую ценовую дискриминацию третьего типа в традиционном, пигувианском понимании, от дискриминации как инструмента ограничения конкуренции.

Однако на практике до настоящего времени ни один из операторов инфраструктуры не располагал даже слабым подобием описанной свободы режима  установления цен за доступ. Частично это объясняется высокими требованиями к информации, удовлетворение которых было бы весьма обременительно и для оператора инфраструктуры, и в особенности для регулирующих органов (кто будет говорить Москве, что перевозится в каждом из грузовых вагонов?). Использование такого режима регулирования требует гораздо более квалифицированных и опытных регулирующих органов, по сравнению с теми, которыми располагает Россия, и большинство стран с переходной экономикой и развивающихся стран(World Bank, 2002). Кроме того, даже такой тип дискриминации было бы трудно ввести в более густонаселенных регионах (таких, как европейская часть России), при большом количестве разных типов грузоотправителей. В конечном счете, это решение описанной дилеммы выглядит весьма остроумным, но не применимым практически.

Если действия, предпринятые немецким антимонопольным органом Bundeskartellamt, позволяют прогнозировать враждебность ко всем формам ценовой дискриминации со стороны операторов железнодорожной инфраструктуры, и почти единодушные призывы к  обеспечению «недискриминационного доступа,  то реформаторы железнодорожного сектора ставят операторов инфраструктуры в сложное положение. Двухставочный тариф, – ценовая дискриминация второй степени, – очевидно, настолько дискриминирует разных пользователей, что неприемлем с точки зрения конкурентного законодательства или органов конкурентной политики. Применение тарифа Рамсея, – ценовой дискриминации третьей степени, – очевидно, предъявляет такие требования к информации,  которые делают невозможным на практике отделять «безвредную» дискриминацию от дискриминации, предназначенной для ограничения конкуренции. Таким образом, два инструмента регулирования , которые, по общему мнению, наиболее эффективны для минимизации потерь благосостояния, вызванных искажениями цен,  исключаются из перечня возможностей установления платы за пользование железнодорожной инфраструктурой (Adler et. al. 2002, Nash and Matthews, 2002, BTRE, 2003).

У нас, очевидно, остается только одна альтернатива ценообразованию на основе полностью распределенных издержек со своими значительным потерям  благосостояния и  снижением объема железнодорожных перевозок. И эта альтернативна – первоначальное решение «первого наилучшего», назначение цены, равной предельным издержкам   в сочетании с государственной субсидией для покрытия большей части расходов на инфраструктуру. До известной степени этот результат не является сюрпризом; многие западноевропейские аналитики сформулировали ясные рекомендации в отношении того, что политика вертикального разделения должна сочетаться с государственной поддержкой инфраструктуры. Например:

  • «Если платежи за инфраструктуру установлены на уровне, превышающем  краткосрочные предельные издержки из-за необходимости возмещения полных затрат, социальные издержки, связанные со снятием некоторых маршрутов, могут превысить издержки обеспечения эквивалентной суммы доходов через систему налогообложения. Экономическая теория сама по себе не может указать на  эффективный уровень возмещения издержек…, но она подсказывает, что необходимая сумма возмещения будет низкой, возможно –  не намного выше,  чем необходимый уровень возмещения при ценах, равным краткосрочным предельным издержкам» (Hylen, 1998).
  • «Оптимальные платежи за пользование железными дорогами  в большинстве случаев будут вносить очень незначительный вклад в финансирование путей, технического обслуживания и текущего ремонта» (Jansson, 1998).
  • «Назначение платежей за использование инфраструктуры не должно быть средством покрытия ее стоимости» (Ekstrom, 2002).
  • «На практике, плата за инфраструктуру неподъемна для бизнеса в области грузоперевозок……. Долгосрочные риски обеспечения инфраструктуры ДОЛЖЕН взять на себя кто-то ещё. Обычно в этой роли выступает государство – как это сделано  применительно к автомобильным дорогам, что не мешает начислять платежи за доступ» (эксперт в области  железнодорожного транспорта Великобритании, конфиденциальная переписка с автором, январь 2003 года).
  • Регулирующие органы и Европейского Союза, и Великобритании согласны в том, что плата за доступ должна быть недискриминационной и определяться исходя из краткосрочных предельных издержек…. Однако, такой подход, возможно, не позволяет владельцу железнодорожной сети финансировать её развитие…» (Drew, 2003).
  • «Экономически эффективные цены  за пользование инфраструктурой – цены, равные социальным предельным издержкам …. Цель состоит в обеспечении социально оптимального объема использования инфраструктуры. Положения об определении платежей в Директиве 2001/14 отражают эти рекомендации экономической теории» (Scherp, 2002).

Директива 2001/14/EC требует, чтобы цены за доступ устанавливались на уровне «издержек, непосредственно связанных с оказанием услуги железнодорожной перевозки» (Preamble point, 38), хотя допускает, что при некоторых обстоятельствах их нужно устанавливать на более высоком уровне в целях снижения необходимого масштаба государственного субсидирования. Дания, Финляндия, Нидерланды и Норвегия, так же как и Швеция, приняли систему определения платы за доступ на основе предельных издержек

Где такой подход выглядит более удивительным – так это в России и других странах с переходной экономикой и развивающихся странах, получивших из Брюсселя, Лондона и Вашингтона совет осуществить вертикальное разделение железнодорожных компаний И установить недискриминационные ставки платежей за доступ к инфраструктуре. Как показано в этой статье, если термин «недискриминационный» интерпретировать так широко, как это делается,  для третьей лошади из этой тройки существует только два выбора: либо ценообразование на основе полностью распределенных средних издержек, со связанными с ним высокими платежами за доступ, падением объема железнодорожных грузоперевозок и потерями благосостояния, или значительные, превышающие 75% необходимых расходов, государственные субсидии инфраструктуры. Насколько высокими могут быть эти субсидии? Приведем пример  Швеции: как и во множестве других стран, и особенно в развивающихся, лица, проводящие экономическую политику, пытаются «наверстать упущенное» за годы пренебрежения железнодорожной инфраструктурой. В 2001 году государственные ассигнования на покрытие операционных издержек инфраструктурного предприятия составили около 370 млн. долл. США, в то время как государственные ссуды и гранты «для финансирования инвестиционных операций» составили около 320 млн. долл. США. В 2002 году российское правительство ассигновало 3,7 млрд. долл. США на инвестиции в железнодорожный сектор (хотя эта сумма включала, наряду с вложениями в инфраструктуру, инвестиции в подвижной состав). В принципе реформы железнодорожного сектора должны были приводить к сокращению, а не расширению государственных субсидий в таких масштабах .

Существует несколько факторов, которые в отдельных ситуациях могут смягчить эту проблему.

Во-первых, цена за доступ к инфраструктуре на основе издержек пиковой нагрузки не является дискриминационной в экономическом смысле этого слова. Если ценообразование на основе издержки пиковой нагрузки  разрешается, – например, на основе пиковой нагрузки в течение определенного часа в сутках или дня в неделю, – к превышению платы за инфраструктуру над износом (Nash and Matthews, 2002; BTRE, 2003). Однако, большая часть  грузоперевозок не так чувствительна ко времени, чтобы нужно было платить отражающие пиковую загрузку цены. Далее, нет непосредственной связи между суммами доходов от уплаты цен на  основе издержек пиковой нагрузки, с одной стороны, и суммами, необходимых для инвестиций в инфраструктуру, с другой. Кроме того,  использование цен, основанных на издержках пиковой  нагрузки, в качестве источника возмещения постоянных издержек, ослабляет стимул оператора инфраструктуры к устранению узких мест.

