1. Государственное и региональное управление в середине и во второй половине XVIII века

Манифест 7 ноября 1775 г., которым сопровождалось обнародование «Учреждения», указывал следующие недостатки существующего областного управления: во-первых, губернии представляли слишком обширные административные округа; во-вторых, эти округа снабжены были слишком недостаточным количеством учреждений со скудным личным составом; в-третьих, в этом управлении смешивались различные ведомства: одно и то же место ведало и администрацию собственно, и финансы, и суд, уголовный и гражданский.

На устранение этих недостатков и рассчитаны были новые губернские учреждения.

Утвержденные Екатериной II 7 ноября 1775 г. губернские учреждения с небольшими изменениями действовали до земской и судебной реформы 1864 года, а некоторые и до начала ХХ столетия. Они составили довольно сложную систему административных и судебных «мест общих и сословныхъ». Россия была разделена на 50 губерний с населением от 300 до 400 тыс. душ в каждой, с подразделением на узды в 20 — 30 тыс. душ. Губернии управляются губернаторами; иногда во главе 2-3 губерний ставился генерал-губернатор или наместник с обширными полномочиями. Губернское правление получило власть распорядительную и полицейскую; его уездными органами были нижние земские суды под председательством избираемых дворянством капитанов-исправников. Государственными доходами и другими казенными делами заведует казенная палата; хранят доходы казначейства губернское и уездные. В судебном порядке были учреждены три инстанции: низшую образовали в уезде уездный суд для дворян, городовой магистрат для купцов и мещан, нижняя расправа для однодворцев и государственных крестьян, среднюю – губернские сословные суды, верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа, высшую — палаты уголовная и гражданская для всех сословий.

Для уголовных дел, в которых источником преступления являлась не злая воля, а несчастье, суеверие и т. п., и для полюбовного решения тяжб в губернском городе учреждался совестный суд. Делами благотворительности и народного просвещения заведовал приказ общественного призрения.

Главные результаты реформы: коллегиальный порядок ведения дел, последовательно проведенное разделение ведомств административного и судебного с отделением суда гражданского от уголовного, сословный состав суда в низшей и средней инстанции, совместное участие трех сословий в некоторых учреждениях, именно в совестном суд и приказ общественного призрения, где присутствовали выборные заседатели от купечества и мещан, от однодворцев и государственных крестьян.

В качестве вывода целесообразно привести мнение В. О. Ключевского: «это участие имело особенно важное значение: оно было робким приступом к восстановлению в управлении и суде совместной деятельности сословий, еще в ХѴІІ в. разобщившихся сословными правами и обязанностями, как и сословнымъ управлением».

Система сословных учреждений была следующая:

В губернском городе имелись:

1) Совестный суд – для полюбовного решения тяжб и для суда над невменяемыми преступниками и непреднамеренными преступлениями;

2) Приказ общественного призрения – для устройства школ, богаделен, приютов и т. п. В обоих этих местах председательствовали коронные чиновники, заседали представители всех сословий и ведались лица всех сословий. Так, не будучи сословными, эти учреждения не были и бюрократическими.

В каждом уездном городе находились:

1) Нижний земский суд – ведавший уездную полицию и администрацию, состоявший из исправника (капитана-исправника) и заседателей; и тот, и другие избирались из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления.

2) Уездный суд – для дворян, подчиненный Верхнему земскому суду.

3) Городской магистрат – судебное место для горожан, подчиненное губернскому магистрату (городская полиция была вверена коронному чиновнику – городничему).

4) Нижняя расправа – суд для государственных крестьян, подчиненный верхней расправе. Все эти учреждения по своему составу были коллегиальными и сословными местами (из лиц того сословия, дела которого ведали); только председатель нижней расправы был назначаем от правительства.

Кроме перечисленных учреждений следует заметить еще два: для попечения о вдовах и детях дворян была установлена Дворянская Опека (при каждом Верхнем земском суде), а для призрения вдов и сирот горожан – сиротский суд (при каждом городовом магистрате). И в том, и в другом учреждении членами были сословные представители. В Дворянской Опеке председательствовал предводитель дворянства (они стали существовать со времени Екатерининской комиссии), а в сиротском суде – городской голова. Такова была система местных учреждений Екатерины II. Таким образом, вместо довольно простых форм прежнего времени теперь раскинута в каждой губернии целая сеть учреждений с многочисленным составом, и эта многочисленная администрация сосредоточена в меньших административных округах.

Становясь привилегированным и обособленным сословием, дворянство не имело еще сословной организации, а с уничтожением обязательной службы могло потерять и служебную организацию. Учреждения 1775 г., давая дворянству самоуправление, этим самым давали ему внутреннюю организацию. Для избрания должностных лиц дворяне должны были съезжаться всем уездом через каждые три года и выбирали себе уездного предводителя, капитана-исправника и заседателей в различные учреждения. Дворянство каждого уезда становилось целым сплоченным обществом и через своих представителей управляло всеми делами уезда; и полиция, и администрация находились в руках дворянского учреждения (нижний земский суд). По своему сословному положению дворяне становились с 1775 г. не только землевладельцами уезда, но и его администраторами. В то же время в тех учреждениях 1775 г., состав которых был бюрократическим или наполовину, или совсем, громадное число чиновников принадлежало к дворянству; поэтому можно сказать, что не только уездное, но и губернское управление вообще сосредоточивалось в дворянских руках. Дворянство же из своих рядов давно уже поставляло, главных деятелей и в центральные учреждения. С упадком старой аристократии дворяне стали ближайшими помощниками верховной власти в деле управления и наполняли все высшие учреждения в качестве коронных чиновников.

 

2. Реформы и контрреформы государственного управления в России во второй половине XIX века

К середине XIX в. старые производственные отношения в России пришли в явное несоответствие с развитием экономики, как в сельском хозяйстве, так и в промышленности. Это несоответствие стало проявляться давно, и оно могло бы тянуться еще очень долго, если бы в недрах феодальной формации не развивались ростки, а затем и сильные элементы новых капиталистических отношений, которые подрывали устои крепостничества. Происходили одновременно два процесса: кризис феодализма и рост капитализма. Рассмотрим главные причины по степени их значимости: экономические, социальные, политические, хотя в жизни они были тесно связаны и взаимозависимы.

Экономические противоречия были обусловлены ростом товарных отношений и тормозящим влиянием крепостничества.

Рост производства хлеба на продажу привел к значительным изменениям в землепользовании. В черноземной полосе помещики увеличивали собственные запашки и за полвека отняли у крестьян половину земель, бывших в их пользовании.

С конца 30-х гг. в России начался промышленный переворот, который проходил бурными темпами. В обрабатывающей промышленности число крупных предприятий и рабочих с 1825 по 1860 г. возросло в 3 раза. При этом оснащенность предприятий машинами и производительность труда увеличивались быстрее в десятки раз. Так, в 1828 г. применялись прядильные машины с 30 тыс. веретен, а в 1860 г. было 2 млн. веретен (рост в 66 раз).

Применение сложных машин на фабриках было невозможно при крепостном труде, так как крепостные крестьяне на помещичьих и приписных мануфактурах нередко ломали и портили вводимые там новые механизмы. Поэтому к машинам нанимали вольнонаемных рабочих. В 1860 г. в обрабатывающей промышленности вольнонаемники составляли 465 тыс. из 565, или 85%, в горнозаводской, технически более отсталой, вольнонаемных было 20%.

Анализ реформы, проведенной правительством в отношении государственных крестьян, дает основание для следующих кратких выводов.

Правительство, боясь массового восстания, всячески затягивало завершение подготовки закона о государственных крестьянах.

Несмотря на то что обеспеченность государственных крестьян землей была намного выше, нежели помещичьих и даже удельных, нельзя не признать, что значительная часть их не получила достаточных наделов.

Этот факт и обусловил крестьянские волнения в ряде губерний в период составления и выдачи владенных записей.

На основании закона 12 июня 1886 г. государственные крестьяне переводились на выкуп. По этому закону оброчная подать, уплачиваемая ими, преобразовывалась в выкупные платежи. При этом выкупные платежи увеличивались по сравнению с оброчной податью на 45%. Этот закон, вызванный к жизни чисто фискальными соображениями (необходимостью покрытия дефицитов в бюджете в связи с отменой подушной подати), представлял собой самый неприкрытый грабеж крестьян.

По закону 12 июня 1886 г. крестьяне обязаны были вносить выкупные платежи до 1931 г., после чего они должны были стать собственниками земли.

К крестьянской реформе Россия подошла с крайне отсталым и запущенным местным хозяйством. Медицинская помощь в деревне практически отсутствовала. Эпидемии свободно ходили из конца в конец огромного государства, унося тысячи жизней. Крестьяне не знали элементарных правил гигиены. Народное образование никак не могло выйти из зачаточного состояния. Отдельные помещики, содержавшие для своих крестьян школы, закрыли их сразу же после отмены крепостного права. О проселочных дорогах никто не заботился. Между тем государственная казна была истощена, и правительство не могло своими силами поднять местное (земское, как тогда говорили) хозяйство. Поэтому было решено пойти навстречу либеральной общественности, которая ходатайствовала о введении местного самоуправления. 1 января 1864 г. был утвержден закон о земском самоуправлении. Оно учреждалось для руководства хозяйственными делами: строительством и содержанием местных дорог, школ, больниц, богаделен, для организации продовольственной помощи населению в неурожайные годы, для агрономической помощи и сбора статистических сведений.

Распорядительными органами земства были губернские и уездные земские собрания, а исполнительными — уездные и губернские земские управы. Для выполнения своих задач земства получили право облагать население особым сбором.

Выборы земских органов проводились раз в три года. В каждом уезде для выборов гласных (депутатов) уездного земского собрания создавалось три избирательных съезда. В первом съезде участвовали землевладельцы, независимо от сословия имевшие не менее 200—800 десятин земли (земельный ценз по разным уездам был неодинаков). Второй съезд включал в себя городских собственников с определенным имущественным цензом. На третий, крестьянский, съезд съезжались выборные от волостных сходов. Каждый из съездов избирал определенное число гласных. Уездные земские собрания избирали гласных губернского земства.

Как правило, в земских собраниях преобладали дворяне. Несмотря на конфликты с либеральными помещиками, самодержавие считало поместное дворянство своей основной опорой. Поэтому земство не было введено в Сибири и в Архангельской губернии, где не было помещиков. Не ввели земство и в Области Войска Донского, в Астраханской и Оренбургской губерниях, где существовало казачье самоуправление.

Земства сыграли большую положительную роль в улучшении жизни русской деревни, в развитии просвещения. Вскоре после их создания Россия покрылась сетью земских школ и больниц.

По закону земства были чисто хозяйственными организациями. Но вскоре они стали играть важную политическую роль. В те годы на земскую службу обычно шли самые просвещенные и гуманные помещики. Они становились гласными земских собраний, членами и председателями управ. Они стояли у истоков земского либерального движения. А представители «третьего элемента» испытывали тяготение к левым, демократическим течениям общественной мысли.

Одновременно с земской реформой, в 1864 г., по настоянию общественности, правительство провело судебную реформу. Россия получила новый суд: бессословный, гласный, состязательный, независимый от администрации. Судебные заседания стали открытыми для публики.

Центральным звеном нового судебного устройства был окружной суд с присяжными заседателями. Обвинение в суде поддерживал прокурор. Ему возражал защитник. Присяжные заседатели, 12 человек, назначались по жребию из представителей всех сословий. Выслушав судебные прения, присяжные выносили вердикт («виновен», «невиновен» или «виновен, но заслуживает снисхождения»). На основании вердикта суд выносил приговор, т. е. определял меру наказания или прекращал дело. Такое судебное устройство обеспечивало наибольшие гарантии от судебных ошибок. Однако от них не застрахован ни один суд. Если подсудимому назначается смертная казнь, ошибку становится невозможно исправить. Но русское общеуголовное законодательство не знало этой меры наказания. Только специальные судебные органы (военные суды, Особое присутствие Сената) могли приговорить к смертной казни.

Судебная реформа была одним из наиболее последовательных и радикальных преобразований 60—70-х гг. Многие судебные деятели (А. Ф. Кони, Н. С. Таганцев и др.) пользовались заслуженным авторитетом в обществе. Высоким профессионализмом, проницательностью и ярким даром слова прославились лучшие русские адвокаты (В. Д. Спасович, Ф. Н. Плевако, В. А. Маклаков) .

Судебная реформа 1864 г. осталась незавершенной. Не был реформирован Сенат — высшая судебная инстанция. Для разбора мелких уголовных дел и конфликтов в крестьянской среде был сохранен сословный волостной суд. Последнее отчасти объяснялось тем, что крестьянские правовые понятия сильно отличались от общегражданских. Мировой судья со «Сводом законов» часто был бы бессилен рассудить крестьян. Волостной суд, состоявший из крестьян, судил на основании существующих в данной местности обычаев. Однако он был слишком подвержен воздействию со стороны зажиточных верхов деревни и правительственной администрации. Волостной суд, а также мировой посредник имели право присуждать к телесным наказаниям. Они существовали в России до 1904 г.

В конце 1861 г. военным министром был назначен генерал Дмитрий Алексеевич Милютин (1816—1912), старший из братьев Милютиных. Учитывая уроки Крымской войны, министр провел ряд важных реформ. Они имели целью создание крупных обученных резервов при ограниченной армии мирного времени. На завершающем этапе этих реформ следовало перейти от рекрутских наборов к всеобщей воинской повинности. В течение ряда лет консервативной части генералитета удавалось блокировать это преобразование. А. С. Меншиков называл Милютина «якобинцем».

Перелом в ход дела внесла франко-прусская война 1870— 1871 гг. Современников поразила быстрота мобилизации прусской армии. 1 января 1874 г. был принят закон, отменивший рекрутчину и распространивший обязанность служить в армии на мужчин всех сословий, достигших 20 лет и годных по состоянию здоровья. В пехоте срок службы был установлен в 6 лет, на флоте — в 7 лет. Для окончивших высшие учебные заведения срок службы сокращался до шести месяцев. Эти льготы стали дополнительным стимулом для распространения образованности. Военная реформа 1874 г. ускорила ломку сословного строя. (Хотя офицерский состав, как и раньше, в основном пополнялся дворянской молодежью.) Отмена рекрутчины, наряду с отменой крепостного права, значительно увеличила популярность Александра II среди крестьянства.

Реформы 60—70-х гг.— крупное явление в истории России. Устранив ряд отживших явлений, создав новые, современные органы самоуправления и суда, они способствовали росту производительных сил страны, ее обороноспособности, развитию гражданского самосознания среди населения, распространению просвещения, улучшению качества жизни. Россия подключалась к общеевропейскому процессу создания передовых, цивилизованных форм государственности, основанных на самодеятельности населения и его волеизъявлении. Но это были только первые, шаги. В местном управлении были сильны пережитки крепостничества, оставались нетронутыми многие дворянские привилегии. Реформы 60—70-х гг. не коснулись верхних этажей власти.

Развитие капитализма требовало улучшения финансового положения России. Промышленность и транспорт особенно остро нуждались в кредитах, которые имели крайне слабое развитие до отмены крепостного права. Проведение реформы 1861 г. на основе выкупной операции требовало тоже огромных кредитов. Государственный бюджет России испытывал хронический дефицит. В 1861 г. сметные расходы государства составляли 355,4 млн. руб., а доходы только 334,1 млн. руб. Таким образом, изначально закладывался дефицит в 21,3 млн. руб. Фактически же в 1861 г. было израсходовано 416,7 млн. руб. Такой огромный дефицит покрывался с помощью различных финансовых ухищрений, иностранных займов и выпуска дополнительных казначейских билетов, что приводило к постоянным колебаниям курса рубля.

В 60-х — начале 70-х гг. остро обсуждалась в прессе проблема налоговой политики. Всеобщий характер приобрело требование всесословного налогообложения на основе подоходного налога. Это мыслилось как шаг к созданию народного представительства. Именно политические мотивы удерживали царизм, вопреки экономической целесообразности, от введения подоходного налога. Подобным же образом в городах ставилась проблема введения квартирного налога. Однако, отдавая себе отчет в том, что введение этого налога повлечет за собой необходимость расширения избирательных прав в городах, царизм категорически воспротивился этому нововведению. Таким образом, финансовая политика царизма в 60—70-х гг. носила ярко выраженный сословный характер, сохраняя экономические привилегии для дворянства, хотя и при некоторой перестройке всей финансовой системы. Экономический прогресс и дальнейшее развитие общественной жизни России серьезно сдерживались низким образовательным уровнем населения и отсутствием системы массовой подготовки специалистов. Такое ненормальное положение не только являлось препятствием на пути демократического развития страны, но и наносило ущерб экономике и политическим институтам. Поэтому голоса о необходимости введения всеобщего бесплатного обязательного начального образования раздавались не только из демократического лагеря, но и из правительственных кругов.