Во-вторых, масштаб использования Россией своей системы железных дорог – один из самых больших в мире. Если наклон кривой средних издержек действительно отрицателен, то разрыв между величиной средних и предельных издержек обеспечения железнодорожной инфраструктуры в России может быть, при прочих равных условиях, меньше, чем в других странах. С другой стороны, железные дороги России частично проходят через самые трудные с точки зрения территории и климата районы в мире, и данное обстоятельство, по всей вероятности, в большей степени повышает постоянные издержки инфраструктуры, чем переменные

В-третьих, как правило, признается, что пассажирские железнодорожные перевозки по требуют в большинстве случаев государственных субсидий. Такие субсидии могут быть альтернативным источником финансирования постоянных издержек инфраструктуры. Однако в России масштабы использования инфраструктуры для пассажирских перевозок по сравнению с грузоперевозками  очень незначительны. В любом случае перекладывание необходимых  субсидий из одного государственного кармана в другой, – или из федерального кармана в региональные или местные, – вряд ли может смягчить проблему более общего характера.

Вообще найти обсуждение этой проблемы в официальных документах или опубликованных отчетах, касающихся железнодорожной инфраструктуры, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, очень трудно.  Как отмечалось ранее, российское правительство разработало десятилетний план реформы железных дорог. Этот план предусматривает некую форму вертикального разделения железнодорожного сектора, «гарантированный недискриминационный доступ к транспортной инфраструктуре федеральных железных дорог для независимых компаний, занимающихся грузовыми и пассажирскими перевозками, а также собственников подвижного состава», и, к концу десятилетнего срока реализации программы, «конкуренцию в сфере грузоперевозок». На сайте Министерства путей сообщения обсуждаются последствия  реформ в части перекрёстного субсидирования пассажирских перевозок за счёт грузовых:

«Тарифная политика в сфере пассажирских перевозок будет осуществляться с учетом эффективного спроса населения и с постепенным снижением перекрестного  субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых. Субсидии для покрытия неизбежных потерь должны быть обеспечены федеральным и местными бюджетами в виде прямых дотаций транспортным компаниям или, в качестве индивидуальной поддержки, льготным категориям пассажиров»

Однако, отсутствует четкий ответ  на вопрос относительно того, следует ли финансировать затраты обособленного  оператора инфраструктуры за счет платежей пользователей, государственных субсидий, или же  с помощью некоей комбинации этих источников. Опять-таки, очевидны только позиции по вопросам вертикальной реструктуризации и обеспечения недискриминационных условий доступа к инфраструктуре. Важнейший ключ к ответу продемонстрирован в разноцветной диаграмме, которая используется Министерством путей сообщения для описания десятилетнего плана реформ: и во второй (2003 – 2005), и в третьей (2006 – 2010) фазах плана стрелки показывают финансовые потоки от «государственного бюджета» к «механизму поддержания пассажирских перевозок»; но отсутствуют стрелки, направленные к «услугам обеспечения инфраструктуры» или к компании «Российские железные дороги» (которая должна остаться оператором инфраструктуры).

 

  1. Обсуждение

Обсуждая последствия выбора режима доступа к инфраструктурным мощностям, важно не терять из виду общую картину. Сторонники реструктуризации и реформы железнодорожного сектора, особенно в странах с переходной экономикой и развивающихся странах, склонны сосредотачивать внимание на трех взаимосвязанных целях:  снижение государственного субсидирования, повышение эффективности функционирования сектора и создание возможностей выбора между конкурирующими операторами для грузоотправителей. Первая цель несовместима с моделью ценообразования на уровне предельных издержек, которая требует государственного финансирования для компенсации постоянных издержек. Вторая цель несовместима ни с установлением цены услуг инфраструктуры, равной предельным издержкам, поскольку снижаются стимулы к повышению эффективности, ни с установлением цены услуг инфраструктуры на уровне средних издержек, поскольку противоречит условиям аллокативной эффективности.  В свою очередь, модели ценовой дискриминации второй или третьей степени, выглядят совместимыми с обеими целями, однако противоречащими цели развития конкуренции на рынке услуг транспорта.

Как я показывал в других работах (Pittman, 2003a, c), выход из создавшегося положения – отказ от предпосылки о том, что реструктуризация железных дорог должна быть основана на понятиях вертикального доступа и вертикального разделения.

Многие грузоотправители могут воспользоваться преимуществами интермодальной конкуренции, используя возможности автомобильных  или водных  путей. Интермодальная конкуренция ограничивает рост тарифов на железнодорожные перевозки, и это будет все более актуальным в отношении транспортировки товаров обрабатывающей промышленности в России, особенно в ее европейской части. К сожалению, интермодальная конкуренция обычно не является доступной опцией  для отправителей громоздких товаров, – нефти, угля, других полезных ископаемых, химикатов, лесоматериалов, – которые составляют значительную долю железнодорожных перевозок в России.

Однако многие латиноамериканские страны реформировали железные дороги, не прибегая в целях создания конкуренции к вертикальному доступу или вертикальному разделению. В Аргентине, Бразилии, Чили и Мексике реструктуризация состояла в создании нескольких вертикально-интегрированных  железнодорожных компаний, конкурирующих друг с другом в основном на узловых пунктах. Отправители грузов в Мехико, или из Мехико, могут выбирать среди трех независимых, вертикально интегрированных железнодорожных компаний для перевозки своих товаров, и эта «географическая» конкуренция, дополняющая в некоторых регионах «параллельную» конкуренцию в американском стиле, оказалась на удивление успешной как фактор ограничения рыночной власти отдельных железнодорожных компаний.

Опыт Латинской Америки и Северной Америки указывает, что создание вертикально интегрированных, конкурирующих железнодорожных компаний в России, как было показано в работах Pittman (2001) и Guriev et al. (2003), имело бы по всей вероятности два дополнительных результата, которые особенно привлекательны в свете основных тезисов данной статьи. Во-первых, ценовую дискриминацию, необходимую для покрытия постоянных издержек инфраструктуры в железнодорожном секторе, легче осуществить вертикально интегрированным компаниям в форме разных ставок платежей для грузоотправителей, нежели инфраструктурным компаниям в форме разных ставок платы за доступ. Подтверждает это не только охарактеризованная выше позиция органов конкурентной политики, но и опыт Великобритании и Австралии. Небольшой опыт переговоров по поводу разных ставок платы за доступ показывает, что эти переговоры сопряжены с высокими трансакционными издержками (BTRE, 2003).

Во-вторых, одним из преимуществ канадской и американской систем конкуренции среди вертикально интегрированных железнодорожных компаний является способность этих компаний покрывать свои постоянные издержки и осуществлять новые инвестиции. Такие же результаты реформы получены и в некоторых латиноамериканских странах:  к примеру, и в Бразилии, и в Мексике, железные дороги за несколько лет перешли от истощения финансовых средств правительства к привлечению сотен миллионов долларов частных инвестиционных фондов и выплате налогов.

Если основные тезисы этой статьи правильны, то России и другим странам с переходной экономикой и развивающимся странам, будет очень трудно одновременно достичь поставленных реформаторами целей в рамках моделей вертикального доступа и разделения. Частично это связано с ограниченными возможностями регулирования, а частично, – с проблемой  огромных сумм инвестиций, требуемых современной системой железных дорог. По этой и другим причинам, альтернативные модели реструктуризации, сохраняющие вертикальную интеграцию в железнодорожном секторе, заслуживают серьезного рассмотрения.

 

ЛИТЕРАТУРА

ADLER N., BERECHMAN Y., FAGLIANI P., FARKAS G., HENSTRA D., MATTHEWS B., NASH C., NILSSON J.-E., NISKANEN E., TANCZOS K., and ZOGRAFOS K., 2002. “Marginal cost pricing implementation paths to setting rail, air and water transport charges”, Leeds, UK: MC-ICAM (Implementation of Marginal Cost Pricing in Transport – Integrated Conceptual and Applied Model Analysis), November.

BTRE (Bureau of Transport and Regional Economics), 2003, Rail Infrastructure Pricing: Principles and Practice, BTRE Report 109, Australia, Canberra.

DREW J., 2003, “Track access and final user charges – experience in Britain”, unpublished paper, London.

EKSTROM A., 2002, “Can the rail sector be treated like roads?”, remarks presented to the Seminar on Railway Reform, Restructuring and Competition, Organization for Economic Cooperation and Development and Development Research Center of the State Council of the People’s Republic of China. Beijing, January.

ESTACHE A., GOLDSTEIN A., and PITTMAN R., 2001, “Privatization and regulatory reform in Brazil: the case of freight railways”, Journal of Industry, Competition & Trade, 1, 203 – 35.

FRIEDLAENDER A., and SPADY R., 1980, “A derived demand function for freight transportation”, Review of Economics and Statistics, 62, 432 – 41.

___ and ___, 1981, Freight Transport Regulation: Equity, Efficiency, and Competition in the Rail and Trucking Industries, MIT Press, Cambridge MA.

GAGNEPAIN P., and IVALDI I., 2002, Incentive regulatory policies: the case of public transit systems in France”, RAND Journal of Economics, 33, 605 – 29.

GURIEV S., PITTMAN R., and SHEVYAKHOVA E., 2003, “Competition vs. regulation: a proposal for railroad restructuring in Russia in 2006 – 2010”, Working Paper, Center for Economic and Financial Research (Moscow), July.

HAASE D., 2001, “New train path pricing system at Deutsche Bahn”, DB Netz.

HICKS J., 1935. The Theory of Wages, Macmillan, London.

HSING Y., 1994, “Estimating the impact of deregulation on the elasticity of demand for railroad services”, International Journal of Transport Economics, 21, 301 –12.

HYLEN B., 1998, An Examination of Rail Infrastructure Charges. Final Report for the European Commission, DG VII. Prepared by NERA, Nomisma, VTI, IVE ENPC & BPM. London.

___, 2001, Access to the Rail Network in Some European Countries, VTI notat 47A-2001, Swedish National Road and Transport Research Institute.

INTERNATIONAL ENERGY AGENCY, 2002, Russia Energy Survey, 2002, Paris.

JANSSON J. O., 1998, “An analysis of the rail transport system”, in NASH C. et al., Railways, (Classics in Transport Analysis), Elgar, Northampton, MA.

JONES L., TANDON P., and VOGELSANG I., 1990, Selling Public Enterprises: a Cost-Benefit Methodology, MIT Press, Cambridge MA.

KASERMAN D., and MAYO J., 1995, Government and Business: the Economics of Antitrust and Regulation, Dryden, New York.

KENNAN J., 1998, “Hicks – Marshall rules of derived demand: an expository note”, unpublished manuscript, University of Wisconsin-Madison.

LAFFONT J.–J., and TIROLE J., 2000. Competition in Telecommunications, MIT Press, Cambridge MA.

LIPSEY R., and LANCASTER R., 1956, “The general theory of the second best”, Review of Economic Studies, 11.

MARTELLARO J., 1992, “Transportation in the USSR”, International Journal of Transport Economics, 19, 3 – 21.

MARZIOLI F., 2003, “National rail infrastructure usage charges in Italy”, 31 January, Italian Rail Network, Marketing Directorate, Rome.

MINISTRY OF RAILWAY TRANSPORT OF THE RUSSIAN FEDERATION, 2002a, “Goals and stages of the structural reform in the Russian rail transport in 2000 – 2010”, Moscow, February 17.

___, 2002b, “The railway transport reform for industry, country and people”, Analytic Material, 27 June.

___, 2002c, “Development of rail organization structure by the end of the third phase”, Moscow.

MONTI M., 2002, “Effective competition in the railway sector: a big challenge”, speech given at the UNIFE Annual Reception, Brussels, May 21.

NASH C., and MATTHEWS B., 2002, Implementing rail infrastructure charging reform – barriers and possible means of overcoming them”, Institute for Transport Studies, University of Leeds, May.

NEWBERY D., 1998, “Lessons from other utilities,” in UK Office of the Rail Regulator, The Structure of Rail Track Access Charges, April.

___, 2000, Privatization, Restructuring, and Regulation of Network Utilities, MIT Press, Cambridge MA.

OUM T., 1989, “Alternative demand models and their elasticity estimates”, Journal of Transport Economics and Policy, 23, 163 – 87.

___, WATERS W., and YONG J., 1990, “A survey of recent estimates of price elasticities of demand for transport”, World Bank Working Paper WPS 359, Washington.

PETER B., 2003, “Real infrastructure charging in the European Union”, paper presented at the Workshop on Applied Infrastructure Research, Fachgebiet fur Wirtschafts- und Infrastructurpolitik, Berlin.

PIGOU A., 1920, The Economics of Welfare, Macmillan, London.

PITTMAN R., 2001, “Options for creating competition in the rail sector” (in Russian), ECO (Journal of the Institute of Economics and the Organization of Industrial Production, Russian Academy of Sciences, Siberian Branch), August, and Competition and Markets (St. Petersburg), fall; available in English at http://papers.ssrn.com/paper.taf?abstract_id=291067.

___, 2003a, “Vertical restructuring (or not) of the infrastructure sectors of transition economies”, Journal of Industry, Competition & Trade, 3, 5 – 26.

___, 2003b, “Reform in the rail and electricity sectors in Russia: restructuring, competition and the Ministry for Antimonopoly Policy”, Acta Oeconomica, 53, 339 – 362.

___, 2003c, “Railroads are different”, presented at the conference, “Structural Separation and Access Pricing: A New Synthesis”, 21 November, Amsterdam: Knowledge Center for Economic Regulation (Ministry of Economic Affairs, the Netherlands), OECD, and Economic Network for Competition and Regulation (University of Amsterdam).

SCHERP J., 2002, “The new framework for access to the railway infrastructure in the EU: ensuring non-discrimination and high quality international rail services”, Rail International, 10, 2 – 10.

THOMAS J., 2002, “EU Task Force on Rail Infrastructure Charging: summary findings on best practice in marginal cost pricing”, London, UK: MC-ICAM (Implementation of Marginal Cost Pricing in Transport – Integrated Conceptual and Applied Model Analysis), October.

THOMPSON L., 1997, “The benefits of separating rail infrastructure from operation”, Note No. 135 (December), Public Policy for the Private Sector, World Bank.

___, 2001, “Railways in Eastern Europe”, in European Conference of Ministers of Transport, What Role for the Railways in Eastern Europe? Round Table 120, Paris.

___, 2003, “The regulatory challenge in Russian railways”, presentation at OECD Seminar on Railways Reform, Moscow, May.

VON HIRSCHHAUSEN C., 2002, Modernizing Infrastructure in Transformation Economies: Paving the Way to European Enlargement, Edward Elgar, Cheltenham.

Расселл Питтмэнa, Оана Диакониb, Эмануэль Шипc, Анна Томоваd и Иржи Вронкаe

 

Вагончик тронется? Частные железнодорожные грузоперевозки в России и Центральной и Восточной Европе

 

Перевод ??? под редакцией Авдашевой С.Б.

 

На английском языке статья опубликована в журнале “Journal of Competition Law & Economics”, Dec.2007, vol.3, issue 4, pp.67387

 

 

Аннотация

 

В России и странах Центральной и Восточной Европы грузовые перевозки занимают значительную долю в объеме услуг железнодорожного транспорта, и являются гораздо более важными для национальной экономики, по сравнению с западноевропейскими странами. Сектор грузовых железнодорожных перевозок в этих странах находится в процессе реструктуризации. В большинстве случаев реформа ориентирована на модель вертикального разделения. Реформаторы пытаются внедрить конкуренцию между операторами подвижного состава с помощью открытого доступа к инфраструктуре, сохраняющей монопольное положение. Предмет данной статьи – фактические масштабы конкуренции, условия развития конкуренции и характеристики частных фирм, добившись успеха после входа на рынок грузоперевозок. Как всегда, Россия демонстрирует существенные отличия от стран ЦВЕ.