Реформа школы в основном была осуществлена двумя актами:

14 июня 1864 г. было утверждено «Положение о начальных народных училищах» и 19 ноября 1864 г.— «Устав гимназий и прогимназий». Утверждение двух отдельных документов имело принципиальное значение. Между начальным звеном образования и средними учебными заведениями не устанавливалось преемственности. Начальные школы были различных типов — государственные, земские, церковноприходские, воскресные и т. д. Срок обучения, как правило, не превышал трех лет. Уровень знаний они давали невысокий — элементарная грамотность и арифметика. Среднее образование давали гимназии, которые делились на классические и реальные, с семилетним сроком обучения. В классических гимназиях отдавалось преимущество гуманитарной подготовке, большое место занимали древние языки. Реальные гимназии имели практическую направленность, и заметное место в них занимали предметы естественного цикла. Кроме того, создавались и прогимназии, имевшие более сокращенный курс обучения, равный первым четырем классам гимназии. В начале 60-х гг. получает развитие и женское образование.

18 июня 1863 г. был утвержден новый университетский устав, который заметно ослаблял бюрократическую опеку над университетами и провозглашал их внутреннюю автономию. Совет университета получал право избирать ректора, проректора и университетских судей, рассматривал финансовую смету, присуждал ученые степени, назначал студентам стипендии и т. д. Устав расширил объем преподавания, что выразилось в увеличении числа кафедр. Из преподавания исключались атрибуты дворянского образования — фехтование, музыка, рисование. Демократизация внутриуниверситетской жизни в основном отвечала распространенной тогда либеральной точке зрения, сформулированной известным историком, ректором Московского университета С. М. Соловьевым: «Пока в образованном человечестве будут цениться умственные способности, ученые заслуги и литературные труды, до тех пор ученый, профессор будет иметь нравственный авторитет». Чрезвычайно важно, что устав закреплял университеты как светские учебные заведения и богословские науки не оказывали существенного воздействия на их деятельность.

Вместе с тем университетская реформа устранила далеко не все пережитки крепостнической поры. Сохранилось право министра просвещения назначать и увольнять преподавателей, утверждать университетские инструкции и правила, назначать пособия студентам и т. д. Студенты не получили прав создавать свои корпоративные организации. Продолжало существовать сословное деление студентов различных факультетов. Например, юридические факультеты, готовившие главным образом к государственной службе, по составу студентов были преимущественно дворянскими, медицинские факультеты — разночинными.

Период буржуазных реформ имел свои особенности и в вопросе об отношении к печати. В условиях, когда внутри России в печать почти не допускались политические сочинения, возросший общественный интерес к этим проблемам стал удовлетворяться за счет вольной русской прессы за рубежом. Широкое распространение получают издания А. И. Герцена. За рубежом нередко издавались и сочинения либерального направления. Внутри страны получает распространение рукописная литература. В условиях нарастания революционной ситуации правительство только проигрывало от запретов на печать. Оказавшись под давлением общедемократических сил, оно пошло на уступки.

Период 80-х — начала 90-х гг. характеризуется наступлением царизма на прогрессивные ростки, которые появились в результате реформ предшествующих десятилетий. Этот период отмечен серией реакционных преобразований, направленных на пересмотр сложившейся системы буржуазного законодательства, которые в советской историографии принято называть контрреформами. Понятие контрреформ имеет широкий смысл и включает не только реакционные законы, направленные на возврат к дореформенным политическим порядкам. Под контрреформами подразумевается весь политический курс правительства Александра III, которое повседневными административными действиями демонстрировало пренебрежение к вопросам самоуправления, соблюдению существовавшего законодательства, общественному мнению. В эти годы царизм действует не только наперекор потребностям времени, но и во многом вопреки даже интересам дворянства, которые изменились в условиях пореформенного развития. В 80-х гг. особенно заметно выступают самодовлеющие черты самодержавия, проявляется влияние бюрократических кругов. Если в предыдущий период наблюдалась внешняя готовность к реформам, даже когда их и не собирались осуществлять, то в период контрреформ правительство упрямо повторяло о своей твердости, отказе от уступок даже тогда, когда оно их фактически совершало.

Еще в 70-х гг. в правительственных кругах и реакционной печати получает распространение взгляд, что все беды, и, прежде всего революционное движение, происходит от реформ. В условиях пореформенного развития стали забываться впечатления от революционного натиска середины века, сбитого отменой крепостного права и последующими реформами. На первый план выдвинулось общественное движение, питательной средой которого было недовольство реформами, точнее — недовольство их ограниченностью. Реакционные правительственные деятели делали из этого вывод, что лучший способ погасить политический канал — это ликвидировать общественный элемент в управлении страной и развернуть широкую карательную деятельность против революционеров. В обстановке спада революционной ситуации на рубеже 70—80-х гг. этот курс был обречен на провал далеко не сразу.

3. Государственное и региональное управление Российской империей в начале XX века

С 1900 г. в России быстро назревала революционная ситуация. Рабочее движение растет, требования выходят за рамки экономических, происходит ряд серьезных крестьянских выступлений. Русско-японская война еще более усилила и обострила противоречия, существующие в обществе.

Основной проблемой государственного управления в период с 1900 до 1917 гг. являлся раскол общества, разрыв между царем и народом, двойственность системы власти и управления, наличие явного или скрытого двоевластия, существовавшего в России в условиях  кризиса. В то же время были созданы новые государственные органы, начали действовать массовые политические партии, шли споры о путях дальнейшего развития страны.

Политико-правовые факторы, приведшие к трансформации государственного и политического строя России, стали проявляться  задолго до событий 1905 г. и создания Государственной Думы.

Умеренные монархисты еще в 1900-1901 гг. выступили с предложениям серьезных реформ, которые включали разрешение свободного выхода из общины, распространение на крестьян общегосударственного гражданского права, реформу местной власти и самоуправления, увеличение компетенции земства и др. при сохранении института самодержавия. В 1904 г. был отвергнут пункт о введении представительного учреждения из весьма умеренного пакета реформ, предложенного П.Д.Святополком-Мирским.  Николай II меньше всего хотел и меньше всего готов был проводить политические реформы. Он был убежденным сторонником самодержавия, статус ограниченного в правах государя не соответствовал его характеру, воспитанию и мировоззрению. Россию он воспринимал «как вотчину», «личную собственность рода Романовых».

Кое-что все же было сделано: в мае 1902 г. проводится первый съезд для разработки вопросов земского самоуправления, в ноябре 1904 г. в Петербурге состоялось совещание земских деятелей, которые подвергли резкой критике бюрократическую систему самодержавной монархии и потребовали широких политических прав и свобод.  В ответ на это давление правительство издает Манифест от 12 декабря 1904 г., обещающий ряд уступок: уравнивание крестьян в правах с другими сословиями, самостоятельность суда.

«Нельзя не отметить, также, что к 1914 г., за  двадцать лет николаевского царствования, страна  достигла значительных успехов: национальный доход на душу населения возрос в 1,5 раза, по объему промышленного производства Россия вышла на пятое место в мире, по темпам экономического развития – на первое, урожайность зерновых увеличилась на 33 %, количество товаров, потребляемых на душу населения, удвоилось, грамотность населения в возрасте старше 9 лет выросла с 28 до 38 %, средняя продолжительность жизни увеличилась на два года, число учащихся образовательных школ на 1000 чел. населения выросло более чем в 2 раза, а студентов – в 7 раз, число библиотек увеличилось почти в 5 раз, выпуск книг и тираж газет – в 3 раза, уменьшилась продолжительность рабочего дня, а заработная плата увеличилась, вклады в сберегательные кассы на душу населения возросли в 4,5 раза, население получило политические права. По оценкам иностранных экспертов, российская экономика имела отличные перспективы. Экономические успехи были достигнуты не вопреки верховной власти, а благодаря совместным усилиям общественности и государственной администрации».  

Но развитие капиталистического производства в России происходило в условиях сохранения помещичьего землевладения, существенных пережитков крепостничества. 30 тыс. крупных помещиков владели 70 млн. десятин земли, тогда как 10,5 млн. крестьянских хозяйств имели лишь 75 млн. десятин. Аграрный вопрос продолжал оставаться нерешенным.

Упустив шанс взять инициативу реформ в свои руки, верховная власть подтолкнула общество на революционный способ решения накопившихся проблем. Главным результатом революции 1905-1907 гг. стало то, что император был вынужден скрепя сердце согласится на конституцию и парламент.

Сначала царский манифест от 6 августа 1905 г. объявил о создании в России законосовещательной Думы, а затем Манифест от 17 октября 1905 г. возвестил введение конституционного строя. 23 апреля 1906 года были изданы Основные законы, а через 4 дня собрались первая Государственная дума и обновленный Государственный совет, половина членов которого стала выборной, а половина назначалась царем. Так народ России получил конституцию, политические свободы и парламент.

Большинство дореволюционных русских историков и современных западных русистов считают Основные законы, изданные Николаем II в апреле 1906 г. конституцией, а Государственную  думу с обновленным Государственным советом – двухпалатным парламентом. Советские историки вслед за В.И. Лениным иронически называли Основные законы «монархической конституцией», Государственную думу – псевдопарламентом и т.п. В последнее время оценка Основных законов как настоящей конституции, а законодательных учреждений как настоящего парламента получает распространение и в отечественной историографии.

«Одним из первых за пересмотр марксистских оценок Манифеста 17 октября и Основных законов от апреля 1906 г. выступил В.И. Старцев: «Пора признать, что Россия с 24 апреля 1906 г. стала уже конституционной монархией. Именно дарованной Николаем II. Основные государственные законы и явились первой русской конституцией». В 1997 г. В. Старцев вновь заявил, что Манифест от 17 октября 1905 г. — это не «декларация о намерениях», не «обещания», а «закон прямого действия, который немедленно вводил режим прав и свобод». В современных исследованиях наблюдается переоценка степени зрелости конституционного порядка в России в период 1905—1907 гг. Однако появились и взвешенные оценки. Так, А.Н. Медушевский считает акт 17 октября «типичным актом конституционализма», провозгласившего идею дуалистической монархии. Однако, по его мнению, Основные законы усилили самодержавие, личную власть императора. Новую систему правления автор определил как «монархический конституционализм».

19 октября 1905 г. был опубликован Манифест о преобразовании Совета министров. До этого Совет министров был совещательным органом при императоре. Теперь на него возлагались «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления».

Совет министров стал постоянно действующим органом. Функции упраздненного в апреле 1906 г. Комитета министров передавались частично Совету министров, частично Государственному совету.

Это был правительственный орган во главе с председателем Совета министров. Председатель имел право контролировать деятельность министерств и начальников ведомств. Министры должны были согласовывать с ним свои действия, сообщать ему «безотлагательно сведения о всех  выдающихся, происходящих в государственной жизни событиях, принятых мерах и распоряжениях».

Председатель Совета министров и министры назначались и увольнялись в отставку императором, здесь он не был связан парламентским большинством, император сохранял также огромные прерогативы в делах государственной обороны и внешней политики. Министры были ответственны только перед царем, правительство еще не приобрело характера «буржуазного кабинета». Происходила достаточно частая смена председателей Совета министров.

В период революции оживилась деятельность первого и второго департаментов Сената, а в связи со столыпинской аграрной реформой  – деятельность аграрного департамента. Вместе с тем Сенат все более и более подчинялся Министерству юстиции.

В 1906 г. каждое губернское земское собрание получило право выбирать по одному члену Государственного совета. С 1912 г. уездные земские собрания вновь стали выбирать судей – институт, фактически упраздненный в 1889 г. Должности мировых судей были восстановлены в апреле 1912 г., тогда же ликвидировался институт земских начальников. В ноябре 1905 г. принимается указ, которым отменялись предварительная цензура и административные взыскания, устанавливался судебный порядок решения дел о печати.

Что представлял собой аппарат государственного управления к началу XX века? Для управления огромной страной самовластному монарху требовалось большое количество чиновников. За XIX в. аппарат управления увеличился в 7 раз (с учетом роста населения), составив 385 тыс. человек. Чиновничество было связано сложной системой регламентов и правил: оно делилось на 14 классов — от действительного тайного советника до коллежского регистратора. Каждый класс имел свой мундир, титул, ордена. К низшему чиновнику обращались со словами «Ваше благородие», к высшим — «Ваше высокопревосходительство».

 

4. Становление государственного управления в послереволюционный период

Как в начале XIX века, так и в пореформенный период среди высшей бюрократии и верхов губернской администрации преобладали владельцы земельной собственности – помещики. Это находило свое выражение в противодействии отмене крепостного права в первой половине века и консервации феодальных пережитков во второй. Проникновение в государственный аппарат буржуазных элементов вплоть до 1917 было ничтожно мало и ограничивалось почти исключительно Министерством финансов и Министерством путей сообщения. Наличие среди мелких и средних чиновников значительного числа выходцев из разночинных слоев населения не говорило об их разночинной идеологии. Эта часть чиновничества наоборот, являлась наиболее верноподданной и не проявляла в отличие от дворянства какого-либо недовольства самодержавием.

Министерства были главными органами управления. Министры назначались царем, были ответственны не перед Думой, а только перед монархом. К началу XX в. существовало 11 министерств: военное, морское, финансов, торговли и промышленности, юстиции, иностранных дел, народного просвещения и другие. «Министры послушно скрепляли своими подписями указы царя и не хотели сотрудничать с Думой, возглавляемой кадетами, считали ее «пристанищем еврейского мракобесия», полагая, что она не имеет поддержки в обществе.  Сильнее всех было Министерство внутренних дел, ведавшее общей и секретной полицией, цензурой, православными исповеданиями и местной администрацией. Министру подчинялись губернаторы и уездные чиновники; к концу XIX в. в России было 97 губерний по 10—15 уездов в каждой. В годы революции правительство усилило роль карательных органов, особенно полиции и жандармерии. В соответствии с утвержденным в феврале 1907 г. положением в стране была создана широкая сеть специальных охранных отделений, которые подчинялись департаменту полиции. Охранное отделение включало канцелярию, отдел наружного наблюдения и агентурный отдел».

Опорой самодержавия был Совет объединенного дворянства — постоянный орган съездов уполномоченных объединенных гражданских обществ в России 1906—1917 гг. Последний отстаивал незыблемость самодержавия и помещичьего землевладения.

Император считался и верховным главой Православной церкви, властвуя над ней через собрание епископов — Святейший синод. 

Сохранение сильной исполнительной власти в руках императора по Основным законам 1906 г. могло обеспечивать, в какой-то мере, плавность перехода к полному конституционализму и правительству, ответственному перед парламентом, и, следовательно, перед народом, который в основной своей массе, нельзя этого не признавать, как и Николай II, был не готов к парламентской демократии.

Но неограниченность прав царя в государственной жизни исчезла, это относилось в первую очередь к области законодательства и расходования государственных финансов. Важно отметить создание в это время (1905-1907 гг.)  первых органов революционной власти  – Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

27 апреля 1906 г. в России начала работать Государственная дума. Дума была учреждена как законодательный орган, без ее одобрения нельзя было принять ни одного закона, вводить новые налоги, новые расходные статьи в государственном бюджете. В ведении Думы были и другие вопросы, требующие законодательного закрепления: государственная роспись доходов и расходов, отчеты государственного контроля по использованию государственной росписи; дела об отчуждении имущества; дела о постройке железных дорог государством; дела об учреждениях компаний на акциях и ряд других не менее важных дел. Дума имела право направлять правительству запросы и не раз объявляла ему недоверие.

Организационное устройство Государственных дум всех четырех созывов определялось Законом «Учреждение Государственной думы», по которому устанавливали срок деятельности Думы (5 лет). Однако царь мог досрочно распустить ее специальным указом и назначить выборы и сроки созыва новой Думы. Завоевания революции 1905—1907 гг. были значительны, хотя ее революционные силы и потерпели поражение. В России медленно развивалось гражданское общество — опора Государственной думы как центра управления страной. Всероссийскую поддержку парламенту оказывали земские и городские съезды. Такая поддержка стала еще более эффективной с образованием в 1915 г. Всероссийского земского союза и Всероссийского городского союза и созданием их объединенного комитета Земгора под председательством Г.Е. Львова — будущего премьера Временного правительства.

 «Поддержку Государственной думе оказывали самоуправления, военно-промышленные комитеты, различные творческие, научные, профессиональные, экономические и другие организации. «Общее представление о масштабах таких организаций дают данные об их названиях, времени возникновения и численности: благотворительные общества (1905 г.) — 4500; научные общества (1908 г.) — 300; торгово-промышленные общества (1913 г.) — 143; общества служащих частных предприятий (1914 г.) — свыше 150; фельдшерские общества — около 40; общества учителей (1914 г.) — свыше 100; сельскохозяйственные кооперативы (1908 г.) — 734; рабочие профсоюзы и др. Дума была популярна в офицерском корпусе, среди послов держав Антанты, среди низших слоев населения (в сентябре 1915 г. часть бастующих в Москве и Петрограде протестовала против прекращения сессии Думы)». 

Состав I и II Государственной Думы отличался наличием больших групп крестьян, по партийному составу это были кадетские думы, оппозиционные царскому правительству. Среди депутатов Думы было много  высоко образованных и прогрессивно мыслящих людей. В Думе обсуждались актуальные проблемы жизни страны, шла речь о создании гражданского общества и правового государства в условиях возможной модернизации России, разрабатывалась концепция политических реформ в период кризиса власти.

«Таким образом, появление в России такого выборного центра власти и управления, как Государственная дума, которая действовала в условиях невиданной на Руси свободы союзов и объединений, печати, собраний, народная поддержка ее свидетельствовали о невозможности дальнейшего управления страной без представительных учреждений. То обстоятельство, что Государственная дума, органы самоуправления в России избирались, а самодержавная высшая власть назначалась царем, превращало Думу как представительное учреждение России в оппозиционный центр власти и управления. Думские запросы (и вопросы) депутатов о проблемах жизни народа, вскрывающие произвол, царящий в отдельных звеньях государственного аппарата России, обличительные выступления думцев свидетельствовали об использовании думской трибуны для разоблачения политики царизма».

С самого учреждения Думы царь стремился ограничить ее компетенцию и сохранить за собой полноту власти и управления, противопоставляя себя либеральной части русского общества. Работа Думы могла быть в любое время прервана царем. Она не могла начинать сессию по своей инициативе, а созывалась указами царя. Царское правительство опубликовало новое Положение о Государственном совете от 20 февраля 1906 г., по которому последний преобразовался фактически во вторую палату, стоящую над Государственной думой. Это было грубым нарушением Манифеста 17 октября.

По «Положению о Государственном совете» все законопроекты, принятые Думой, должны были, затем поступать в Государственный совет и лишь в случае принятия их представляться на утверждение императора. Половину реформированного Государственного совета составляли выборные члены, половину – члены «по  высочайшему назначению»; председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором. В избираемую часть Совета входили представители духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, дворянских обществ, торговли и промышленности (всего 98 членов). И такое же число членов ежегодно назначалось императором из высших государственных чиновников.

Новый избирательный закон, третьеиюньский переворот 1907 г., изменивший представительство от отдельных групп населения, значительно сократил представительство крестьян в Думе. Составы III и IV Государственной Думы отражали стремление императора лавировать между буржуазией и  помещиками. Но новое положение о выборах «содержало в себе также и  позитивный элемент: создалась возможность для эффективной работы думы в рамках действующих законов», считает Б.Н.Миронов.

Объявление Германией войны России вызвало невиданный всплеск патриотизма в русском обществе. Но доверие правительству, выраженное Думой в самом начале войны без каких бы то ни было условий, было исчерпано в течение года полностью. В 1915 г. царь стал главнокомандующим, сделав шаг, который в войсках не приветствовался и уехав в Ставку,  потерял управление страной.

В 1915 году в Думе создается «Прогрессивный блок», главным пунктом которого было формирование «министерства общественного доверия» и «правительства национальной обороны, способного вести войну до победного конца. В ответ на это царь вновь распускает Государственную Думу, правда,  до определенного срока – февраля 1916 года, после чего оппозиция снова активизировалась.

Компромисса между самодержавной властью и Государственной Думой не получилось. Верховная власть, оказавшись в изоляции от передовой части русского общества, от Государственной Думы, пыталась опереться на крайних монархистов из дворянства, представителей черносотенных организаций, надеялась на преданность крестьянства. Но столыпинская реформа не дала крестьянам того, чего они так желали – земли. Армия также отказала императору в поддержке. В этой ситуации инициативу перехватили социалисты, которые, опираясь на солдат, крестьян и рабочих, смогли свергнуть монархию.

«В период кризиса власти негативную роль сыграло отсутствие у монарха качеств государственного лидера. При всей его образованности, личной честности, скромности и приветливости все знавшие его отмечали также слабоволие, упрямство, застенчивость и равнодушие к людям. В результате верховная власть и управление продолжали оставаться аморфными, кризис постоянно углублялся».

Накануне революционных событий  Николай II заготовил даже два варианта указа о роспуске Думы. Один из них, предполагавший перерыв в деятельности Думы до апреля 1917 года, и был получен М.В.Родзянко. Большинство Совета старейшин IV Государственной Думы хоть и согласилось с роспуском, но решили оставаться на своих местах. Возникла идея создания временного исполнительного комитета Государственной Думы, который впоследствии связал юридической преемственностью Временное правительство с  Государственной Думой. Этот комитет назначил комиссаров в министерства и другие государственные учреждения, тем самым создав прецедент назначения института комиссаров. 2 марта появилось Сообщение Комитета  о создании временного правительства, об отречении государя императора Николая II от престола Российского и о сложении им с себя верховной власти. 

Отказ верховной власти от диалога с общественностью привел, таким образом, государство к революции, а императора к потере престола.

Практически у Государственной Думы был реальный шанс взять государственную власть в свои руки и стать реальным законодательным органом, но реакционное большинство Думы, поддержавшее самодержавие им не воспользовалось.

«Развитие событий после Февральской революции показало, что шоковые  политические реформы – любимое лекарство революционеров – оказались не лечением для, а несчастьем для страны. Февральская революция была встречена всеми с энтузиазмом: ненавистное самодержавие, от которого, как уверяла либеральная и революционная пропаганда, происходило все зло, рухнуло. Но эйфория быстро сменилась фрустрацией. На этом фоне стали широко пропагандироваться социалистические идеи и они быстро захватили сознание не только крестьян, рабочих и солдат, но и других слоев общества».

В результате февральской революции в России возникло  двоевластие: власть буржуазии в лице Временного правительства и власть рабочих и крестьян в лице Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. 

«Можно предположить, что если бы временное правительство согласилось, не дожидаясь Учредительного собрания, на аграрную и некоторые другие социально-экономические реформы, оно не пало бы через 8 месяцев после своего образования, а благополучно довело бы страну до момента открытия Учредительного собрания».

Лишь в перспективе, после созыва Учредительного собрания, если судить по избранным в него членам от различных политических партий, среди которых большевиков насчитывалось лишь около 25 %, Россия имела бы реальные шансы превратиться в правовую парламентскую республику.

Большевики, захватившие власть в октябре 1917 г.,  установили диктатуру.  Длинная и трудная дорога к правовому государству была остановлена. Народ свергнул либеральную демократию, разрушил основы правового государства, позволил большевикам расправиться со своими политическими противниками. «Это можно объяснить тем, что идеи либеральной демократии и правового государства стали парадигмами образованного общества, но не успели глубоко проникнуть в народ. После разгона большевиками Учредительного собрания народ в своей массе безмолвствовал и главные причины – в равнодушии народы к судьбе русского парламента, в непонимании им необходимости существования парламента как гаранта против возвращения старого режима в новой форме, в полной  беззаботности относительно правильного политического устройства  России, в слабости демократических традиций западного типа и неразвитости институтов гражданского общества. Декреты о мире, земле, рабочем контроле  удовлетворили основные требования солдат, крестьян и рабочих. Поэтому с точки зрения масс 2-й съезд Советов, принявший эти декреты, выполнил функцию Учредительного собрания и сделал его по сути не нужным».

Период развития государственного управления с 1900 по 1917 года следует рассматривать интегрально с общенациональным кризисом, когда в тугой узел затянулись нерешенные ранее проблемы: аграрная, национальная, демократизации государственного устройства и др. Экономический рост, конституционные реформы не  смогли обеспечить эволюционный путь развития государства – в экстремальных условиях военного времени  более реальной показалась революционная доктрина, которая и установились в Росси почти на все XX столетие.

 

5. Система государственного устройства в 30-40-х годах XX века

 

 

Великий перелом” конца 20-начала 30-х гг. привел к формированию в СССР особой социально-экономической системы, получившей название “государственного социализма”.

Характерные черты экономики “государственного социализма”:

• формальное обобществление труда и производства;
• полное огосударствление производства;
• ликвидация частной собственности;
• тоталитарный характер государства;
• однопартийная система.

Экономика “государственного социализма” со свойственной ей административно-командной системой управления способствовала становлению своеобразного типа воспроизводства. Его главная задача – форсированная индустриализация народного хозяйства – решалась ускоренным развитием промышленных средств производства за счет всех остальных сфер экономики. Производство средств производства, в свою очередь, было направлено прежде всего на развитие военного потенциала, необходимого для “выживания” нового строя, его противостояния капиталистическому окружению, а также для оказания помощи возможным революционным выступлениям рабочего класса Запада. Такая ориентация вполне соответствовала традиционному для страны мобилизационному типу экономического роста со всеми присущими ему признаками, а именно – преобладанием политических факторов над экономическими, увеличением бюрократического аппарата, усилением эксплуатации собственного народа, существованием системы компенсаций.

В 30-е гг. принципы директивности и централизма в планировании стали преобладающими. Вместо 50 отраслей (как в годы первой пятилетки) на 1933-1937 гг. детальные планы получили 120 отраслей промышленности. Другой отличительной чертой этого периода стало снижение темпов индустриализации, среднегодовые темпы прироста промышленной продукции определялись в 13-14 % при опережающих темпах роста производства предметов потребления. Кроме этого началась разработка заданий по освоению новой техники и технологий. В плане появился раздел технико-экономических показателей. Планировалось расширение сети научно-исследовательских институтов, подготовки научных кадров. Вместе с тем второй пятилетний план закреплял практику хозяйствования, сложившуюся в годы первой пятилетки. Он ориентировал экономику на количественный рост, не уравновешивая материальные и денежные потоки. Финансовый баланс страны, разработанный Госпланом, представлял собой не государственное задание народному хозяйству по объему и скорости оборота денежных ресурсов, а “обсчет” в денежном выражении уже сформированных расходов на капиталовложения, рост оборотных средств и т.д. Вторая пятилетка отличалась от первой более высоким уровнем выполнения плановых заданий, хотя по натуральным показателям и этот пятилетний план не был выполнен. Национальный доход увеличился в 2,1 раза, валовая продукция промышленности – в 2,2; сельского хозяйства – в 1,5 раза. Более 80 % промышленной продукции в 1937 г. было получено с новых или полностью реконструированных предприятий.

Третий пятилетний план продолжал линию на детализацию и конкретизацию планирования, дальнейшее расширение его объектов. Возрос масштаб работ по составлению материальных балансов, причем их разработка велась методом многовариантного планирования. На 1941 г. впервые был составлен подробный технический план, предусматривавший конкретные мероприятия по ускорению технического прогресса в ведущих отраслях промышленности. Объектом плановой работы становилась деятельность научных учреждений. В этом пятилетнем плане намечалось значительное повышение производства на душу населения, рост технической вооруженности народного хозяйства и производительности труда, соблюдение эффективной пропорциональности в экономике. В соответствии с международной обстановкой значительные средства планировались на укрепление оборонной мощи страны. За три года пятилетки удельный вес расходов на оборону в государственном бюджете вырос с 18,6 % до 32,6 %. Третий пятилетний план вновь предусматривал первоочередное развитие тяжелой промышленности. Особое значение получала химическая промышленность, не случайно сама пятилетка получила название пятилетки химии и специальных сталей. Однако выполнение третьей пятилетки грубо нарушалось, а начало войны оборвало ее реализацию.

Главным итогом предвоенного развития СССР стало его превращение из крестьянской страны в мощную индустриальную державу, занявшую второе место в мире после США по объему национального дохода и выпуску промышленной продукции. Бесспорно, что в мобилизации материальных и трудовых ресурсов на коренное преобразование экономики огромную роль сыграло планирование. Но, как показала практика, пятилетний план так и не стал основным звеном в системе планирования, поскольку объективная логика развития народного хозяйства оказывалась в противоречии с установками партии в каждый конкретный период. Экономика страны продолжала испытывать объективно существующие циклы и колебания. А это не соответствовало стремлению руководителей страны заложить в пятилетние планы принцип постоянного и неуклонного роста производства, якобы присущего только социалистической экономике, что приводило к неизбежному волюнтаризму при решении хозяйственных задач.

Опережение реальных условий экономического роста в угоду политическим интересам требовало поиска дополнительных источников финансирования.

Источники финансирования индустриализации СССР:

1. Традиционные:

• доходы от лёгкой промышленности;
• экспорт сырья и продовольствия;
• доходы от сельского хозяйства.

2. Нетрадиционные:

• энтузиазм трудящихся (стахановское движение);
• конфискационное налогообложение частных предпринимателей;
• ограничение потребления (рост цен, принудительные займы);
• труд заключённых (система ГУЛАГа).

Действие мобилизационной системы проявилось и в попытках государственного контроля жизни всего населения. В конце 1932 г. была введена система внутренних паспортов и прописки, ограничивающая свободу передвижения людей. Было объявлено о запрете на увольнение рабочих по собственному желанию, принят ряд законов, направленных на укрепление трудовой дисциплины. С августа 1929 г. вводилась так называемая “непрерывка” – четыре дня рабочих, а пятый – выходной, который приходился на любой день недели. Отменена она была лишь в 1940 г. Практически все население было вовлечено в идеологизированную систему, находящуюся под контролем партийно-государственной номенклатуры.

1. Ускоренное индустриальное развитие, а также присоединение в 1939 г. Западной Украины и Западной Белоруссии, а в 1940 г. – прибалтийских государств, Бессарабии и Северной Буковины содействовали значительным изменениям в структуре экономики. В стране было создано мощное угольно-металлургическое производство на Урале и в Кузбассе, начал осваиваться новый нефтедобывающий район между Волгой и Уралом (“Второе Баку”), были проложены новые железнодорожные магистрали, на присоединенных территориях создавались крупные промышленные и земледельческие хозяйства. Начавшаяся война в Европе выдвинула на первый план проблему вооруженных сил. Однако в ее решении были допущены серьезные ошибки, связанные в том числе с советско-германскими отношениями, с кадровой перестройкой в армии и с ее техническим оснащением, которые привели к просчетам, особенно в начальный период войны.

 

6. Реформирование государственного управления в 50-60-е годы XX века

Первая попытка реформирования командно-административ-ной системы была тесно связана с окончанием в марте 1953 г. сталинского периода в истории СССР. Политические изменения в стране требовалось подкрепить изменениями в экономике. Одной из главных задач нового правительства стало решение продовольственной проблемы и вывод сельского хозяйства из глубокого и затяжного кризиса.

Причины низкой эффективности сельского хозяйства:

1)  приоритет политических факторов в развитии;

2)  сращивание функций партийных, государственных и хозяйственных органов;

3)  межведомственные разногласия министерств;

4)  недостаточное финансирование;

5)  отсталость материально-технической базы;

6)  нарушение принципов материальной заинтересованности;

7)  собственные недостатки в работе колхозов и совхозов.

Исходя из анализа состояния дел в сельском хозяйстве, сентябрьский (1953 г.) пленум ЦК КПСС принял постановление о неотложных мерах по подъему сельского хозяйства. В нем были определены по всем категориям хозяйств необходимое поголовье скота, посевные площади под основные культуры. Повышались заготовительные и закупочные цены, снижались нормы поставок для личных подсобных хозяйств. Разрешалось выдавать на трудодни в виде аванса до 25 % денежных средств, полученных от реализации животноводческой продукции. Были намечены меры по укреплению кормовой базы, строительству и механизации. Вместе с тем такой подход к руководству сельским хозяйством свидетельствовал о преобладании административных методов хозяйствования. Жесткая регламентация деятельности колхозов и совхозов лишала их самостоятельности. К тому же реформа проводилась без соответствующего вовлечения широких народных масс в ее реализацию. Существенным недостатком было и то, что реформа затронула лишь одну отрасль народного хозяйства, не увязывая ее с кредитно-финансовым механизмом, материально-техническим снабжением и т. д. Все это в конечном счете придавало реформе 1953 г. временный характер. В феврале-марте 1954 г. была принята программа поднятия целинных и залежных земель. В сельскохозяйственный оборот было вовлечено почти 42 млн. га пашни. Это позволило в значительной степени решить продовольственную проблему. Так, если в 1954 г. в СССР всего было собрано 85,5 млн. т зерна, из них 27,1 млн. т – на целинных землях, то в 1960 г. – соответственно 125,5 и 58,7 млн. т. Но это начинание уже в первые годы столкнулось с обычной бесхозяйственностью: не хватало зернохранилищ, транспорта и т. д. К тому же привлечение техники и людей из других районов требовало значительных расходов, и стоимость зерна на целине была на 20 % выше. К попыткам преобразований, носящим непродуманный, а во многом и авантюрный характер, можно отнести и знаменитое предложение Хрущева, выдвинутое в 1957 г., “догнать и перегнать Америку по производству продукции животноводства”, и принудительное внедрение посевов кукурузы на зерно по всей стране, не взирая на климатические условия различных районов. В 1958 г. было принято решение о ликвидации МТС. Однако в связи с ростом оптовых цен на технику МТС стали продавать ее колхозам по возросшей цене. Это привело к росту долгов колхозов банкам. К тому же механизаторы, работавшие ранее в МТС, не хотели работать в колхозах и предпочитали уезжать в другие места. В результате сельское хозяйство потеряло половину квалифицированных рабочих кадров. В 1963 г. из-за неблагоприятных погодных условий был собран очень низкий урожай зерновых, поэтому впервые в истории СССР начались массовые закупки хлеба за границей за счет наличного золотого запаса. Объем импортируемого хлеба превысил 13 млн. т. Стало очевидно, что экстенсивное освоение новых посевных площадей не обеспечивает ежегодные гарантированные урожаи. В 1963 г. была поспешно принята программа химизации земледелия, носившая нереальный характер, т. к. мощности химической промышленности не были готовы к запланированным объемам производства минеральных удобрений.

В середине 50-х гг. продолжался процесс укрупнения и слияния колхозов и их преобразования в совхозы. В начале 1962 года была осуществлена перестройка системы управления сельским хозяйством. На районном уровне были учреждены колхозно-совхозные управления, а в областях, краях и республиках – колхозно-сов-хозные комитеты.