 

Ключевые слова: железные дороги, реструктуризация, конкуренция, вертикальное разделение, плата за доступ, Центральная и Восточная Европа, Россия

 

Коды JEL: L22, L92, L98, 017, P25, R48

 

Во всем мире лица, ответственные за проведение экономической политики, продолжают обсуждать вопрос о наиболее перспективной модели реструктуризации старой системы грузоперевозок, управляемых государством и обладающих монопольной властью. [1] Либеральные реформаторы склонны выбирать ту модель, которая стала типовой для других инфраструктурных секторов: полное обособление предприятий в потенциально конкурентом секторе – в данном случае, операторов подвижного состава, –  от предприятий инфраструктуры (в данном случае – от путевого хозяйства, системы связи, обслуживания станций, депо и т.д.).  Другая группа реформаторов – опасавшихся серьезных проблем в результате такой глубокой реструктуризации, – приводит доводы в пользу менее радикальной версии той же самой модели: создать конкуренцию среди независимых операторов подвижного состава, но при этом разрешить инфраструктурной компании продолжать выполнять функции оператора.

Первая модель – модель полного вертикального разделения – иногда называется «британской моделью». Вторая модель, – сохраняющая вертикальную интеграцию, но требующая, чтобы интегрированная компания разрешила независимым оператором подвижного состава использовать инфраструктуру, – обычно называется моделью «доступа третьей стороны».

Как и в других инфраструктурных секторах, преимущество возможности полного вертикального разделения состоит в том, что оно устраняет стимулы инфраструктурной компании дискриминировать предприятия на смежной стадии технологической цепочки – предоставлять благоприятные условия для собственного подвижного состава, по сравнению с подвижным составом конкурентов.  Именно такова была теоретическая основа ранних случаев вертикального разделения – в первую очередь разделения «American Telegraph and Telephone» (U.S. v. AT&T) (Brennan, 1987, 1996). Самый очевидный недостаток вертикального разделения состоит в том, что оно, по определению, уничтожает экономию от ассортимента (экономию от совмещения производств), которую использует оператор инфраструктуры и подвижного состава одновременно. Раньше скептики реформ боялись потери подвижного состава, находящегося в собственности разных компаний – и действительно, именно это соображение лежало в основе вертикальной интеграции на железнодорожном транспорте почти двести лет назад. Однако столь же серьезными могут стать  проблемы разрушения или по крайней мере искажения стимулов к инвестициям как у операторов подвижного состава, так и у операторов инфраструктуры.

Соответственно, ощутимое преимущество модели доступа третьей стороны состоит в том, что она сохраняет экономию от вертикальной интеграции оператора, эксплуатирующего как поезда, так и рельсовые пути, и в то же время требует от вертикально-интегрированной компании обеспечить доступ конкурентов и, таким образом, создать конкуренцию на стадии перевозок. Аналогично, недостаток модели заключается в том, что интегрированная компания будет заинтересована предоставлять более благоприятные условия доступа – более низкие цены и простые процедурные условия, – для своих поездов по сравнению с независимыми операторами подвижного состава. При этом регулирующим органам и/или органам конкурентной политики может оказаться сложно предотвратить подобный фаворитизм. Особенно это относится к странам без сильных традиций конкурентной политики и/или судопроизводства в этих сферах. В тех странах, где был введён режим доступа третьей стороны,  доля независимых операторов грузоперевозок в суммарных железнодорожных грузоперевозках невелика. Однако справедливости ради надо отметить, что она невысока и в странах, которые ввели вертикальное разделение.

Частично реагируя на проблемы и сложности, связанные с вертикальным разделением и моделями доступа третьей стороны  в сфере железнодорожных грузоперевозок, в некоторых странах реформаторы попробовали третий подход. Он состоит в сохранении вертикальной интеграции железнодорожных компаний, отказе или по крайней мере ослаблении законодательных требований о предоставлении доступа третьей стороны к инфраструктуре, но при этом – в горизонтальном разделении старой вертикально- интегрированной монополии на новые независимые вертикально-интегрированные компании,  обладающие некоторой региональной монопольной властью, но конкурирующие в узловых пунктах за заказы доставки как из этих узловых пунктов, так и в эти пункты . Поскольку эта модель реформы была реализована в Аргентине и Мексике и, в некоторой степени, в Бразилии, её можно назвать «латиноамериканской моделью».[2]

Правительства стран ЦВЕ и России выбрали разные возможностей реструктуризации своих отраслей железнодорожных грузоперевозок из числа описанных. Самые крупные и дальше продвинувшиеся по пути рыночных реформ страны ЦВЕ выбрали модель вертикального разделения, обособив компании, занимающиеся грузоперевозками (а также компании, занимающиеся пассажирскими перевозками), от инфраструктурных компаний. При этом инфраструктура должна быть доступной для эксплуатации другими независимыми операторами грузоперевозок. Как мы покажем, эта стратегия реформ оказалась в этом аспекте на удивление успешной в двух странах – Румынии и Польше, – и гораздо менее удачной в остальных. В действительности, Румынию и Польшу следует считать двумя мировыми лидерами в плане создания конкуренции в сфере железнодорожных перевозок на базе старой вертикально- интегрированной монополии. С другой стороны, хотя некоторые либералы из российского правительства утверждают, что окончательный вариант российской модели реформы железнодорожных грузоперевозок также моделью будет вертикального разделения, до сих пор преобразования в России представляли собой реализацию половинчатой и ограниченной версии модели доступа третьей стороны. Остается ждать, будет ли российское правительство довольствоваться конкурентоспособностью и эффективностью железнодорожных грузоперевозок, или же действительно в будущем станет создавать реальную конкуренцию в этой сфере. Аналогично, пока непонятно, достигнут ли другие страны ЦВЕ такого же успеха в создании конкуренции, какого добились Румыния и Польша.

 

Центральная и Восточная Европа: противоречивые результаты вертикального разделения

Страны ЦВЕ зависят от их железнодорожных грузоперевозок гораздо сильнее, чем западноевропейские страны, отчасти потому, что их экономики гораздо больше ориентированы на дешевые и громоздкие продукты типа угля, чем их более богатые западные соседи. Значительное сокращение объема железнодорожных грузоперевозок в этих странах (рисунок 1), – более резкое в одних странах, чем в других, но в целом выровнявшееся после 1998 года, – не изменило этого факта. Ранние реформаторы среди стран ЦВЕ – Венгрия, Польша, Чехия и Словакия, а теперь Болгария и Румыния, – приняли планы по реструктуризации, чтобы убедить Брюссель в готовности для вступления в ЕС. Таким образом, в каждой из этих стран старая, вертикально-интегрированная, находившаяся в собственности государства, компания-монополист, владевшая железными дорогами, была разделена на независимые (хотя по-прежнему находящиеся в государственной собственности) компании, –  оператора железнодорожной инфраструктуры, оператора грузоперевозок и оператора пассажирских перевозок.

 

Рисунок 1. Динамика объема грузоперевозок, 1990 – 2005 гг. (в тонно-километрах.).

 

Источники: World Bank Railways Database, UIC International Railway Statistics, UIC Railway Statistics Synopsis 2005.

 

Кроме того, большинство правительств сформировали регулирующие органы, в разной степени независимые от правительства. Обычно конкурентные органы сохраняли полномочия по вопросам именно конкурентной политики в секторе,  и некоторые из этих органов расследовали случаи злоупотребления доминирующим положением со стороны инфраструктурной компании и/или укоренившегося оператора железнодорожных грузоперевозок.