Непоследовательность и однобокость проводимых реформ, не затрагивающих сущности земельных отношений, привела к плачевным результатам. Так, по плану на 1959-1965 гг. объем валовой сельскохозяйственной продукции должен был возрасти на 70 %, а фактический прирост составил лишь 10 %. Средняя урожайность зерновых культур в 1960-1964 гг. возрастала всего на 0,8 %.

 Изменения происходили не только в аграрном секторе, но и в промышленности. Заметное внимание стало уделяться ее техническому уровню и энергетической базе. В этот период большое развитие получили атомная, космическая, химическая промышленность, металлургия, добыча нефти и газа. Между тем экономический рост в промышленности осуществлялся преимущественно за счет экстенсивных факторов. Постепенно усиливались структурные диспропорции: если в 1940 г. на долю тяжелой индустрии приходилось 61,2% всей выпускаемой промышленной продукции, то в 1960 г. этот показатель увеличился до 72,5 %. Среди причин такого положения следует выделить не столько приоритетное развитие тяжелой индустрии, сколько отсутствие действенных механизмов долгосрочного планирования. Так, например, и не был составлен детальный план на пятую пятилетку (1951-1955), а в качестве отправного документа служили Директивы XIX съезда партии. Такая же ситуация сложилась и с шестым пятилетним планом (1965-1960). Принятые на XX съезде КПСС основные показатели не соответствовали реальным условиям, поэтому в конечном итоге появился семилетний план развития народного хозяйства (1959-1965).

 

7. Предпосылки, условия и тенденции современного развития государственного управления

Государство выполняет разнообразные функции и все они в той или иной степени связаны с управлением, реализуются через систему и аппарат управления. Функция управления включает фактически все функции государства, поэтому функции государства и функции государственного управления являются тождественными понятиями. Многие функции государства независимы от его природы ( защита от внешних угроз, принуждение и т.д.). Для ряда других функций государственного управления основой выступает социальная сущность государства, его целевые ориентиры. Они определяют количественный состав функций, их содержание и назначение. Эта взаимосвязь целого и зависимых от него величин. Изменяются цели государства, система и функции управления, одни функции становятся ненужными, потребность в других появляется, третьи – остаются неизменными по форме, но наполняются новым содержанием. Главными функциями государства остаются хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная. Процесс управления не прямолинеен и не одномоментен, на всю систему воздействует масса актов с различными целями, принципами, программами, поэтому функции управления можно разложить на множество подфункций, каждая из которых представляет собой форму воздействия на систему, т.е. рычаг управления. Основу функций управления составляют постановка целей ( задач), организация дела, планирование. регулирование, контроль за исполнением и др. Создаются структуры соподчиненности, которые координируют, согласовывают действия всех подразделений, оформляют принятые решения в нормативные акты, приказы, инструкции. Все это завершается на основе информации, отчетности. В специфических условиях России конца ХХ в. на первое место выдвигается функция реформирования общества. К реформам относятся имеющие системный, структурный и политический характер изменения, осуществляемые в рамках государственной политики на основе законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Временные рамки реформирования определяются сроком перехода от плановой экономики к рыночной. Он завершается достижением финансовой стабилизации. После этого экономика развивается на рыночной основе и государство от реформирования переходит к регулированию для ускорения экономического роста. Хотя задачи регулирования отличны от задач реформирования, оно тоже не обходится без нововведений и принципиальных изменений. В результате реформ общество становится открытым, утверждается частный сектор, предприятия вынуждаются подчиняться рыночной дисциплине, монополия государства ослабевает и государственное управление перемещается на макроуровень. Основными мерами осуществленными в процессе реформирования являются:

• Введение института частной собственности на средства производства, в том числе и на землю.
• Приватизация государственных и муниципальных предприятий, жилищного фонда.
• Предоставление всем предприятиям и гражданам, в том числе иностранным, свободы экономической, предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической, торговли.
• Либерализация цен при государственном регулировании их незначительного количества.
• Реорганизация государственных и сельскохозяйственных предприятий с отменой обязательного государственного заказа. Создание крестьянских (фермерских) хозяйств.
• Формирование рыночной инфраструктуры ( биржи, финансовый рынок, рынок труда. учреждения по антимонопольному регулированию и банкротству предприятий).
• Утверждение независимости Банка России, введение конвертируемости рубля.
• Либерализация личных доходов и расходов
• Введение платности услуг здравоохранения, образования и ряда других учреждений социальной сферы.

10. Признание и гарантирование политических прав и свобод человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Сложность российских реформ состоит в том. что не существует ни теории , ни практического опыта ( достаточно продолжительного и убедительного) перестройки общества, основанного на государственной собственности, в общество с частной собственностью на средства производства и свободой предпринимательства. Имеющиеся научные школы исследуют роль государственного управления в сложившихся рыночных условиях и в регулировании экономики. Ошибочно функции государства. присущие рыночной экономики , распространять на переходный период, когда рынок еще нужно создать. Для условий перехода к рыночной демократии от централизованной системы управления, т.е. когда рынка в общепринятом смысле этого понятия еще нет, можно достоверно утверждать лишь то, что роль государства в России возрастает, хотя бы потому, что долго остаются неясными социально-экономические перспективы и осложняется международное и геополитической положение страны. Мировой опыт учит, что страны. желающие догнать развитые страны, нуждаются в более сильном государственном управлении. Именно оно обеспечили в короткие сроки вхождение СССР в состав не только мировых держав, но и сверхдержав. Без сохранением за государством значительной доли собственности, без индикативного планирования, без стимулирования государством совокупного спроса невозможно не только догнать развитые страны Запада и Востока, но и восстановить экономику. Государство способно проводить самые что ни на есть либеральные реформы, но все зависит от того как оно это делает. Поэтому в процесс реформирования вносятся коррективы в целях повышения эффективности государственного регулирования. Они предполагают:

• усиление контроля за монополиями, развитие конкуренции, поддержку малого бизнеса;
• повышение инвестиционной активности, ускорение структурных преобразований, развитие АПК;
• переход к приватизации по индустриальным проектам с учетом возможностей привлечения инвестиций для развития предприятия;
• обеспечение интересов государства в акционерных обществах, имеющих в уставных капиталах долю государства.

Повышение эффективности государственного регулирования требует активизации всех функций управления, особенно прогнозирования, планирования и контроля. Социально-экономическое прогнозирование является способом предвидения, получения представления о будущем, обусловленного закономерностями общественного развития и действием факторов в прогнозируемом периоде. По существу это научное исследование перспектив развития. Будущее во многом становится предсказуемым, если правильно учитывать тенденции научно-технического прогресса и другие условия. Прогноз не определяет цели, достижение которых желательно, и параметры с достаточной точностью, а намечает вероятные и возможные результаты и условия, при которых они могут быть достигнуты; раскрывает картину будущего, положительные и отрицательные тенденции, альтернативы, противоречия и меры по их разрешению. Прогнозирование законодательно закреплено в качестве функции государственного управления. Под государственным прогнозированием понимается система научно-обоснованных представлений о направлениях развития, основанных на законах рыночного хозяйствования. Оно базируется на демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозах общественно значимых сфер деятельности. Законом “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации” предусмотрено внесение Правительством РФ на рассмотрение Федерального Собрания ряда документов, составляющих основу государственного управления. Среди них прогнозы социально-экономического развития на предстоящий год, федеральные целевые программы, федеральный бюджет основные направления бюджетной и налоговой политики и др. Правительство установило порядок разработки прогноза и программы социально-экономического развития РФ (среднесрочный прогноз и среднесрочная программа), концепции социально-экономического развития РФ ( долгосрочный прогноз), а также прогноза социально-экономического развития на очередной год. Определен состав организаций, участвующих в разработке этих документов, среди них функциональные министерства и ведомства, федеральные и региональные органы исполнительной власти, научные учреждения. Минэкономики России с участием других федеральных органов исполнительной власти РФ в соответствии с Программой Правительства РФ “Реформы и развитие российской экономики”разрабатывает сценарные условия функционирования экономики страны( оценка основных показателей. целевые параметры, основные решения и меры по стабилизации по направлениям государственной политики). Минфин России совместно с Минэкономики России и Центральным Банком РФ представляет предложения по направлениям бюджетной политики. После одобрения Правительством условий и направлений бюджетной политики Минэкономики России доводит их до сведения органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, а Минфин России обеспечивает составление заявок федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ на финансирование из федерального бюджета. Госкомстат России обеспечивает органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ информацией, необходимой для разработки прогнозов и проектов бюджетов. Центральный Банк РФ предоставляет информацию в Минфин РФ о кассовом исполнении федерального бюджета за истекший год и отчетный платежный баланс в Правительство РФ. Органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ разрабатывают:

• предварительные варианты прогнозов развития отраслевой экономики и регионов по основным показателям;
• планы развития государственного сектора, получения и использования доходов от распоряжения госимуществом.

Федеральные министерства и ведомства при подготовке прогнозов социально-экономического развития РФ и проектов федерального бюджета рассматривают и учитывают предложения администраций Субъектов РФ по объемам поставок продукции для федеральных государственных и других нужд, по финансированию инвестиционных проектов, в том числе предоставляемых Правительству РФ иностранных кредитов. Соответствующие федеральные органы представляют прогнозы формирования и расходования средств государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов, развития рынка ценных бумаг, банкротств предприятий, взаимного экономического сотрудничества в рамках СНГ , платежного баланса. Органы исполнительной власти субъектов РФ доставляют федеральным органам, являющимся государственными заказчиками федеральных целевых программ, предложения по их реализации на территории субъектов РФ. Органы исполнительной власти РФ, субъектов РФ и другие государственные заказчики федеральных программ представляют заявки на финансирование федеральных целевых программ, поставки продукции для федеральных государственных нужд, а также расчеты предельных объемов бюджетного финансирования отраслей экономики и регионов с учетом прогнозируемых индексов-дефляторов и других макроэкономических показателей. Прогнозирование применяется в сферах, где планирование нецелесообразно или невозможно, но оно ни в коем случае не может заменить планирование. Искаженное представление о задачах планирования (все заранее расписать и требовать принудительного исполнения) постепенно преодолевается. Оно сводится к определению общих целей и путей их достижения, обеспечению сбалансированности на основе отраслевой взаимоувязки инвестиций. Прежняя система отличалась стабильностью, события неизменно повторялись из года в год, поэтому можно было планировать хозяйственные показатели методом от достигнутого, так как в устоявшемся режиме явление легко познается и проектируется на будущее. В настоящее время управление превращается в регулирование перемен. Однако сужение государственного сектора не упраздняет общенациональное планирование. В новых условия воссоздается потребность в таком планировании, хотя в несколько модифицированном виде. Около 70 ведущих компаний России производят почти 50% промышленной продукции, а на 200 предприятий и корпораций приходится более 60% промышленной продукции. Государство не имеет директивных взаимоотношений с производителями, но крупный каптал не менее заинтересован в сотрудничестве с государством, так как нуждается в помощи при продвижении продукции на мировой рынок, привлечении иностранных инвестиций и т.д. Это создает предпосылки для согласования намерений государства и лидеров экономики по перспективам развития и по тактике реформ в рамках индикативного планирования. Эффективность индикативного планирования доказана мировым опытом, особенно таких стран. как Япония, Франция. С опорой на государственный сектор оно способно придать ускорение и российской экономике. На основе индикативного планирования гармонизируются интересы государства и частного капитала, возможны инвестиционные соглашения по крупным, имеющим национальное значение проектам, реализуемым в системе среднесрочных и долгосрочных программ. Большинство таких проектов невозможно реализовать в рамках либеральной экономики. Для этого нужен еще план консолидированных действий государства и отечественного капитала. Индикативный план опирается на приоритеты. Одни их них ( энергетика, авиация, космическая техника) являются очевидными, другие определяются в процессе планирования. Под обоснованные приоритеты создаются соответствующие механизмы стимулирования. Законом РФ “О поставках продукции и товаров для государственных нужд” определены принципы формирования и реализации федеральных целевых программ. Имеется перечень приоритетных проблем, подлежащих программной разработке. Разработка федеральных целевых программ осуществляется органами государственного управления РФ, а региональных программ – органами государственного управления субъектов РФ. При разработке программ предусматриваются:

• приоритеты в решении важнейших задач;
• достижение конкретного конечного результата и эффекта в сроки от одного года до пяти лет;
• увязка материальных, трудовых и финансовых ресурсов;
• согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач.

Целевые программ разрабатываются с учетом формирования соответствующих бюджетов, финансируются за счет государственного бюджета, местных бюджетов, внебюджетных источников привлекаемых под государственные гарантии. Они обеспечиваются также соответствующими условиями экономического стимулирования. Правительство РФ определяет государственных заказчиков, обеспечивающих реализацию программ. Государственным заказчикам выделяются необходимые финансовые ресурсы, включая валютные, и они являются ответственными за выполнение программ. Программы, инициатором которых является Президент РФ, называются президентскими. В ряде случаев такой статус может получить уже утвержденная программа в целях обеспечения решения особо важных общегосударственных задач. Создан Центр президентских программ Администрации Президента РФ. Органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ принимают участие в постановке проблем и обосновании необходимости их решения на основе программ под патронажем Президента РФ. По поручению Президента РФ Центр президентских программ проводит экспертизу представляемых предложений. Прошедшие экспертизу предложения направляются Президентом РФ в Правительство РФ для дальнейшей проработки и реализации. Президентская программ финансируется за счет средств федерального бюджета, финансовых резервов предприятий, участвующих в их реализации, средств российских и иностранных инвесторов, специальных фондов. Важную роль играют мобилизационные планы экономики Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как элемент подготовки экономики, перевода организаций на работу в условиях военного времени. Они предусматривают создание, накопление, сохранение и обновление запасов материальных ценностей, неснижаемых запасов продовольственных товаров и нефтепродуктов, а также подготовку и организацию нормированного снабжения населения товарами, его медицинского обслуживания и обеспечения средствами связи и транспортными средствами в период мобилизации и в военное время. Государство осуществляет контроль за соблюдением организациями, юридическими и должностными лицами, гражданами законодательства, общественного порядка, дисциплины, используя меры по предотвращению нарушений, выявлению их на ранней стадии, привлечению по необходимости виновных к ответственности, компенсации ущерба. Контроль предполагает предварительное наделение правами, возложение ответственности, принятие обязательств. Различают контроль внутренний (силами внутриведомственных контрольных органов и руководителями) и внешний ( уполномоченными на это органами власти). Контролю подлежат все сферы и уровни деятельности, где в той или иной степени затрагиваются интересы государства, права и обязанности граждан. Не исключаются и органы власти. В соответствии с законодательством государственные органы наделяются полномочиями по проведению проверок деятельности юридических и физических лиц. При этом определяется круг лиц, правомочных принимать решения по проверке, основания для принятия таких решений, полномочия проверяющих, виды решений, принимаемых по итогам проверки, способы обжалования. В СССР действовала мощная система государственного контроля ( народный контроль) сверху донизу. В США принят закон об ответственности Президента и Конгресса за состояние экономики и благополучие граждан. Высшие должностные лица регулярно отвечают публично на вопросы средств массовой информации и граждан, что служит формой контроля над властью. Приоритетное значение имеет контроль за использованием государственных средств и собственности. Частные предприятия контролируют сами себя ( через доходность, прибыль или убыток). Вместе с тем на них в равной степени распространяется законодательство и они являются объектами государственного контроля. Общая задача государственного контроля не меняется, направления деятельности контрольных органов определяются во многом складывающейся ситуацией в обществе, экономике. Так, актуальным стал финансовый контроль. Признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступления и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях , в учреждениях, использующих средства федерального бюджета. Государственный финансовый контроль осуществляют Счетная палата РФ, ЦБ России, Минфин РФ ( Главное управление федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), ГНС РФ, ГТК РФ, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти , иные органы. Счетная палата образуется Парламентом и является постоянно действующим органом финансового контроля; состоит из Председателя, заместителя Председателя, аудиторов, имеет свой аппарат, подотчетна Парламенту. Счетная Палата контролирует своевременность исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета и внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, движение этих средств в ЦБ РФ и других финансово-кредитных учреждениях, анализирует выявленные отклонения от установленных показателей, готовит предложения по их устранению и по совершенствованию бюджетного процесса в целом, проводит финансовую экспертизу проектов законов и нормативных актов, предусматривающих расходы из федерального бюджета. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и их аппараты, на федеральные внебюджетные фонды. На органы местного самоуправления, предприятия, организации независимо от форм собственности контрольные полномочия Счетной палаты распространяются , если они:

• получают, используют средства федерального бюджета или управляют федеральной собственностью;
• имеют предоставленные органами власти налоговые и иные льготы и преимущества.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам власти, руководителям проверяемых предприятий представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, а в ряде случаев и обязательные для исполнения предписания. При неоднократном неисполнении предписаний Счетной палаты ее коллегия может по согласованию с Госдумой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежей и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений, организаций. В целях повышения эффективности государственной бюджетной политики, управления доходами и расходами бюджета, усиления контроля за поступлением и использованием государственных средств образована единая централизованная система органов федерального казначейства. Она включает Главное управление федерального казначейства Минфина России и его территориальные органы по субъектам РФ, городам, районам в городах и районах. Органы казначейства подчиняются своему вышестоящему органу и начальнику Главного управления федерального казначейства Минфина России. На органы казначейства возложены контроль за исполнением бюджета РФ, внебюджетными (федеральными) средствами, оперативное управление государственными финансовыми ресурсами, обслуживание совместно с ЦБ РФ государственного внутреннего и внешнего долга и некоторые другие функции. В целях укрепления бюджетной дисциплины органам казначейства предоставлены широкие права, связанные с проверкой денежных документов, отражающих движение бюджетных средств в предприятиях и организациях, проведением ревизий, применением санкций к хозяйствующим субъектам, допускающим нецелевое использование бюджетных средств. При исполнении федерального бюджета установлен порядок, при котором решения Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, влекущие расходы за счет федерального бюджета, не предусмотренные на текущий финансовый год или сокращающие доходную базу бюджета, принимаются исключительно на основании указов Президента РФ; при этом в них определяются конкретные сроки и суммы расходов и одновременно сокращаемые расходы по конкретным бюджетным статьям или источники дополнительных поступлений в бюджет. Проекты указов Президента РФ, реализация которых требует расходов за счет федерального бюджета либо влечет сокращение его доходной базы, представляются на подписание исключительно Правительством РФ. Контроль финансовой деятельности предприятий осуществляется также с помощью бухгалтерского и статистического учета и отчетности, законодательного регулирования объектов коммерческой тайны данные о составе имущества, численности работников, оплате труда, доходах), предоставления информации о своей деятельности в налоговые органы, учредителям. Постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 года № 522 утверждено Положение о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции, и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли. По основным отраслям экономики разрабатываются и по согласованию с Минэкономики России и Минфином России утверждаются типовые методические рекомендации по планированию, учету и калькулированию себестоимости продукции (промышленность, сельское хозяйство, строительство, наука). Для целей налогообложения прибыли жестко контролируется не только состав затрат, но по ряду элементов и их уровень, принимаемый в пределах, установленных нормативными актами. К таким затратам относятся: содержание служебного автотранспорта, компенсация за использование для служебных поездок личных легковых автомобилей, командировочные расходы, оплата за обучение по договорам с учебными учреждениями для подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров, оплата процентов по просроченным кредитам, расходы на рекламу. Общее методологическое руководство бухгалтерским учетом осуществляется Правительством РФ. Органы, которым предоставлено право регулирования бухгалтерского учета, утверждают обязательные для всех организаций планы счетов, положения, нормативные акты по вопросам бухгалтерского учета. Организации на основе законодательства и нормативных актов, регулирующих бухгалтерский учет, самостоятельно формируют свою учетную политику исходя из особенностей деятельности. На основе данных синтетического и аналитического учета организации обязаны составлять бухгалтерскую отчетность об имущественном и финансовом положении и о результатах хозяйственной деятельности организации. Бухгалтерская отчетность включает бухгалтерский баланс, отчет о прибылях и убытках, приложения к ним, аудиторское заключение (если организация подлежит обязательному аудиту). Годовая бухгалтерская отчетность предоставляется учредителям организации, собственникам ее имущества, территориальным органам государственной статистики по месту регистрации, в установленном порядке публикуется в газетах, журналах и других изданиях. Организации обязаны хранить первичные учетные документы и бухгалтерскую отчетность в течение установленных сроков. Руководители и лица, ответственные за организацию бухгалтерского учета, в случае нарушения установленного порядка его ведения привлекаются к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством. Все юридические лица, производящие промышленную продукцию, должны предоставлять формы государственного статистического наблюдения с установленной периодичностью. Отчетность заполняется на основе достоверных данных первичного учета. Руководители предприятий несут ответственность за своевременность представления и достоверность данных в соответствии с Законом “Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности”.

Определяющим фактором обеспечения рациональности, т.е. целесообразности, обоснованности, результативности и эффективности государственного управления выступает социальность – насыщенность, “наполненность” государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Если нет соответствия государственного управления и его основного проявления – управляющих воздействий – потребностям жизни, а наоборот, оно оторвано от нее, замкнулось в своих искусственных конструкциях, более того, противостоит естественности общественных процессов, то трудно да и напрасно надеяться на то, что государственное управление, несмотря на всю силу государственного механизма, способно придать общественному развитию демократизм и гуманизм, гармоничность и динамику, справедливость и бескризисность. Долгое время у нас в политике и науке под влиянием ряда причин считалось, признавалось и утверждалось, что при социализме соответствие между государственным управление и закономерностями и формами общественной жизнедеятельности достигается и поддерживается как бы автоматически, уже хотя бы потому, что власть и собственность после революции переходят в руки трудящихся. Между тем история социализма показала, что не все так просто и ничто не приходит само собой. И в нашем обществе сохраняется и рождается множество противоречий, существуют и воспроизводятся сложнейшие проблемы, имеют место явления отчуждения, возникают общественные напряжения, а государственное управление может терять необходимые взаимосвязи с обществом, превращаться в разрушительную и консервативную силу. Государственное управление, которое мы получили в наследство от предыдущих этапов социалистического строительства, не удовлетворяет общественным запросам и ожиданиям, во многом оторвано в собственно социальном отношении от трудящихся масс, глубоко поражено вирусом бюрократизма, корпоративно замкнуто и не оказывает должного влияния на общественную жизнедеятельность. Более того, оно нередко противостоит естественно-историческому движению, пытается его тормозить, а если это не удается, придает ему извращенный, неполноценный вид. Под воздействием подобных негативных моментов, длившихся десятилетиями, родилось настороженное, в известной мере отчужденное отношение к аппарату государственного управления, его решениям и действиям. Поэтому перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни , ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Короче говоря, речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено в условиях углубления социалистического самоуправления народа, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями. Исходя из анализа научной литературы, исторической практики и тенденций социального прогресса (в рамках и социализма, и капитализма, и смешанных форм), просматривается несколько направлений движения к данной цели. Особая роль принадлежит, разумеется, широким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связям между всеми компонентами субъекта государственного управления, их решениями и действиями, с одной стороны, и различными единичными и массовыми проявлениями жизни людей – с другой. Государство только в том случае может считаться адекватной формой выражения интересов гражданского общества, если оно посредством системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих процессов, во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных и личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны; во-вторых, объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и представляет их в своих правовых велениях и организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов; в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей. При анализе взаимосвязей государства и общества следует также учитывать, что социально-классовая и национальная структура общества находится в динамике, в стране идут активные миграционные процессы, меняются половозрастной состав населения и демографическая ситуация, а значит все время преобразовываются потребности и интересы людей, установки и мотивы их поступков и действий. Тем самым, равновесие отношений между государством и обществом не может быть устойчивым, раз заданным: оно будет постоянно нарушаться и должно столь же постоянно восстанавливаться. Должный уровень социальности государственного управления немыслим без сильно развитых в его системе механизмов познания общественной среды, адаптации и самосовершенствования. Высокие требования выдвигает общество перед государственным управлением с точки зрения уровня его демократичности. Причем, в самом понимании демократичности вырисовываются два аспекта. Первый определяет демократичность массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает управление с государственной властью, что обеспечивает и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть без ее введения в управленческие процессы является мнимым, призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность тогда, когда выступают в единстве. Конец XX столетия актуализирует научную обоснованность государственного управления. Ведь сегодня при всей значимости накопленного опыта, животворящего искусства, только наука обладает способностью и необходимыми данными объективного определения тенденций общественного развития. Опыт обращен обычно к прошлому, искусство – интуитивно, научное же знание может с достаточной степенью достоверности прогнозировать и даже программировать пути и средства движения в будущее. Конечно, для этого годится только подлинная наука, а не ее суррогат, наука, освобожденная от обязанности объяснять текущую политику или оправдывать неудавшуюся практику. Поэтому научная обоснованность государственного управления в перспективе будет определяться взаимодействием двух факторов: уровнем развития научного знания (общественного, естественного и технического) и готовностью, способностью и умением государственного управления его впитывать и использовать. Правда, в этом взаимодействии применительно к советской науке очень многое зависит и от самого государственного управления, которое может ее стимулировать и поддерживать. Еще одно важное общественное требование к государственному управлению приобретает все более громкое звучание. Два столетия индустриального типа производства показали ограниченность и опасность производственного, или как чаще называют, технократического подхода к организации общественной жизни и, естественно, к государственному управлению. Именно под влиянием этого подхода идеи Возрождения и Просвещения, взрастившие нашу цивилизацию, идеи глубоко гуманистического характера были отодвинуты в сторону. Человек обычно виделся лишь в двух ипостасях: как производитель и как потребитель, с применением к нему одного – экономического – критерия оценки развития. Фактически в системе таких координат со времен Ф.У.Тейлора развивалась и наука управления производством, многие постулаты которой позднее были взяты и восприняты теорией государственного управления. Положение, складывающееся на грани тысячелетий, требует конкретного изменения всей философии и методологии государственного управления. Во главу угла должен быть поставлен человек, государственное управление призвано приобрести подлинно гуманистическую окраску. Надо искать нетрадиционные формы взаимосвязей людей между собой, людей с природой, со своим прошлым и будущим. А что возможно при широкой гуманизации государственного управления, при внимательном учете философских, социологических, психологических, правовых, педагогических знаний. С позиций именно интересов человека, его самосохранения, продления рода людского придется, наверное, государственному управлению анализировать и оценивать имеющиеся и нововводимые технологии, орудия и предметы труда, используемое сырье и материалы, качество продукции, образ жизни, условия быта и многое другое. И, конечно, общество хочет видеть государственное управление социально эффективным. Не “спешащим следом” за общественными процессами и вечно отстающим, не только сориентированным на экономику, а владеющим комплексным подходом и прогностическим видением. Управление, в котором широкое распространение получит опережающее, эвристическое начало, основанное на знании объективных закономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы, действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества. В Заключении хотелось бы отметить, что в обществе все главное: производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей и многое другое. Но все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и “работать” на человека. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством таких способностей, как целеполагание, организация и регуляция.

 

 

8. Понятие социально-экономических и политических процессов, их виды и типы

 

Значительный прогресс наук в XVII–XVII веках, обусловленный величайшими достижениями научно-технической революции, не мог не обратить внимания научной общественности на низкий уровень знаний о социальных процессах, значительно уступающий сложившимся образцам естественнонаучного знания по степени обоснованности и законосообразности. Объяснялось такое положение исключительной сложностью общественных процессов, многоуровневостью объектов исследования и загадочностью самой природы человека, стоящего за всеми проявлениями общественных процессов. И тем не менее разработанный О. Контом проект создания социологической науки стал первой научной концепцией, представившей развитие общества в качестве предмета особого интереса.

Понятие социального процесса

Социальные процессы играют огромную роль в жизни общества, привнося в него как позитивные для большинства людей результаты, так и негативные. В основе их возникновения лежат противоречия, возникающие между различными социальными группами, располагающими особыми корпоративными интересами, входящими в несоответствие с интересами других групп. Такое положение является абсолютно естественным и позволяет обществу находить наиболее эффективный путь развития, способный консолидировать интересы большинства своих членов. Вследствие этого возникающие в обществе проблемы вызывают изменения, от которых одни категории людей получают пользу, тогда как другие терпят ущерб.

Социальный процесс следует отличать от социального явления — понятия в большей степени распространенного в социологической литературе. П. Сорокин так определял содержание этого понятия: «Социальное явление есть социальная связь, имеющая психическую природу и реализующаяся в сознании индивидов, выступая в то же время по содержанию и продолжительности за его пределы. Это то, что многие называют “социальной душой”, это то, что другие называют цивилизацией и культурой, это то, что третьи определяют термином “мир ценностей”, в противоположность миру вещей, образующих объект наук о природе. Всякое взаимодействие, между кем бы оно ни происходило, раз оно обладает психическим характером (в вышеуказанном смысле этого слова) — будет социальным явлением» ‘.

Практическая актуализация выступает своеобразной формой редукции сложности действительного мира, сведение актуализированных им процессов до ограниченного перечня изменений, по отношению к которым необходимо выстроить оптимальную линию поведения. При такой тактике человек игнорирует природу процессов, протекающих вовне, причины, их вызвавшие, и даже последствия, к которым они могут привести. Приоритетной задачей является подчинение этих процессов собственной линии поведения, определению по отношению к некоторым из них своего варианта возможных действий.

В условиях когнитивной актуализации фактор рефлексии за протекающими в действительности процессами выходит на первое место. Суть когнитивной актуализации заключается в определении всей инфраструктуры процесса, его свойств, последствий и пр. То, что для обычного человека кажется несущественным и малозначимым, для ученого, являющегося главным субъектом когнитивной актуализации, обретает особый смысл, позволяющий понять природу процесса, и в перспективе — научиться им управлять. Основными функциями когнитивной актуализации являются описание, объяснение, понимание и прогноз, выступающими в качестве ведущих инструментов научного подхода к действительности. Целью когнитивной актуализации социального процесса является формулировка его идентификационных признаков, выявление причин и факторов воздействия. Такое знание позволит систематизировать информацию об актуальных событиях в обществе, определить степень их влияния на эти события, способствовать созданию соответствующих институтов, призванных регулировать и контролировать объективные процессы.

Социальный процесс — это социально значимые изменения в обществе, вызванные стремлением различных групп влиять на сложившиеся в социуме условия с целью удовлетворения определенного интереса. В процессе столкновения интересов различных социальных групп обнажаются факты доминирования одних групп относительно других, структурирующие взаимоотношения в обществе под действием различных факторов — социальных, экономических, политических, экологических, правовых и пр.

Масштаб процесса предполагает измерение степени вовлеченности в него субъектов. Охват вовлеченных в процесс индивидов или отдельных социальных групп означает микроуровень в исследовании таких процессов. Тогда как приобретение статуса субъекта процессов государствами, народами, этносами или культурами означает переход на макроуровень с переориентацией наблюдателя на принципиально иную систему координат.

Направленность процесса характеризуется его вектором, выражающим ориентацию процесса на определенный исход.

Интенсивность процесса задается осознанным значением его результатов для вовлеченных в него участников. Фактически это значение может быть задано через освещение этого процесса в СМИ, общественную огласку, осознание глобальности его последствий для социального субъекта (например, из-за сокращения численности населения в результате техногенных катастроф или военных столкновений).

Состав процесса складывается из составляющих его участников, их социального расслоения, политических ориентации и места в системе общественного разделения труда.

Характер стимуляции проявляется в политике субъекта, контролирующего и направляющего этот процесс. В соответствии с этим

признаком процесс может быть форсированным или равномерным, стремительным или вялым.

Основными элементами социального процесса выступают: участники, субъект (инициатор) процесса, причины и наблюдатель, являющийся членом научного сообщества. К числу участников процесса можно отнести всех активных и пассивных членов общества, чьи интересы затрагивают происходящее в обществе изменения. По числу участников процесса можно судить о его характере, масштабах и уровне охвата. Субъектом (инициатором) процесса выступает один из его участников, располагающий значительными ресурсами, позволяющими продолжительное время поддерживать динамику и направленность социальных изменений. Инициатор процесса способен оказывать серьезное влияние на ход таких изменений путем воспроизведения благоприятных условий, направленных на достижение ожидаемого результата. Оказываемое инициатором влияние на процесс может быть и не осознанным, вызывающим определенные изменения вопреки воле и интересам инициатора. Все это способно стимулировать широко распространенные случаи утраты инициаторами контроля за вызванными ими изменениями. Роль инициатора процесса может быть многократно усилена в случае обладания им широкими властными полномочиями, полученными им как легальным, так и нелегальным образом. Будучи распорядителем средств, ресурсов, осуществляя право законодательной инициативы, субъект процесса устанавливает правила игры для всех его участников, задавая желаемый вектор направленности процессу.

Субъектом социальных процессов могут выступать и социальные системы. Каждая эволюционирующая система имеет свою динамику, представляемую в виде либо непрерывного кумулятивного процесса, либо — цикла.

Причины являются неотъемлемым элементом социальных изменений, выступая фактором их проявления. Если инициатор процесса может быть скрыт от внимания исследователей, то причина органично присуща процессу и составляет его внутренний источник. Потенциальными причинами социальных процессов можно назвать:

• природные причины — истощение ресурсов, загрязнение природной среды, катаклизмы и пр.;
• демографические причины — колебания численности населения, перенаселенность, миграции, процесс смены поколений;
• изменения в сфере культуры, экономики, научно-технический прогресс;

♦ социально-политические причины — конфликты, войны, революции, реформы; привыкание, насыщение, жажда новизны, рост агрессивности и т. д. [28].

Важнейшим элементом в режиме восприятия и оценки социальных процессов является научное сообщество — сообщество ученых, специалистов, практиков, формулирующих ключевые стандарты оценки, измерения и регулирования исследуемых процессов. При помощи таких стандартов, норм инициатор процесса способен контролировать и моделировать ход событий, а наблюдатель — определять критерии оценки развертывания процессов в пространстве и времени.

Наблюдатель, будучи формальным или неформальным членом научного сообщества, является источником когнитивных параметров процесса. Когнитивный смысл процессу придается в акте его восприятия, познания, объяснения и понимания. Отображая процесс, наблюдатель, основываясь на выработанных научным сообществом подходах, стремится распознать логику процесса, актуализируя сам факт его протекания, и вырабатывает некую мысленную схему понимания и объяснения полученных в ходе наблюдения событий. Интерпретируя результаты и ход социальных процессов, наблюдатель делает видимыми источники, масштаб и направленность текущих процессов, используя надёжные и общепринятые методы анализа и обработки информации.