Результаты оказались противоречивыми (см. таблицу 1, данные основаны на неофициальных оценках). В Румынии доля частных операторов в общем объеме грузоперевозок, измеренном в тонно-километрах, составляет около 20 – 25%, и Польше – превышает 15%. С другой стороны, в Чехии и Словакии – всего несколько частных операторов железнодорожных грузоперевозок, занимающих лишь небольшую долю рынка, а в Болгарии и Венгрии (а также в России, но к ней мы вернемся ниже) доля таких компаний ничтожна. Это поднимает по меньшей мере два интересных вопроса. Во-первых, почему вход новых частных компаний оказался настолько более успешным в Румынии и Польше, чем в остальных странах ЦВЕ? Во-вторых, какие типы новичков вошли на рынок, и таким образом, входа какого типа компаний нам ожидать в других странах?

 

Таблица 1. Оценки доли частных операторов в суммарном объеме железнодорожных грузоперевозок

 

Страна

Доля в грузоперевозках, тонн-км.
Болгария 0
Венгрия 0
Россия Около 0
Словакия Меньше 5%
Чехия Меньше 5%
Польша 15%
Румыния 25%

Источник: оценки авторов, основанные на данных печати и специализированных изданий.

 

Лидерство Польши в развитии частных грузоперевозок в принципе легко объяснимо. После падения Берлинской стены эта страна была лидером экономических реформ в странах ЦВЕ, в том числе в области реструктуризации на микроуровне и создания конкуренции.[3] Но это поднимает очевидный вопрос: почему другие ведущие в плане реформ страны, – Венгрия, а также Чехия и Словакия, – добились столь небольшого прогресса. Аналогично, как показано на рисунке 1, Польша испытала меньшее падение объема железнодорожных грузоперевозок, чем ее соседи, но Венгрия к 2005 г. вышла на тот же уровень. Одним из факторов, замедлявших реформы в Чехии, мог быть переход власти от правоцентристского правительства к левоцентристскому в 1998 году, но результаты деятельности правоцентристского правительства в Словакии существенно не отличаются.

Один из неполных ответов на вопрос о причинах разной результативности реформ может быть связан со значительной экономией от масштаба и плотности сети железных дорог. Как показано в таблице 2, уровень грузоперевозок в тоннах-километрах в Польше выглядит большим на фоне аналогичных показателей в других странах ЦВЕ, а объем грузоперевозок в тоннах-километрах на километр рельсовых путей в Польше выше, чем во всех остальных странах, кроме Словакии. Более того, и это также показано в таблице 2, площадь территории Польши и Румынии (в среднем 276 тысяч квадратных километров) значительно превышает площадь территории Венгрии, Чехии и Словакии (в среднем 73 тысяч квадратных километров). Это, в свою очередь, указывает на то, что темпы развития конкуренции в трех меньших по размеру странах могут значительно возрасти по мере демонтажа барьеров на пути международных железнодорожных грузоперевозок.

 

Таблица 2. Плотность сети железных дорог и объем грузоперевозок

 

Страна Тонны-км (в млн., 2003 г.) Линии-км (в тыс., 2002 г.) Тонны-км. на линии-км. Площадь территории (в тыс. кв.км.)
Словакия 10 117  3 507  2 885  49
Чехия 17 069  9 477  1 801  77
Венгрия  8 108  7 267  1 116  93
Болгария  5 274  4 073  1 295 111
Румыния 10 918 10 882  1 003 238
Польша 47 394 19 618  2 416 313

Источник: ECMT (2005).

 

Румыния – самый удивительный пример страны, добившейся успеха в развитии конкуренции в сфере железнодорожных перевозок.  Эта страна по показателю развития конкуренции является одной из самых успешных в мире. Самый значительный стимул к проведению реформы, по сравнению с со странами вышеградской группы[4], для Румынии был связан с необходимостью более глубоких реформ для удовлетворения критериям вступления в Европейский Союз  Другим проявлением реформ, который повлиял и на условия реформы железных дорог, стало создание Совета по Конкуренции Румынии, полномочия которого в последние годы существенно возросли.  Но успех Румынии в создании конкуренции в области железнодорожных грузоперевозок, возможно, не выглядит таким значительным, если вспомнить слабость и неконкурентоспособность укоренившейся железнодорожной компании CFR Marfã. Слабость и неконкурентоспособность укоренившейся компании может лучше объяснить развитие частных грузоперевозок, нежели глубокие реформы со стороны правительства и активные действия регулирующих органов.[5] Можно провести параллель с относительно успешным опытом по созданию конкуренции в секторе сотовой телефонной связи в Румынии: просто укоренившаяся компания, предоставлявшая стационарную телефонную связь, очень медленно расширяла свою деятельность в сегменте сотовой связи (Pittman, 2003b).

Во-вторых, какие компании оказались успешными в плане вхождения на рынок частных грузовых железнодорожных перевозок в Румынии и Польше? Есть, по меньшей мере, три группы вероятных отечественных кандидатов (плюс еще четвертый зарубежный кандидат) на эту роль:

  • крупные грузоотправители, вертикально интегрирующиеся для перевозки ресурсов и/или конечной продукции;
  • грузовые экспедиторы, видящие возможности в вертикальной интеграции;
  • старые железнодорожные предприятия, созданные при социализме для обслуживания отдельных фабрик, комплексов или регионов;
  • международные операторы железнодорожного транспорта.

Каждая из первых трех категорий в Румынии и Польше представлена хорошо.[6] Три крупнейших грузоотправителя, интегрировавшихся в сферу транспортировки, это – компания  Rompetrol Logistics (перевозит переработанную нефть, а также ресурсы для нефтепереработки, главным образом, в порты и из портов), компания Mittal Steel (перевозит как выпускаемую ей самой сталь, так и значительную долю сырья) и компания Lotos Kolej, учрежденная фирмой Refineria Gdanska для перевозки собственной нефти, а также обслуживания других грузоотправителей.  В Польше также много операторов железнодорожного транспорта, возникших благодаря  вертикальной интеграции со стороны грузоотправителей. Это Pol-Miedz Trans – дочернее предприятие угледобывающей компании KGHM Polska Miedz,  Orlen KolTrans –  дочернее предприятие фирмы Orlen, крупнейшего в Польше производителя дизельного топлива; Transoda – дочернее предприятие производителя соды Soda Matwy; и EuroNafT – выделившаяся в самостоятельный бизнес в 2003, до этого года  была дочерним предприятием фирмы, занимавшейся очисткой нефти в Тржебинии.

Однако крупнейшие операторы грузовых железнодорожных перевозок не афилированы с грузоотправителями. Некоторые первоначально были грузовыми экспедиторами, нередко организованными бывшими сотрудниками CFR (Румыния) и PKP (Польша) для получения прибыли в конкурентном секторе железнодорожных грузоперевозок. Среди самых успешных: Grup Feroviar Roman (GFR), крупнейший независимый грузоперевозчик, компания, также интегрированная в сферу строительства и ремонта подвижного состава; Unifertrans, очень старая румынская компания, которая занимается в первую очередь нефтепродуктами и сырьём для производства цемента; и CTL Logistics,  крупнейший в Польше независимый грузоперевозчик,  создан как в середине 1990-х годов как экспедиционная компания и в начале 2003 года стал первым польским международным грузоперевозчиком.

Наконец, множество независимых операторов железнодорожных перевозок возникло на основе региональных или специализированных транспортных компаний, созданных в социалистические времена. Среди них: PTKiGK Rybnik и PTKiGK Zabrze –  крупнейшие в Польше международные транспортные компании, возникшие как перевозчики угля, а также PCC Szczakowa и Kopalnia Piasku Kotlarnia, бывшие перевозчиками песка на севере Польши, CTL Maczki-Bor (дочернее предприятие CTL Logistics), компания, занимавшаяся перевозкой песка в районе Катовице.