Наблюдатель является преимущественно пассивным участником процесса, составляющим представление о его характере, придающим ему определенный смысл и значение. С целью измерения исследуемых процессов наблюдатель предлагает систему координат, значимую для всех его участников.

Всякий процесс может быть измерен. Характер измерения процессов произволен от способа его структуризации, типа и положения наблюдателя. Основными структурными единицами, определяющими направление и интенсивность происходящих процессов, являются социальные системы

.

9. Управляемые социально-экономические и политические процессы: их свойства и особенности, классификация

 

Положенный в основу классификации функциональный признак позволяет выделить социально-экономические и политические процессы. Особенностью этой классификации является то, что выделенные разновидности получают свою идентичность, благодаря сформированному к ним интересу, отношению субъекта — наблюдателя процесса. Рассматривая процесс социальных изменений с различных сторон, наблюдатель чаделяет его особыми, не связанными друг с другом свойствами, признаками, обусловливающими необходимость рассмотрения с целью уяснения и прогноза некоторых тенденций, которые провоцирует этот процесс.

Социально-экономические и политические процессы — это изменения в обществе, отображающиеся на его благосостоянии, политической и экономической стабильности, условиях безопасности и пр. Функционирование обеих групп процессов исходит из общего корня, обусловленное комплексным характером социальных изменений, в структуре которых социально-экономические свойства процессов дополняются политическими. Известный западный социолог Л. Гум-плович (1838-1909) указывал на наличие двух фундаментальных, противоположных друг другу средств, при помощи которых человек добивается удовлетворения своих потребностей. Первое из них — труд, второе — грабеж или эксплуатация труда других. Первое — экономическое средство, второе — политическое. Несмотря на то, что в истории человечества наличие социальной структуры не всегда предполагало существования структуры политической, а именно — государства, внутренняя связь между сопровождающими формирование этих структур процессами не вызывает сомнений.

Особенностью социально-экономических процессов является их тесная привязка к деятельности предприятий (хозяйствующих субъектов), крупных национально-государственных систем, регионов, которая определяет масштабы, уровень, темпы и цели происходящих в русле этих объектов изменений. В основе социально-экономических процессов лежит цикл «инновации-инвестиции», предопределяющий логику развертывания волн экономической конъюнктуры на каждом из рассматриваемых уровней. Лежащая в основе этого цикла модель Н. Кондратьева предусматривает координацию двух глобальных экономических процессов — роста и упадка. Достигая максимума, тенденция роста производства сменяется его снижением. Вместе с тем снижается объем инвестиций, что, в конечном счете, неизбежно приводит к сдерживанию инновационных процессов. Снижение инновационной активности, вызывая сокращение эффективности производства, способствует возникновению масштабных войн за передел ресурсов. Войны приводят к резкому повышению цен на продукцию и падению стоимости рабочей силы, что вызывает стагнацию и создает благоприятные условия для инновационного прорыва.

Непременным атрибутом политических процессов является изменение целеполагающего вектора социальных преобразований, заключающееся во внедрении в общественную жизнь мероприятий, составляющих программную установку одной из влиятельных и организованных сил общества, какой является политическая партия или-общественное движение. В ходе своего развития общество ориентируется на отдельных лидеров политического влияния, определяющих и аккумулирующих колебания общественного мнения, его моральные и поведенческие стереотипы.

Если основу социально-экономических процессов составляет цикл «инновации-инвестиции», то политических — оппозиция «вызов-реакция».

Оппозиция «вызов-реакция» содержит комплекс непрерывно возникающих в обществе проблем, последовательно разрешающихся посредством проведения разного рода политических акций, реализации долгосрочных социальных проектов и программ, вооруженных конфликтов. Составляющие «вызов» проблемные ситуации имеют широкий общественный характер, будучи спровоцированными различными социальными изменениями. Попадая в орбиту общественного интереса, эти проблемы способствуют формированию в обществе организованных сил, ориентированных на разработку и реализацию мер, ведущих к разрешению этих проблем и созданию условий для нового общественного порядка.

Реакция в структуре политического процесса заключается в создании властью такой линии поведения, которая позволит на основе имеющихся норм и правил выработать особые правила взаимодействия различных социальных групп с целью обеспечения равенства и социальной справедливости в отношении всех активных участников этого процесса. Неспособность власти осуществлять такую деятельность может привести к ее трансформации или к полной замене ее носителя.

Контролируемые и неконтролируемые процессы

Процессы, происходящие в обществе, могут регулироваться в зависимости от потребностей лиц, социальных групп, являющихся активными его участниками. Таким образом, можно выделить контролируемые и неконтролируемые процессы.

Контролируемость процесса означает глубокое знание лежащих в их основе механизмов, факторов, условий, способствующих либо усилению их проявления в реальности, либо их ослаблению. Контролируемость социальных процессов выступает в таких формах, как влияние, усиление роли отдельных элементов, моделирование ситуаций и пр. Основными инструментами контроля могут быть: создание институтов, структурирующих определенную модель управления обществом или поддержка ролевых функций, закрепляемых за различными участниками процесса. К примеру, экономическая либерализация, развернутая в российском обществе в начале 1990-х г., значительно усилила роль банковского сектора и способствовала расширению сферы кредитно-финансовых операций, что потребовало концентрации контрольных функций в руках Центрального Банка РФ, реализованных через институт выдачи лицензий коммерческим банкам и разработку системы их финансовой и бухгалтерской отчетности. Другим примером может служить предписываемая законом обязанность соискателей государственных должностей подавать сведения о составе собственности и декларации о доходах, что позволяет сохранить прозрачность и публичность в политической деятельности этих лиц, обеспечивая легитимность в выборе органов власти.

Неконтролируемые процессы разворачиваются стихийно и не предполагают наличия социальных субъектов, групп, способных независимо от других оказывать направленное воздействие на их вектор. Утрата контроля над протекающими в обществе процессами характеризуется неопределенностью в локализации их инициаторов, вызванной взаимодействием большого числа участников.

Сложные и простые процессы

С точки зрения восприятия наблюдателя процессы следует подразделять на простые и сложные. Простыми следует именовать такие процессы, объяснение которых укладывается в известную наблюдателю и научному сообществу схему, позволяющую дать оценку такому процессу, предсказать его исход. Сложными же можно назвать такие изменения в обществе, для объяснения и оценки которых недостаточно располагаемых наблюдателем и научным сообществом методологических средств. Фактически сложными являются такие процессы, которые состоят из совокупности простых, целостное восприятие которых возможно только на основе синтеза различных подходов к анализу и объяснению этих процессов.

Разумеется, что жестких границ между сложными и простыми процессами нет: они определяются, главным образом, местом и квалификацией наблюдателя, целью исследования, а также масштабом стоящих перед научным сообществом проблем.

Обратимые и необратимые процессы

Важнейшей характеристикой социальных процессов является обратимость. Свойство обратимости определяет динамику циклических процессов. Свойство необратимости подчеркивается при объяс-

Нении социально-экономических и политических процессов прогрес-систскими теориями (Г. Гегель, К. Маркс), разделяющими точку зрения о том, что ничего повторяющегося в становлении общества нет; каждый виток его развития уникален сам по себе и не может быть объяснен с помощью универсальных формул. Необратимость процесса задается кумулятивным накоплением включаемых в него свойств и признаков, определяющих качественную неоднородность процесса во времени.

Инерционные и направленные процессы

Свойство социальных процессов подпадать под воздействие внешних или внутренних факторов обусловливает их деление на инерционные и направленные процессы. Динамика инерционных процессов определяется непосредственно набором определенных свойств, присущих процессу, обусловленным исходными параметрами этого процесса, в то время как направленный процесс вызывается активным вмешательством в его ход одного из участников, заинтересованного в каком-либо из вариантов его функционирования. Инерционность процесса поддерживается пассивным поведением большинства его участников, неспособных или незаинтересованных в изменении его вектора.

Краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные процессы

Процессы подразделяются в соответствии со своей продолжительностью на кратко-, средне- и долгосрочные. Вряд ли целесообразно закреплять за каждой из выделенных разновидностей количественное значение. Конкретный диапазон значений продолжительности процесса, соответствующий каждой разновидности, может быть задан характером процесса, а также целями наблюдения.

Краткосрочный процесс имеет продолжительность, определяемую текущей целью или регламентирующим документом, отводящими процессу узкие рамки ограниченной временем задачи. Как правило, краткосрочным процессам отводятся сроки до одного года, поскольку значительная часть плановых документов (годовых планов, бюджетов, программ) рассчитана именно на данный период.

Среднесрочный процесс охватывает социальные изменения в обозримой перспективе, ограничиваемой достижением ряда промежуточных целей, составляющих условия перехода к качественно новому результату, не определяемому изначально. Продолжительность среднесрочного процесса варьирует от 1 до 5 лет, в зависимости от целей инициаторов процесса и состава его участников. Этот срок превышает порог основных регламентирующих документов, задающих сроки краткосрочных целей. Долгосрочные процессы не предполагают изначально заданного результата и формируются на многосоставной, полифункциональной основе. Долгосрочные процессы, как правило, плохо прогнозируемы и поэтому описываются, главным образом, в форме сценариев.

Особое значение соотношение между долгосрочными и краткосрочными процессами имеет в макроэкономике.

Краткосрочные временные отрезки обусловливают такое состояние на рынке товаров и услуг, которое предполагает жесткость цен. Предположение о жесткости цен на различные виды материальных благ вызвано тем, что в краткосрочном периоде практика частого пересмотра цен производителями не является целесообразной. В долгосрочном периоде для-поддержания равновесия между спросом и предложением на различных рынках цены должны постоянно меняться.

Политические процессы

В. Пугачев и А. Соловьев определяют понятие политический процесс как «совокупность действий институциализированных и неин-ституциализированных субъектов по осуществлению своих специфических функций (дисфункций) в сфере власти, и в конечном счете ведущих к развитию или упадку политической системы общества» Авторы выделяют базовые и периферийные политические процессы, критерием различения которых выступает степень вовлеченности населения в процессы принятия политически значимых решений, тогда как «периферийные раскрывают динамику формирования отдельных политических ассоциаций, развитие местного самоуправления, другие связи и отношения, не оказывающие принципиального влияния на доминирующие формы и способы отправления власти»².

Г. Тавадов определяет политический процесс, как сумму «последовательно сменяющих друг друга взаимосвязанных явлений и событий, происходящих в политической жизни общества»³.

Таким образом, сущность политического процесса заключена в перечне событий, оказывающих влияние на состояние и перспективы политической системы общества, складывающейся в качестве инсти-туциализированной основы существования государства, его базовых подсистем. Г. Тавадов выделяет следующие стадии политического процесса:

• конституирование, образование политической системы;
• воспроизведение компонентов и признаков данной системы;
• принятие и исполнение политико-управленческих решений;
• контроль за функционированием и развитием политической системы [46].

Среди наиболее характерных политических процессов, в основе которых лежит цель, закладываемая одним из основных его участников, обычно выделяют: избирательный процесс, процесс формирования власти, политический кризис, двоевластие, безвластие и др. С точки зрения характера протекающих в рамках политического процесса изменений: революционные и эволюционные, стабильные и нестабильные процессы. С точки зрения их направленности — внутриполитические и внешнеполитические. С точки зрения способа стимулирования таких процессов выделяются естественные и санкционированные процессы.

Непременными участниками политических процессов выступают носители власти в лице правительственных чиновников, представителей силовых ведомств, глав крупных муниципальных образований и оппозиция, стремящаяся на основе поддержки определенной части населения сместить определенную часть представителей этой власти и, по возможности, заменить ее собственными представителями.

Смысл данной модели заключается в том, чтобы представить взаимосвязь множества факторов, обусловливающих стратегию политического выбора электоральным большинством, определяющим вектор ожидаемых социальных преобразований, передаваемый в компетенцию избираемого лидера.

Модель электорального выбора, лежащая в основе динамики политических процессов, позволяет исследовать степень влияния различных факторов на определение направления политического вектора.

Люди, участвующие в выборах, отдают свой голос тем политическим силам, которые не только представили наилучшую, востребованную большинством политическую программу, но и провели эффективную избирательную кампанию, мобилизовав для этого значительные силы своих партийных рядов.

Многомерность.

Социальные процессы являются чрезвычайно сложными, что существенно затрудняет их понимание и объяснение. Постижение природы социальных процессов возможно через использование междисциплинарных подходов, позволяющих отобразить многослойный характер общественной жизни. К примеру, осознаваемая наблюдателем тенденция экономического роста вбирает в себя темпы роста доходов у различных категорий населения, динамику и структуру расходов, изменения в производительности труда в промышленном секторе, изменение ключевых макроэкономических показателей, процессы политической дифференциации общества и пр. Каждый из составляющих эту тенденцию процессов может по вектору и не совпадать с направленностью процесса в целом, но составлять с ним относительно устойчивую связь.

Динамизм.

Динамизм является атрибутивной характеристикой процесса, получающей особый смысл при отображении социальных изменений. Процесс в простейших механических и органических системах основан преимущественно на кумулятивном механизме, отличающимся последовательным и постепенным накоплением формирующихся под действием внешней среды свойств. В социально-экономических и политических процессах кумулятивность изменений зачастую не подтверждается, что обусловлено действием множества факторов, препятствующих тенденции последовательного накопления свойств в ходе эволюционного развития социальной системы. Каждый этап в ее развитии образует особую среду, изменяющую динамические характеристики объекта, способные изменить даже исходные свойства такого объекта. В связи с этим примечательны метаморфозы, произошедшие с капиталистическим и коммунистическим способами производства, политическими режимами И. Сталина, А. Гитлера, Б. Муссолини, Пол Пота и др.

Неравномерность.

Динамические свойства социальных систем непосредственно влияют на формирование свойства неравномерности процессов. Социальные процессы зачастую сопровождаются резкими всплесками активности его участников и радикальной сменой направленности. Особенно ярко это свойство социальных процессов передают происходящие в обществе революции или крупные экономические преобразования, способные либо ускорить, либо затормозить развитие общества.

Многовекторность (поливариантность).

Социальные процессы по своей сути являются поливариантными, разнонаправленными изменениями. Это связано с наличием широкого круга возможностей, открывающихся в ходе формирующегося социального процесса. Направленность социального процесса не может быть предопределенной: на реальный выбор вектора влияет множество факторов, в том числе и совершенно случайных.

Поливариантность социальных процессов вполне вписывается в общенаучную парадигму бифуркационных процессов, описанную в трудах И. Пригожина и выражающую свойство систем действовать в режиме равновероятных альтернатив.

 

10. Общенаучные и конкретно-предметные методы исследований государственного управления

 

Термин “управление” происходит от латинского слова “администрация” и в буквальном смысле означает деятельность по руководству чем либо1. Практическое употребление этого термина очень разнообразно и зависит с позиций какой науки он рассматривается.  Но для выявления определённых закономерностей и исследования происходящих явлений (процессов) необходимо определить тот базис , который мог быть относительно универсальным. В философском энциклопедическом словаре дано следующее определение управления : “Управление это – элемент , функция организованных систем различной природы , обеспечивающая сохранение их определённой структуры , поддержание режима деятельности , реализацию программы , цели деятельности”2  Приводя выдержку из философского энциклопедического словаря об определении управления профессор Козлов Ю.М. в своей монографии  выделяет “…содержательный подход , позволяющий осмыслить управление с чётко выраженных функциональных позиций.”3 В той же книге Козлов Ю.М. предлагает осмыслить сущность управления с позиций науки кибернетики , далее  он пишет : “С помощью её (кибернетики – курсив мой) категорий появляется возможность найти те принципиально единые позиции , которые отсутствуют в различных вариантах  “ведомственного” подхода к пониманию сущности управления. Именно кибернетика наиболее последовательно выражает позиции , по крайней мере в основном. И способствует этому то обстоятельство , что кибернетика имеет своим непосредственным объектом процесс управления как таковой , причём в его абстрактном понимании , без учёта особенностей , присущих участникам этого процесса. Научная абстракция в данном случае и позволяет найти общее понятие управления , которое может подвергаться известной модификации в интересах наиболее полного отражения соответствующих особенностей”. Такой подход , на мой взгляд наиболее верен , так как в любом понятии или явлении имеется основа , познав которую можно далее строить своё исследование.  Спорным является , в этой связи, неприятие постулатов кибернетики профессором Атаманчуком Г.В. , считавшим , что эта наука наоборот даёт расширенное понятие управления. “Вместе с тем расширение понятия “управление” , подведения под него стихийного действия природных и социальных сил , а также механизмов объективной саморегуляции привело к тому , что оно начало терять свой собственный смысл , стало употребляться для обозначения явлений , отношений и процессов , где , в общем-то , отсутствует сознательное начало , момент непременной связи управления с человеком. … Поэтому управление в буквальном смысле этого понятия начинается тогда , когда в каких либо взаимосвязях , отношениях, явлениях , процессах присутствует сознательное начало , интерес и знания , цели и воля, энргия и действия человека.” – писал Атаманчук Г.В. Забегая вперёд ,   нельзя не учитывать , что управление как вид деятельности в любом случае может осуществляться человеком , более того , любая деятельность людей несёт в себе сознательное начало , но если рассматривать  управление с точки зрения воздействия на управляемый объект , то чаще всего , сознательное начало здесь отсутствует , или играет далеко не главную роль.