Ранее мы отмечали, что реализация модели вертикального разделения как в железнодорожном секторе, так и в других отраслях,  сталкивается с проблемой стимулов к инвестициям как в подвижной состав, так и в инфраструктуру. В этом вопросе решающую роль играет определение цены доступа к инфраструктуре. В будущем, по мере входа на рынок международных железнодорожных грузоперевозчиков, эта проблема станет еще более острой. Как уже отмечалось  (Pittman, 2004b, 2005)[7], при установке платежей за доступ к столь крупномасштабной и капиталоёмкой инфраструктуре, как система национальных железных дорог, приходится делать выбор среди трех не очень приятных альтернатив:

  • цена, равная предельным издержкам, позволяет достичь краткосрочной эффективности, но одновременно требует государственного субсидирования долгосрочных инвестиций. В свою очередь, наполнение государственного бюджета как источника субсидий приводит к чистым потерям благосостояния, в особенности в странах с недостаточно развитой системой государственных финансов – таких, к примеру, как Болгария и Румыния;
  • цена, равная средним издержкам (модель, традиционно называемая в регулируемых секторах ценообразованием на базе «полностью распределенных издержек»). Такая цена исключает потребность в государственных субсидиях, но снижает эффективность из-за отказа от предоставления услуг некоторым клиентам с оценкой предельных выигрышей, превышающих предельные издержки. Кроме того, в этом случае возникает проблема определения величины постоянных расходов и модели их компенсации, что создаёт проблему поиска ренты, опять-таки достаточно острую для стран с переходной экономикой;
  • модели ценовой дискриминации – или в форме цен Рамесея, или в форме многоставочных тарифов. Применение этих схем позволяет достичь эффективного объема использования инфраструктуры при одновременном устранении проблемы субсидий. Однако такие схемы обладают двумя недостатками. Во-первых, они дают преимущество крупным перевозчикам над мелкими, вот почему органы конкурентной политики плохо относятся к таким схемам. Во-вторых, эти схемы стимулируют непроизводительные инвестиции со стороны грузоотправителей в целях подачи сигналов о более высокой ценовой эластичности спроса.

Директивы Европейского Союза в области железных дорог поддерживают модель ценообразования на основе предельных издержек, – более конкретно, на основе социальных предельных издержек, по крайней мере в контексте  анализа «второго наилучшего», связанного с альтернативными транспортными средствами. Однако эти директивы допускают превышение регулируемой цены над предельными издержками в том случае, когда 100% государственное субсидирование постоянных издержек рассматривается как нежелательное (Nash, 2006). Как хорошо продемонстрировано в недавних отчетах BTRE (2003) и ECMT (2006), попытки применить модель ценообразования на основе предельных издержек сталкиваются с серьезными проблемами концептуального, методологического и измерительного характера. Вообще говоря, по оценкам, доля частных предельных издержек в общих средних издержках инфраструктуры обычно находится в диапазоне от 10 до 25%. Как показано в таблице 2, в этих условиях правительства и регулирующие органы стран ЦВЕ предпочли выбрать цены за доступ, превышающие предельные издержки.

 

Рисунок 2. Плата за доступ к инфраструктуре для операторов железнодорожных грузоперевозок

 

Источник: ECMT (2005).

 

Вероятно, этого следовало ожидать, учитывая потребности стран ЦВЕ в доходах. Этот результат можно даже считать благоприятным, учитывая альтернативные издержки частной платы за доступ, а также чистые потери благосостояния, возникающие при использовании альтернативных источников финансирования (то есть государственного бюджета). Недостаток относительно высоких платежей за доступ – это снижение стимулов к входу со стороны неинтегрированных железнодорожных перевозчиков. Одновременно эти платежи создают стимулы для операторов инфраструктуры благоприятствовать такому входу  при прочих равных условиях. В любом случае, ECMT утверждает, что прозрачность системы платежей и сопоставимость их величин между странами важнее, чем сам по себе уровень платежей, для развития системы транзитных перевозок операторами грузоперевозок в регионе.

 

Россия: бескомпромиссная железнодорожная монополия

В то время, как реструктуризация железнодорожных грузоперевозок в странах ЦВЕ стала приятным сюрпризом, опыт реструктуризации в России был менее благополучен, особенно с точки зрения конкуренции.[8]

Первоначальный план реформы Министерства путей сообщения (МПС) предусматривал три этапа.[9] На первом этапе создана компания «Российские железные дороги», в то время как правительство сохранило функции регулирования и планирования экономической политики (в основном закрепленные за Министерством транспорта). Этот этап был пройден быстро и успешно. Второй этап предусматривал обособление вспомогательных видов деятельности и исключение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок. Были предприняты шаги в обоих направлениях, но второй этап остается незавершенным. В частности, федеральное правительство и региональные органы власти не могут договориться о том, будут ли сохранены какие бы то ни было субсидии для пассажирских перевозок. Третий этап предусматривал создание конкуренции. Именно в этой сфере проблемы наиболее сложные.

В условиях традиционной нехватки капиталовложений, устаревшего и изношенного подвижного состава, программа реформы позволила грузоотправителям  использовать их собственный подвижной состав (купленный или взятый в аренду) при перевозке своих продуктов поездами РЖД. Доля перевозок с помощью частного подвижного состава определенных продуктов (таких, как нефть) быстро возросла.[10] Кроме того, новый закон предусматривал создание компаний, которые называют «операторами» грузоперевозок –  грузовых экспедиторов, организующих грузоперевозки (и предлагающие свои вагоны), но не имеющих собственных локомотивов. Эти новые операторы также преуспели в расширении своей доли за счет доли РЖД – хотя при этом они используют локомотивы РЖД.

РЖД трактует оба эти явления как формы конкуренции. Такая трактовка выглядит немного преувеличенной,  учитывая, что, как грузоотправители, использующие собственный подвижной состав, так и грузоотправители, которые пользуются услугами операторов, продолжают платить РЖД в среднем 85% регулируемых тарифов за грузоперевозки. Из этих 85% в среднем 55% является платой за доступ – что является самым высоким показателем для платежей за доступ в мировой практике, – и 30% является платой за локомотивную тягу.  Кроме того, уже был зафиксирован не один случай злоупотребления доминирующим положением со стороны РЖД в форме дискриминирующих условий для независимых собственников подвижного состава. [11]

Реализация первоначального трёхэтапного план реформ требовала двух шагов для создания конкуренции в российском секторе железнодорожных грузоперевозок. Первый из этих шагов следовало реализовать незамедлительно, а возможность второго – рассмотреть в долгосрочной перспективе.

Первым шагом была реализация модели доступа третьей стороны посредством лицензирования группы независимых компаний, занимающихся железнодорожными грузоперевозками, названных «перевозчиками», которые, в отличие от «операторов», должны были эксплуатировать свои собственные поезда, используя инфраструктуру РЖД. Второй шаг состоял в том, что, после реализации задач модели доступа третьей стороны, нужно было рассмотреть введение в европейской части России (западнее Урала) того, что мы назвали выше «латиноамериканской» моделью: горизонтальное разделение РЖД на группу независимых вертикально интегрированных железнодорожных компаний, конкурирующих друг с другом на параллельных путях (например, на пути, идущем от западной точки Транссибирской магистрали в Омске к западу до Москвы) и на путях, ведущих от и до узловых пунктов (например, конкурирующие железные дороги, выходящие из Москвы).[12]

Не очевидно, что вторая из указанных мер когда-либо всерьез рассматривалась внутри РЖД или российским правительством. Однако, первая из мер воспринималось грузоотправителями как необходимое условие третьего этапа реформ, и его почти полное фиаско, – по меньшей мере, до настоящего момента, – было и разочарованием, и сюрпризом.

В ретроспективе, две группы норм основного блока законов, регламентирующих реформу железнодорожного сектора,  следует признать ответственными за фиаско развития модели доступа третьей стороны в первые годы реформы. Во-первых, законодательство о реформе не создавало формального, правового механизма для приобретения независимыми компаниями, – «перевозчиками», – права на доступ к железнодорожной инфраструктуре и её использования. Эта норма должна была быть регламентирована последующими нормативными актами.  Ни для кого не стало сюрпризом то обстоятельство, что РЖД не проявляли настойчивости в плане доработки этого закона, и, при отсутствии сильной поддержки, указанный законопроект пролежал в Думе в течение многих месяцев. Согласно нашим интервью, только недавно соответствующий закон был принят, и небольшая группа «перевозчиков» фактически имеет разрешения на использование инфраструктуры.

Вторая группа норм, видимо, будет сдерживать вход независимых участников в сектор в будущем. Российское законодательство, в отличие от других известных нам примеров, требует, чтобы каждый перевозчик действовал как предприятие, которое в США называют «общественным перевозчиком», т. е. принимал груз для перевозки в любой точке сети железных дорог.[13] Первыми полулегальными перевозчиками, использующими российскую инфраструктуру[14], были нефтяные компании, получившие разрешение от РЖД функционировать без особых проблем, вероятно, благодаря нехватке нефтяных цистерн. В будущем требование, согласно которому новый перевозчик должен быть готовым предлагать услуги в любом месте в России, – если оно будет фактически применяться, – вероятно, будет действовать как значительный барьер входа. В данном случае, как и в случае с проблемой лицензирования, РЖД предпринимали мало заметных усилий по внесению поправок в законодательство.

В ситуации, при которой достижение заявленной цели обеспечить доступ третьей стороны в той или иной степени застопорилось, в 2005 году возникло множество новых тенденций, которые встревожили и  компании – потенциальных новичков, и реформаторов. Единственным пунктом уязвимости по отношению к конкурентам «РЖД»  было жесткое регулирование их тарифов. В результате и операторы, и перевозчики имели небольшие конкурентные преимущества благодаря гибкости их тарифов.[15] В соответствии с законодательством о реформе железнодорожного сектора, тарифы РЖД могут быть освобождены от регулирования, только если РЖД докажет Федеральной службе по тарифам, что на данном сегменте рынка существует конкуренция. Однако в 2005 году компания РЖД объявила о создании четырёх дочерних компаний, которые формально являются самостоятельными юридическими лицами, и могут предоставлять услуги по свободным тарифам. До некоторой степени тревожит тот факт, что, как оказалось, регулирующие органы выразили согласие с этим планом. Этими четырьмя компаниями являются:

  • Трансконтейнер – оператор контейнерных перевозок;
  • Рефсервис – оператор перевозок скоропортящихся грузов;
  • Русская тройка – совместное предприятие с Дальневосточным морским пароходством, обеспечивающее контейнерные перевозки по Транссибу;
  • «Первая грузовая компания», которая, возможно, будет специализироваться на перевозках угля и других крупнотоннажных продуктов.

Недавние статьи в отраслевых изданиях содержали сообщения РЖД относительно создания двух дополнительных подобных компаний. Одна из них предназначена для перевозки лесо- и пиломатериалов, а другая – для перевозки автомобилей.[16] Если закон действительно разрешает РЖД создавать дочерние компании, которые освобождены от тарифного регулирования, трудно ответить на вопрос, какие стимулы остаются у РЖД для сотрудничества с реформаторами, Федеральной службой по тарифам и Федеральной антимонопольной службой в сфере снижения барьеров входа для новых перевозчиков.

Происходящее поднимает вопрос о будущем конкуренции в сфере железнодорожных грузоперевозок в России, и в свою очередь – вопрос о том, существует ли единый согласованный план правительства России по внедрению конкуренции. Третий этап  реформы предусматривал обеспечение доступа третьей стороны и выдвигал в качестве цели значительную долю независимых собственников в общем объеме вагонов и локомотивов на российских железных дорогах. Однако план реформы хранил молчание о том, что должно происходить дальше. Сторонники более глубокой реформы – включая министра экономического развития и торговли Германа Грефа, министра транспорта Игоря Левитина и руководителя антимонопольной службы Игоря Артемьева, – убедительно доказывали, что конечная цель реформы –  вертикальное разделение, снижение доли РЖД в перевозках до тех пор, пока компания не превратится в операторы инфраструктуры, обслуживающего множество независимых перевозчиков. В этом смысле план реформы железнодорожного транспорта следует модели, предполагающей вертикальное разделение электроэнергетики и приватизацию генерирующих предприятий, за исключением предприятий атомной и гидроэнергетики, и создание Федеральной сетевой компании как оператора электросетей в России  (IEA, 2005; Pittman, 2007a).

Однако официальные представители РЖД, в том числе бывший президент Геннадий Фадеев и нынешний президент Владимир Якунин, утверждали, что полное разделение будет не только ненужным для создания конкуренции, но и, в действительности, разрушительным. Как заявил президент Якунин:

«Не питайте этих иллюзий – у нас никогда не будет таких условий. Но если мы, так или иначе, осуществим разделение и разорим компанию, очень мало кто на Западе одобрит нас».[17]

Это, в свою очередь, ставит в новый контекст утверждения бывшего вице-президента РЖД Анны Беловой,  отвечавшей в компании за проведение реформ, о том, что «конкуренция» никогда образом не была реальной целью, – напротив, реальной целью реформ всегда были снижение издержек, повышение эффективности и конкурентоспособность в международном масштабе.

 

Обсуждение

Должны ли быть извлечены какие-либо уроки из опыта стран ЦВЕ и России, накопленного вплоть до настоящего момента? Существуют ли какие-либо убедительные объяснения тому, что направления реформ в ЦВЕ и России настолько различаются?

Первым уроком должно быть признание важности «пряника» членства в ЕС как стимула к либеральным экономическим реформам в странах ЦВЕ. Все изученные страны ЦВЕ реформировали свои сектора железных дорог по принципу «больше католик, чем Римский Папа»: они выступали за полное вертикальное разделение, а не просто за развитие модели доступа третьей стороны. Не случайно Румыния продвинулась дальше в открытии для конкуренции сектора железнодорожных грузоперевозок, чем все остальные страны в Западной и Восточной Европе: стране, чьи шансы на вступление в ЕС до недавнего времени рассматривались как неопределенные, нужно было продемонстрировать преданность либеральной модели экономических реформ в этой сфере, как и во всех остальных. Разумеется, Россия не является кандидатом на вступление в ЕС и, таким образом, не сталкивается с таким политическим давлением.

Второй урок, заключается в том, что новые участники пользуются любыми  предоставляющимися возможностями извлечения прибыли. В этом контексте нежелание укоренившихся на рынке фирм сталкиваться с новой конкуренцией вполне понятно (хотя это и не означает, что такому нежеланию следует потакать). Компания CFR-Marfã, по-видимому, потеряла рыночную долю довольно быстро, причем до такой степени, что внешние наблюдатели стали сомневаться в ее будущей жизнеспособности. Компания «РЖД» быстро потеряла значительную долю в подвижном составе и экспедиторской деятельности, когда доступ к этим видам экономической активности оказался открытым для грузоотправителей и других частных фирм. Компания, возможно, вполне права, опасаясь чего-то подобного в том случае, если возникнет большая группа независимых перевозчиков.