Кибернетика привлекла внимание к самому подходу при анализе управления и всех связанных с ним категорий , предложив искать основы для понимания его действительной сути в целостных системах , в механизме внутреннего взаимодействия составляющих их элементов. Целостные системы – это совокупность компонентов , взаимодействие которых порождает новые качества , не присущие её образующим. Либо , система есть совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов , составляющих единое целое и развивающихся в соответствии с заданными целями , общими для всех этих элементов ; это есть определённая целостность (единство) , существующая за счёт внутреннего взаимодействия , связей между образующими её элементами. С позиций кибернетики любая целостная система обладает таким качеством , как самоуправляемость, что говорит о наличии процессов управления  в самой системе. В то же время , в любой самоуправляемой системе необходимо выделять две подсистемы – управляющая и управляемая. В таком понимании , – писал Козлов Ю.М.,- система характеризуется постоянным взаимодействием между этими подсистемами , а само управление есть процесс взаимодействия подсистем , обозначенных в качестве объекта и субъекта управления. Там же автор указывал на наличие  взаимодействия  не только элементов в самой системе но и между системами. А некоторые системы могут  являться частью систем высшего порядка. Таким образом , очевидно , что определять любую рассматриваемую в её закономерностях систему можно по общим определённым параметрам и свойствам , свойственным группе элементов системы. Так , как вид системы можно выделить государство (определив его как совокупность элементов с едиными целями , задачами , принципами и др.)  и внутри него другую систему – система органов внутренних дел. Но не может быть системой  сам объект , система это всегда  множество объектов , в которых выделяются взаимосвязи. Так через призму управления не может рассматриваться как система сам человек , хотя , в некоторой степени , и его можно представить как совокупность взаимодействующих частей  , а сам он наделён функцией самоуправления. Применительно к теме работы исследованию подвержены те системы , которые состоят из общности людей и служащих им вещей (объектов социального характера).

Как сама система , так и её части выполняют определённые функции. Чтобы система на определённом отрезке времени сохраняла свою устойчивость необходимо чтобы все внутренние взаимодействия в общей совокупности  приводили систему к достижению тех целей для которых она существует . Кроме этого , необходимо чтобы внутренние взаимодействия  осуществлялись должным образом. То есть  при существовании системы необходимо добиться не только единовременного достижения какой то цели , но задачи постоянного  и регулярного достижения  целей  при условии сохранения  существования системы (динамического равновесия).  Суть управления в кибернетическом смысле сводится по существу к воздействию , цель которого – упорядочение  соответствующей системы. Такое взаимодействие называется целенаправленным или упорядочивающим. 

Управление , соответственно , понимается как процесс целенаправленного воздействия на систему , в результате которого достигаются её упорядоченность и развитие в соответствии с поставленными перед ней общими целями.  Управляющее воздействие всегда реализуется в связях между субъектом и объектом управления. При этом управление осуществляется субъектом через подчинение ему объекта управления. Такое  подчинение осуществляется  использованием управленческих команд. Каждую управленческую команду можно разделить на две составляющие , во-первых , это информационная составляющая , во-вторых , волевая .  При взаимодействии субъекта и объекта управления происходит обмен информацией , когда на управленческую команду от объекта управления поступают сигналы обратной связи . Эти сигналы содержат в себе  данные о выполнении управляющего воздействия. Обмен информацией , протекающий в том и другом направлении , способствует достижению целей управления , обеспечивает устойчивость и упорядоченность системы.

Таким образом , можно сделать вывод , что там где есть система с определёнными целями и задачами есть и управляющее воздействие. И наоборот , там где есть управляющее воздействие  наличествует система.

В целях достижения результатов по настоящей работе в дальнейшем я буду рассматривать в качестве предмета исследования только те системы , в которых основную роль играет социум (совокупность людей) и связанные с ним понятия. Самоуправляемость систем весьма условна в силу межсистемных связей , в большей степени это относится к организованным группам  людей , замкнутым в координатах таких понятий как коллектив, государство , общество.  Но если  государство есть высшая форма организации общества почему сознательное начало в его управлении не привело к предотвращению распада систем ранее существовавших государств ? Исторические факты исчезновения государств  показывают , что даже при наличии осознанного воздействия на организованную  группу людей (общество или государство) нельзя не учитывать закономерности не поддающиеся изменению человеком с помощью своего сознания и лежащие за гранью его власти. Например, собственное подсознание находится вне власти человека . Общим для всех людей является свойство ставить личные насущные интересы   превыше интересов общества. Необходимость  добровольно следовать  принципам  свойственным государству в целом осознаётся единицами. Социальное неравенство , обусловленное физиологическим  различием , сочетаясь с нарушениями равновесия между потребностями и  допустимыми возможностями их удовлетворить , приводит к возникновению внутрисистемных  конфликтов. Когда конфликты приобретают разрушительную динамику  отсутствие регулирующего воздействия (управления)  приводит к разрушению системы , как совокупности элементов с определёнными качествами. То есть даже осознанное воздействие может вывести систему из равновесия если оно не служит её целям и задачам.  Такое же влияние могут оказывать на деятельность государства явления природных сил , осознаваемые человеком  но не поддающиеся управлению. Поэтому в любой системе подлежат учёту не только результаты осознанного воздействия но и влияние на людей случайных факторов и явлений.  

Отдельно необходимо остановиться на волевом моменте в управлении. Выделяя два объекта управления , видно что добиться  результата при их  взаимодействии можно только тогда , когда есть уверенность  о безусловном осознании и выполнении  переданной команды. В противном случае система не будет иметь устойчивости. Ведь при наличии  ряда не выполненных действий (функций) нельзя гарантировать , что будет достигнута общая цель (реализована общая функция).  “Наиболее близким , адекватным , отвечающим сущности управления является его определение посредством термина “воздействие” , который указывает на главное в управлении – момент влияния на сознание , поведение и деятельность людей” – писал Атаманчук Г.В. Рассматривая управление через призму взаимодействия людей нельзя не согласиться с выделением главного момента – влияния , как способа достижения цели управления , когда , собственно , воздействие может сводиться и к процессу загара под лучами солнечного света. Далее Атаманчук Г.В. пишет , что импульсом и формирующей силой в управлении служат знания , мысль и воля человека. … управляющее воздействие необходимо должно содержать в себе момент целеполагания.  Таким образом , управление в конечном итоге сводится к господству одного человека над  группой других людей , способности добиваться того , чтобы группа выполняла то что осознал , задумал и  сформулировал в виде цели управленец (группа управленцев).  Данный вывод подтверждает определение , сформулированное М.Вебером.

Давая определение государства , М. Вебер писал : “Государство … есть отношение господства людей над людьми , опирающееся на легитимное (то есть считающееся легитимным)  насилие как  средство”. Из этого определения  отчётливо видно , что государство есть механизм (совокупность средств) , посредством которого одни люди оказывают властное влияние  на других , осуществляя управление.  Властное влияние на людей всегда выражается через деятельность , ибо нельзя влиять не совершая поступков или действий. Иногда влияние оказывается через предметы неживого мира , но будучи звеньями одной системы эти предметы несут в себе содержание заложенное деятельностью создателя.  Как пример можно привести действие знаков дорожного движения или всё право в его материально-нормативном выражении.

В научной литературе управление подразделяется на виды по многим основаниям. Кратко градацию можно охарактеризовать  в зависимости от совокупности каких общих специфичных  признаков усматривают в свойствах и взаимосвязях набора элементов объекта или субъекта управляющего воздействия.  Специфику понятия “государственное управление” , на мой взгляд , необходимо рассматривать в двух основных плоскостях. Во-первых , государство выступает как  объект управляющего воздействия. Во-вторых , государство субъект управляющих воздействий.   В первом случае , исходя из общепризнанного принципа единоначалия , отметим естественную определённость тех систем которые  осуществляют управляющее воздействие. Действительно , прошлое время , время хода естественных общественных процессов показало , что во главе государства должен находиться субъект осуществляющий  управление этим государством и определяющий вектор движения  в заданном его  волей  направлении.  Субъект – управленец всегда использует в своей деятельности  штат  управленцев и технические средства для непосредственного воздействия на те системы (отношения) , которые составляют суть (ядро) государства. Как указывалось профессором Бахрахом Д.Н. : “Власть – это вертикальная , иерархическая координация действий , важнейшее , необходимейшее средство управления , обеспечивающее согласованность воль , а значит, и действий разных людей… способность обеспечить преобладание, доминирование воли одних над волей других , способность подчинять чужую волю” Любые действия управленцев имеют содержание вложенное высшим лицом ,  а также  упорядочены и функционально однонаправлены.  Таким образом данный субъект является носителем государственной власти , власти над  государством. При этом  практически государственная власть должна реализовываться (проявляться) посредством управляющего воздействия на систему органов государственной власти , которые в свою очередь осуществляют  управление  обществом. Управление людьми не входящими в состав системы государственных органов происходит опосредованно, через систему государственных органов и властные установления. Кроме этого высшее лицо в государственной власти должно определять политику государства и устанавливать принципы государственного развития, воздействуя уже на само государство в его политико-правовом понимании. В рамках этой деятельности  необходимо постоянно осуществлять анализ событий , явлений и процессов для прогнозирования возможного развития внутренней и внешней обстановки применительно ко всему государству.  С практической стороны , применительно к законодательному регулированию, управление должно осуществляться посредством реализации целенаправленной правотворческой деятельности. Цель нормотворчества , обусловленная потребностями государства и реализуемая высшим лицом , есть суть государственного управления.  Естественным было бы предположение , что и структура (состав) органов  реализующих  государственную власть в государственном управлении  должны формироваться по усмотрению этого лица. Однако , такая система государственной власти представляет собой простую модель деспотии , в то время как необходимостью развития государства через достижение обеспечения личной свободы каждого индивидуума , устанавливаются иные принципиальные положения. Эти положения заключаются в реальном ограничении властных полномочий высшего лица , с той целью , чтобы излишняя власть не была использована во вред обществу и государству. Помимо этого , если рассматривать  источник наделения высшей властью первого  управленца , то необходимо учесть непосредственное  делегирование  такой власти от  граждан ,  составляющих  государство, и  добровольно подчиняющихся воле этого лица.   Таким образом государственное управление – это деятельность высших лиц государства , заключающаяся в волевом воздействии как на  само государство в его политико-правовом понимании , так и на систему органов государственной власти.

Власть же реализуемая посредством управления обществом со стороны государственных структур (администрации) и установленная  обществом над собой  и есть второй случай , когда государство (в лице органов) является субъектом управляющего воздействия. В данном случае термин “государственное управление” неприменим , так как два , содержащихся в нём и  по сути разных явления сливаются в одно целое. Так как это тоже власть , то есть “ … такая взаимосвязь , в процессе которой люди в силу разных причин добровольно или по принуждению признают верховенство воли других  , и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия” ,  то она условно могла бы  быть названа государственной.   В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную , исполнительную и судебную.  Хотя  каждой ветви власти свойственны определённые властно-управленческие функции  , не стоит отождествлять  их деятельность с государственным управлением . Государственное же управление заключается в опосредованном воздействии на общество через всю совокупность  государственных институтов.  Характер и способы воздействия на людей для  ветвей власти различен , как например , у законодательной   , где прямое воздействие отсутствует.  Для определения   того , что  подразумевается под   властным воздействием государственных структур можно использовать термин  “вид государственно-управленческой деятельности”. Тогда , судебная власть будет осуществляться в виде судебной деятельности (правосудие) , административная власть – исполнительной деятельности , законодательная  власть – нормотворческой и контрольной деятельности.

Выступая в качестве субъекта управления , каждая ветвь власти осуществляет от лица государственной же власти конкретный вид деятельности. По свойствам объекта управления и способу управляющего воздействия  реализуемого в  каждом виде государственной деятельности выделяется :

1.Управление  внутри самих ветвей власти , как обособленных систем с задачами  поддержания структурного равновесия.

2. Управление совокупностью специфических общественных отношений характеризующих вид управленческой деятельности (определение принципов , задач , целей функционирования).
3. Конкретное управление объектом управляющего воздействия , которым являются группы людей или условные объекты (организации и т.п.) посредством указаний.

4.Опосредованное управление группами людей или обществом в целом посредством издания обязательных для исполнения установлений.

Сочетанием в той или иной количественной степени указанных групп управления отражается сущностная специфика государственно-управленческой деятельности ветвей власти. Для административной власти  реализуемой через исполнительную деятельность  характерно  сочетание  структурного управления , управление людьми посредством указаний и в меньшей степени управление обществом посредством обязательных указаний по отношению к неопределённому кругу субъектов или общественных отношений. Судебная деятельность (правосудие) отличается  почти полным отсутствием управляющего воздействия на людей посредством указаний , а издаваемые акты не являются установлениями общего характера , так как распространяются на определённых субъектов правоотношения. Для законодательной деятельности управление  в  полной мере реализуется  путём издания актов общего характера. В то же время для этих ветвей власти  обязательным будет наличие структурных и  принципиальных  управленческих действий , обязательных для любой системы.

Предметом рассмотрения дипломной работы являются  специфические правовые явления – способы обеспечения (достижения) социальной системой определённых установленных параметров , которые охватываются термином “законность”. Возникающие  в результате управленческой деятельности связи и отношения образуют сложную социальную систему .  Задача обеспечения правильного целеполагания  управляющего воздействия командной системы на подчинённую , должна обеспечиваться также управляющим воздействием. От того , кто осуществляет это воздействие зависит не только эффективность применения способов но и устойчивость государственной системы. Немаловажно в этой связи отметить , что устойчивость любой социальной системы может быть достигнута лишь только в случае  управляющего воздействия на управляющие структуры со стороны управляемых. Данный вывод следует , во-первых , из добровольного делегирования (в условиях демократического общества) легитимности управляемыми индивидуумами , которые вправе спрашивать с наделённых властью лиц о результатах управления (ст. 3 Конституции РФ) , а во-вторых , из факта реального существования в обществе института общественного контроля. Исторический опыт показал нежизнеспособность систем с подавляющим командным  управлением , реальные возможности обратного управляющего воздействия в которых отсутствовали.  Таким образом , пятым пунктом в перечне государственно-властной деятельности   необходимо указать  управление  людьми и их объединениями  механизмом  государства  , в том числе  органами  государственной власти.

Профессор Атаманчук Г.В. говоря о государстве как о структуре , способной властно определять линию поведения людей и добиваться с её помощью принуждения , в дальнейшем объединяет два понятия – государственной власти и государственного управления.  Далее он  рассматривает государственное управление как управление всем обществом посредством использования государственной власти. Но “государство” есть понятие абстрактное. Получается , что на общество воздействует совершенно виртуальное явление (объект). Можно ли говорить о контроле за законностью  управления осуществляемого там где не определён субъектный состав структуры. Учитывая , что импульсом и формирующей силой в управлении служат знания , мысль и воля человека , то есть  любое управление  подразумевает  основой человека ,  необходимо рассматривать государственное управление применительно к совокупности  властных индивидуумов его осуществляющих.  Когда я говорю об управлении  высшим лицом   структурами составляющими государство , это лицо конкретно определено. Управленческая деятельность  ветвей власти также конкретно определена , так как реально осуществляется в виде деятельности структур составляющих каждую ветвь.

Таким образом , государственная власть практически осуществляется не в совокупности с государственным управлением , а в сочетании с государственно-управленческой деятельностью институтов государственной власти . Государственное управление  обусловлено высшей властью народа  сконцентрированной в первом лице государства.

Каким же образом определяется соотношение государственного управления и административной власти?  Профессором Козловым Ю.М. в учебнике административного права  дана следующая  формулировка : “Поэтому государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное , как вид государственной деятельности , в рамках которого практически реализуется исполнительная власть” Действительно , нельзя не признать , что государственная деятельность охватывает наряду с государственным управлением и иные  формы  реализации государства. Так , в отношениях с иными государствами не может быть  управления , так как нет власти одного субъекта международного права над другим , государства полностью равноправны. Но государственное управление здесь значительная часть государственной  деятельности а не  её вид.  Согласен и с тем , что в рамках государственного управления реализуется исполнительная власть в форме государственно-управленческой деятельности, учитывая  реализацию в этих же рамках судебной и законодательной властей. “Следовательно, – пишет  Ю.М. Козлов, – государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти , базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти , приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата , в настоящее время именуемых исполнительными органами , а по существу являющимися органами государственного управления. Следовательно , государственное управление , понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность , не противопоставляется реализации исполнительной власти , понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти”  С этой формулировкой я не могу согласиться. Очевидно , что автор отождествил  государственное управление с исполнительно-распорядительной деятельностью.  Моя позиция основывается на особенности построения высших органов государственной власти в Российской Федерации. Так  Президентом России  в своём лице объединены функции главы государства и высшего должностного лица исполнительной ветви власти. В то время как  высшей исполнительной властью должен обладать руководитель Правительства – собственно исполнительного органа. Поэтому,  при анализе указанной формулировки  на утверждение –  “государственное  управление , понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность” , возникает вопрос : по отношению к чему эта деятельность осуществляется ?  Я думаю , государственное управление фактически должно противопоставляться  деятельности субъектов административной власти , так как  объектом управляющего  воздействия  в первом случае будут сами органы исполнительной власти , а во втором , граждане и иные субъекты отнесённые законом в сферу властно-распорядительного влияния административных органов.