Третий урок, – возможно, менее привлекательный для экономиста, чем для историка, – может состоять в том, что Россия всегда будет Россией. Оуэн (Owen, 1991) убедительно доказывал, что на протяжении всего XIX века лица, проводившие экономическую политику в России, с завистью наблюдали за опережающей индустриализацией и экономическим ростом в Британии, Франции и других странах, проводивших либерализацию экономических систем. Однако, хотя царские чиновники пытались имитировать эти успехи, они были не в состоянии отказаться от рычагов централизованного контроля, рычагов, которые обеспечивали им смысл их существования [raison d’être] и, поэтому, они были не в состоянии высвободить энергию необузданного капитализма. Аналогично, Добб (Dobb, 1948) описывал попытки Ленина создать стимулы к частной торговле в рамках НЭП (Новой экономической политики) после крайне жесткого режима «военного коммунизма» – режима приказов и контроля. Однако, в конце 1920-х годов Ленин, а затем Сталин испугались, что это небольшое количество экономической свободы [laissezfaire] может породить возвращение к капитализму, и они отказались от НЭПа в пользу плана создания тяжелой промышленности в рамках пятилетних планов. Возможно, реструктуризация российских железных дорог окажется еще одним примером этого феномена: осторожное открытие возможностей для частных инвестиций, но нежелание по-настоящему отказаться от централизованного контроля и отдать судьбу страны на произвол связанного с неопределенностью свободного рынка.

 

Литература

 

Brennan, Timothy J., “Why Regulated Firms Should Be Kept Out of Unregulated Markets: Understanding the Divestiture in United States v. AT&T,” Antitrust Bulletin 32 (1987), 741 – 793.

 

_____, “Is The Theory Behind U. S. v. AT&T Applicable Today?” Antitrust Bulletin 40 (1995), 455 – 482.

 

BTRC, Rail Infrastructure Pricing: Principles and Practice. Canberra: Department of Transport and Regional Services, Bureau of Transport and Regional Services, Report 109, 2003.

 

Cheviakhova, Elizaveta, Guido Friebel, Sergei Guriev, Russell Pittman, and Anna Tomová, “Railroad Restructuring in Central and Eastern Europe: One Solution for All Problems?” Transport Reviews, forthcoming 2006.

 

Dobb, Maurice, Soviet Development Since 1917. London: 1948.

 

ECMT, Regulatory Reform of Railways in Russia. Paris: European Conference of Ministers of Transport and Organization for Economic Cooperation and Development, 2004.

 

_____, Railway Reform and Charges for the Use of Infrastructure. Paris: European Conference of Ministers of Transport and Organization for Economic Cooperation and Development, 2006.

 

Fingleton, John, Eleanor Fox, Damien Neven, and Paul Seabright, Competition Policy and the Transformation of Central Europe. London: Centre for Economic Policy Research, 1996.

 

Gómex-Ibáñez, José A., and Ginés de Rus, eds., Competition in the Railway Industry: An International Comparative Analysis. Northampton, MA: Edward Elgar, 2006.

 

IEA, Russian Electricity Reform: Emerging Challenges and Opportunities. Paris: International Energy Agency and Organization for Economic Cooperation and Development, 2005.

 

Kogan, Jorge, “Latin America” Competition for concessions,” in Gómex-Ibáñez and de Rus (2006).

 

Nash, Chris, “Europe: Alternative models for restructuring,” in Gómex-Ibáñez and de Rus (2006).

 

Newbery, David, Privatization, Restructuring, and Regulation of Network Utilities. Cambridge, Mass.: MIT Press, 1999.

 

Owen, Thomas O., The Corporation under the Russian Law, 1800 – 1917: A Study in Tsarist Economic Policy. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1991.

 

Pittman, Russell, “Vertical Restructuring (or Not) of the Infrastructure Sectors of Transition Economies,” Journal of Industry Competition & Trade 3 (2003a), 5 – 26.

 

_____, “Reform of the Regies Autonomes: Should Romania Follow the New Orthodoxy of Vertical Separation?” Œconomica 12 (2003b), 159 – 182 (in Romanian).

 

_____, “Chinese Railway Reform and Competition: Lessons from the Experience in Other Countries,” Journal of Transport Economics and Policy 38 (2004a), 309 – 332.

 

_____, “Russian Railways Reform and the Problem of Non-Discriminatory Access to Infrastructure,” Annals of Public and Cooperative Economics 75 (2004b), 167 – 192.

 

_____, “Structural Separation to Create Competition? The Case of Freight Railways,” Review of Network Economics 4 (2005), 181 – 196.

 

_____, “Margaret Thatcher vs. Coase, Williamson, and Tsar Nicholas II: Make or Buy on the Russian Railway?” unpublished paper, Economic Analysis Group, Antitrust Division, U. S. Department of Justice, 2006.

 

_____, “Restructuring the Russian electricity sector: Re-creating California? Energy Policy, forthcoming 2007a.

 

_____, “Options for Restructuring the State-Owned Monopoly Railway,” in Wayne Talley and Scott Dennis, eds., Railroad Economics (Research in Transportation Economics), Elsevier, forthcoming 2007b.



a Антитрестовский департамент, Министерство юстиции США, и Российская экономическая школа, Москва; [email protected].

b Политехнический университет Бухареста; [email protected]

c акционерное общество «Viamont»,; [email protected]

d Университет г.Жилина; [email protected]

e Университета г.Щецин; [email protected]

[1] Для более широкого обсуждения см. Newbery (1999), где рассматриваются электричество, газ и телекоммуникации; Pittman (2003a), где анализируются железнодорожные перевозки, электричество и телекоммуникации; а также Gómex-Ibáñez and de Rus (2006) и Pittman (2007b), где затрагиваются железнодорожные перевозки.

[2] Эта модель обсуждается более детально в работах: Pittman (2004a) и Kogan (2006).

[3] См., например, Fingleton, et al. (1996)

[4] Вышеградская группа включает Венгрию, Польшу, Словакию и Чехию.

[5] См., например: Ray Chambers “Commercial Restructuring of the Romanian Railways” в румынском железнодорожном журнале Club Feroviar, April – September 2006.

[6] Для детального обсуждения см. работы: Serban Lacriteanu and Chris Bailey, “The Privatisation of Romanian Railways,” Today’s Railways 115 (July 2005), 18 – 27, и Mike Bent, “Polish private companies exploit niche markets,’ Today’s Railways 120 (December 2005), 20 – 28.

[7] Прим.переводчика: первая из упомянутых статей переведена и включена в данный сборник.

[8] Для детального описания и обсуждения см. ECMT (2004).

[9] Ministry of Railway Transport, “About the Reform of the Railway System’, “Analytic Material 17. 02. 2002.” и “Analytic Material 27. 06. 2002.”.

[10] «В 2005 году… около трети совокупного объема грузоперевозок осуществлялось частными железнодорожными транспортными средствами». Tatyana Tokareva, “Business or Supporting Instrument,” RZD-Partner International 1 (5) (March – May 2006), 9 – 12.

[11] См., например, “Telegrams that Shocked Railway Network,” RZD-Partner, March 1, 2006; Anastasiya Lebedeva, “RZD Criticized for Halting Foreign-Owned Freight Cars,’ Moscow Times, March 3, 2006.

[12] См. примеры в работах: ECMT (2004) и Cheviakhova, et. al. (2006). Как показано в работе Pittman (2006), российский железнодорожный сектор за последние десятилетия царской власти был структурирован в целом в соответствии с этими принципами.

[13] См., например, Andrey Guryev, “Market Awaits New Big Subject,” RZD-Partner International 1:5 (what is 1.5? number? series?)  (March – May 2006), 51 – 52.

[14] «Полулегальные» потому, что, хотя правительство и РЖД разрешали им функционировать, у них не было формальных разрешений на использование инфраструктуры.

[15] Ограниченность гибкости тарифов независимых операторов и перевозчиков связана с указанными выше высокими платежами за доступ и за услуги локомотивной тяги.

 

[16] “OAO RZD Plans to Get 75% of OOO Transles,” RZD-Partner, October 13, 206; “OAO RZD and ‘TransGroup’ to Carry Cars,” RZD-Partner, October 16, 2006.

[17] “OAO RZD Voices New Objectives,” RZD-Partner International 1(3) (volume? number?) (September – November, 2005).

Pin It on Pinterest

Яндекс.Метрика