Кроме этого Козлов Ю.М. указывал , что власть является сущностным выражением исполнительной деятельности , её функциональной направленности и компетенционной определённости , то есть категория базового   характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению , которое всегда характеризовалась как определённый вид государственно-властной деятельности.

Характеризуя отличия административной власти от власти высшего руководства , профессор Бахрах Д.Н. определил министров , губернаторов и других администраторов как людей , которые служат высшей государственной власти , претворяют её решения в жизнь. А для этого они наделяются властью , которая называется административной , то есть властью , находящейся в подчинении высшей власти. Подтверждая свои выводы профессор Бахрах Д.Н. приводит определение администрации данное французским учёным Р. Драго : “Администрация – совокупность людских и материальных средств , призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов … Цели администрации никогда не бывают первичны , они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий , порученных ей основополагающими государственными органами”   Как вывод воспринимается первый из перечисленных профессором Бахрахом Д.Н. признаков административной власти – её вторичность , её подчинённое положение , зависимость от высшей власти.  Примечательно , что раздел VII  в учебнике “Административное  право России” проф. Бахраха Д.Н. озаглавлен “Режим законности (правозаконности) в деятельности государственной администрации” (курсив – мой).

Однако , хотя , используя формально-юридический метод исследования , я и сделал выводы об особом содержании понятия “государственное управление” , отличном от  содержания  подразумеваемого  деятелями права ,  далее в работе я буду  выполнять исходя из понимания государственного управления как формы исполнительной деятельности административных органов государственной власти.  В данном случае, наличие противоречия объясняется  изменением общественно-политической обстановки в государстве , а также  подходов в исследовании государственно-правовых явлений.

Выводы по настоящей главе о необходимости наличия в системах обеспечения законности не только управляющего  воздействия  со стороны уполномоченных государственных органов , но и элементов управляющего воздействия со стороны управляемых , необходимо применить  в дальнейшем  для выяснения  оптимально эффективного построения  системы административных органов государства а также разработки  используемых ими способов обеспечения законности. Но такие выводы принципиального характера являются идеализированными. При применении их в чистом виде возникает  существенное противоречие , сводящее на нет любое управляющее воздействие в системе и останавливающее её развитие (функционирование). Практика  существования цивилизованного общества выработала особый механизм “сдержек” и “противовесов” когда управляющему воздействию противопоставляется воздействие контролирующее в том объёме  который необходим для эффективного функционирования системы.  По сути ,  существование определённых способов обеспечения законности в государственном управлении , как количественная  величина есть величина непостоянная. Для достижения самой законности  система и содержание способов  могут меняться в зависимости  от политической, экономической и общественной ситуации. В данной связи важно определить совокупность тех способов , которые при своём существовании позволили бы достичь максимального уровня законности в управлении государством и обществом исходя из принципов достаточности и целесообразности.

 

11. Логические основы системного анализа, формирование целей исследования, пути и ресурсы проведения исследований государственного управления

 

Государственное управление в регионах современной России — самая трудно преодолимая проблема. Анализируя возможности разрешения его нынешних противоречий, сталкиваешься с кажущимся, на первый взгляд, парадоксом. Государственное управление существует уже тысячи лет и разве за этот период так никто и не думал о нем? Хотя, вроде бы, и сегодня у нас есть государство и люди в нем есть. Вроде бы, управляют нами управляющие. Были и есть кадры и информация. Но все равно: все, что происходит вокруг нас, — не так, как хотелось бы.

Оптимальный вариант его совершенствования так и не найден. Не может быть и его стереотипов, поскольку государственное управление России — не инерт-ная система и опыт одной страны с одними социально-экономическими условиями не может быть полностью применен в другой стране с совершенно иными условиями жизнедеятельности. Государственное управление, как и всегда, сегодня находится в стадии становления, поиска и апробирования различных его моделей. Процесс этот происходит в трудной, совершенно новой среде. Стратегический курс проводимых реформ общества направлен, прежде всего, на формирование рыночных отношений в экономике, в свою очередь, вносит новые проблемы, отражаясь на политических и социальных институтах общества.

Разумеется, что основу государственного управления, как и социального управления в целом, составляет человек — чиновник или, как его теперь называем, управленец. В сегодняшнем, признанном многими учеными понимании — термин “управленческие кадры” означает основной (штатный, постоянный), как правило, квалифицированный состав работников управления, учреждения) предприятия. Но можем ли мы, положа руку на сердце, заявить, что среди управляющих нами — сплошь и рядом способные, компетентные и профес-сиональные кадры государственных служащих? — К сожалению, сегодня всякий человек, получивший где-либо и какое-либо образование, стремится к управлению. Число управленцев умножилось до крайности при образовании новых учреждений, но повсюду ощущается крайний дефицит способных чиновников. Удачно по этому поводу сказал известный государствовед профессор Атаманчук Г.В.: “Жаждущих власти не счесть, а способных управлять почти не видно”. На практике так и выходит. Наиболее способные и деятельные из них находятся именно в средних и низших чинах управлений, отделов, канцелярий.

Особенно явно это ощущается на региональном уровне государственного управления, где еще наблюдаются неадекватные процессы, в экономических, социальных, политических и духовно-нравственных отношениях.

Отсутствие четкой кадровой стратегии порождает низкий уровень управляемости экономического и социального развития названных (да и ряда других) субъектов Российской Федерации. Он проявляется, прежде всего, в отсутствии государственно-мыслящих чиновников, стабильности государственного управления, частых сменах представителей власти, идеологизированности их политики, основанной, зачастую, на узкогрупповых интересах, протекционизме, местничестве и других бюрократических негативных факторах. В результате этого профессионалы вынуждены уходить из структур управления, освобождая место кадрам, приближенным к новой смене власти — временщикам, зачастую, некомпетентным, не имеющим элементарных знаний о государственной службе, стремящимся к ее использованию, как правило, в корыстных целях.

На основании анализа социологических исследований выявлено, что властные структуры и должностные лица не работают оперативно, творчески, они инертны, постоянно ждут указаний и поручений. В итоге интересные идеи и принятые решения нередко буксуют в аппаратных дебрях, усугубляя имеющиеся недостатки. Неадекватна и реакция госслужащих на современные реалии, “размытость” их отношения к новым формам собственности, изменениям социальной структуры общества, трансформации его политических и духовно-нравственных ориентиров. Вполне естественно, что подобный настрой в среде управленцев не способствует росту эффективности государственной власти, созданию атмосферы, поддерживающей порядок в регионах.

Следовательно, среди многочисленных проблем государственного регионального управления в соответствии со словами известного теоретика профессора Тощенко Ж.Т. “самой уязвимой точкой государственного управления является проблема кадров”, т.е. неподготовленность значительной части нынешних чиновников к эффективной работе в новых условиях. Поэтому цели реализации экономических реформ во многом зависят от качества поиска, оценки, отбора, выдвижения и продвижения управленческих кадров. В итоге центральной проблемой становятся управленческие кадры, от степени способности, компетентности и профессионализма которых зависит его эффективность.

Сами же государственные служащие считают свою работу эффективной. В связи с этим представляет интерес уровень самооценок личных и деловых качеств чиновников субъектов РФ:

ответственность за дело — 93;

компетентность, профессионализм — 82;

ориентированность на интересы учреждения — 77;

инициативность — 67;

стремление к новому, новаторский подход к делу — 67;

умение учитывать интересы населения — 64.

На память приходит процесс смены представителей власти. Так, в одном из регионов он проходил трижды за три года. Наблюдения показали, что особенно болезненно он проявился для управленцев из числа бывшей партноменклатуры. Забавно выглядело то, как некогда недосягаемые партийные функционеры, забыв о своей главной идеологии, ради удержания себя в кресле, вдруг становились ярыми демократами. Однако, на всякий случай, не снимали со стен своих кабинетов портреты В.И. Ленина. Не имея способности работать в новых условиях, их стиль и методы остались прежними. К примеру, государственная деятельность одного руководителя отдела, входящего в состав администрации, сводилась в основном к заблаговременному приходу на работу, в целях создания ее видимости, терпеливому высиживанию в кабинете, задержке по ее окончании, решению личных вопросов, перекладыванию бумаг на столе из стороны в сторону, чтению и обсуждению газет и никудышним наставлениям подчиненным. При всем этом считая себя компетентным. То есть подобный управленец выносит заключение о своей способности и компетентности не по конечному результату (единственно верному научному способу судить о своей способности руководить), а по тому, что вкладывается в его достижение. Любопытно, что подобные кадры-флюгеры становятся временно удобными для очередной власти. Критерии оценок примерно таковы: “Сидит. Думает. Никого не трогает. Много не говорит. — Хороший мужик. — Пусть пока сидит!”

Определяя сегодняшнее кадровое обеспечение как “наиболее значительный вызов, стоящий перед государственной службой”, профессор Слепцов Н.С. региональный процесс управления рассматривает как составную часть общей государственной политики формирования корпуса российских государственных служащих. Одной из названных им проблем является преодоление, прежде всего, стихийности в подготовке кадрового резерва в региональных администрациях в связи с нестабильностью аппарата и всего корпуса управленцев. Это проявляется в следующем:

1) неопределенность с выборами глав администраций и представителей органов власти;

2) неясность механизма аттестации государственных служащих;

3) противоречивость и медлительность процесса формирования государственной службы в Российской Федерации в целом.

Мнение экспертов — самих госслужащих складывается несколько иным образом. Они считают, что, прежде всего, могут улучшить деятельность государственного регионального управления следующие направления:

привлечение в органы власти порядочных людей — специалистов (66,8%);

привлечение к руководству профессионалов, грамотных людей (62,0%);

сокращение числа чиновников и упрощение структуры аппарата (56,6%);

увольнение недостойных, позорящих власть людей (52,9%);

усиление общественного, народного контроля за их деятельностью (38,1%):

борьба с бюрократизмом, бумаготворчеством, канцелярщиной (34,8%);

выборность руководителей всех уровней (22,7%);

повышение зарплаты управленцам (11,4%).

Вместе с вышеперечисленными причинами негативных проявлений в кадровой сфере интервьюеры выделяют:

• нестабильность государственных учреждений, частую их реорганизацию (80%);
• низкий престиж государственной службы и слабый авторитет ее институтов (76%);
• слабость нормативно-правовой базы государственной службы, отсутствие действенного контроля и ответственности чиновников за некачественную и недобросовестную работу (60%);
• отсутствие объективных, независимых от воли начальников информационных технологий кадровой работы (40,4%);
• непродуманность прохождения службы: по мере повышения в должности ответственность возрастает быстрее, чем служебные возможности и мате-риальное вознаграждение (23%);
• коррумпированность властных структур (20%);
• отсутствие справедливой и гибкой системы оплаты труда (12,5%);
• влияние на карьерный рост в национальных республиках этнических и “семейных” факторов, политических ориентаций (11,8%).

Итак, проблема стабильности государственного регионального аппарата и корпуса государственных служащих, скорейшее обеспечение органов власти государственно-мыслящими, квалифицированными кадрами становится ключевой задачей регионального управления.

Статус кадров во многом зависит и от того, насколько хорошо организована их работа, как они обеспечены служебными помещениями, оснащены оргтехникой, компьютерами и т.д. Следует особо подчеркнуть, при этом, что ниже всего опрошенные оценивают состояние информационного обеспечения работы кадровых служб.

Сегодняшнему управленцу уже недостаточно лишь опыта в работе, требуемых критериальных качеств. Сейчас необходимо постоянное самосовершенствование, приобретение новых знаний. Управленец должен избавиться от старых рутинных технологий и имеющийся в кабинете компьютер использовать не в качестве необходимого элемента интерьера мебели, а как инструмент, мощное средство при подготовке и принятии управленческих решений. Он просто обязан владеть новыми информационными технологиями. Именно синтез качеств, навыков, умений, опыта, теории, практики, приобретенных знаний в процессе учебы и, еще добавим, — горячей любви к Родине и своему народу — дает основания заявлять о государственном служащем как о профессионале.

Совершенно очевидно, что статус чиновника сам по себе ничего не значит. То есть важным представляeтcя не только “что”, но и “как” делать? В современных условиях государственное региональное управление изменило представление о том, что теперь является основным богатством нации, учреждения, человека. Если государственный служащий — основа государственного управления, авторитет власти, то информация ее сила, главное богатство экономики. Управленец и управленческая информация представляют единое целое, они взаимосвязаны. Ведь эффективность управленческой информации зависит от степени влияния на нее уровня интеллекта, компетентности, профессионализма пользователя — государственного служащего, свойств и качеств самой информационной системы, используемой при подготовке и принятии управленческих решений. Роль современной информации многогранна и неоценима. Управленческая информация не только простое средство общения, взаимодействия, жизнеобеспечения, это — свобода принимать решения, это товар и деньги, это сила и инструмент власти, ведь во истину, кто владеет информацией, — тот правит миром.

Управленческая информация — основа информационного обеспечения и представляет собой элемент социальной информации, выделенный из ее общего массива по критериям причастности к обслуживанию государственно-управленческих процессов формирования и реализации управляющих воздействий.

В контексте рассматриваемой проблемы особую социальную значимость представляет феномен качественно новой управленческой информации. Смысл ее новизны — не в содержательном аспекте, а в том, как происходит процесс ее сбора, накопления, обработки, передачи, хранения и представления. Применение и использование ее в госаппарате позволит перейти на качественно новый уровень выработки и принятия управленческих решений.

Анализ социологических исследований показал, что эта проблема в государственном региональном управлении воспринимается неадекватно как со стороны лиц готовящих решения, так и со стороны лиц, принимающих решения. На сегодняшний день процесс внедрения новых информационных технологий сводится в основном к приобретению дорогостоящей компьютерной техники, использующейся не по ее основному назначению. Выявлены основные проблемы информационного обеспечения управленческой деятельности на региональном уровне. Среди них: преобладание неполноты и незавершенности сведений, опирающихся на случайную информацию, интуитивные соображения, слухи; слабое использование в практической работе, причем в виде письменного или устного слова; отсутствие оперативности подготовки необходимых обоснованных решений; несостыкованность с информацией на других уровнях управления; наличие количественных показателей в ущерб качественным; отсутствие культуры информации.

Проблемы эффективности управленческой информации имеют важнейшее значение, так как они напрямую затрагивают вопросы изменения структуры и функций государственного управления. Это подтверждается результатами анализа социологических исследований. На вопрос о целесообразности использования информационных систем пользователи дали утвердительный ответ, при этом 89% из них считают, что автоматизация управления повысит оперативность и достоверность получения информации, 76% считают, что сократится время на текущий сбор и обработку информации, а это приведет к высвобождению рабочего времени руководителей и специалистов для решения перспективных проблем; 46% пользователей считают, что появляется возможность периодического анализа информации и выявления проблемных ситуаций; 25% пользователей полагают, что это обеспечит сокращение документооборота и численности аппарата управления. Настораживает тот факт, что большинство пользователей (68%) не ожидают от автоматизации улучшения управления социально-экономическим развитием региона и высказывают недоверие (80%) к информационным технологиям при подготовке и принятии управленческих решений.

Результаты данного исследования предоставляют возможность корректировать методологию создания и внедрения информационных технологий, гибко и оперативно совершенствовать методы и средства обработки информации при подготовке и принятии решений в зависимости от внешних и внутренних условий функционирования информационных систем. Данные названных исследований позволяют сделать вывод о том, что государственный служащий как потребитель информации не готов ни в организационном, ни в экономическом, ни в социальном плане к внедрению новых информационных технологий в повседневную деятельность госаппарата.

Отсюда возникает проблема востребованности профессионально подготовленных управленческих кадров, способных применять и активно использовать в своей практической деятельности новые информационные технологии. Согласно Федеральному Закону “Об информации, информатизации и защите информации”, заложившему основу законодательной базы информационного обеспечения государственного управления, в условиях, когда “интеллектуальный труд превращается в труд производительный, создающий стоимость”, госаппарату необходим “особый класс” (социально-профессиональная группа) интеллектуалов, поставляющих новые знания и обучающих им”.

Одним из важнейших стратегических направлений совершенствования государственного управления в регионах является внедрение и использование разного рода эффективных систем информационной и интеллектуальной поддержки подготовки и принятия управленческих решений, которые будут способствовать грамотному и оперативному процессу выработки их оптимальных альтернатив. Разновидностью подобных систем, их мощным средством является, к примеру, региональный банк кадровой информации (РБКИ) — центральный механизм формирования кадрового резерва, подбора, аттестации госслужащих, их расстановки. Основная цель РБКИ — обеспечение информационной и аналитической поддержки стратегического управления государственной региональной кадровой политикой. Целесообразность его создания, в первую очередь, обусловлена обеспечением возможностей для руководителей субъектов РФ проводить свою кадровую политику на основе объективной оценки профессионально-деловых и личностных качеств управленческих кадров, исключая вероятность субъективизма, ведомственного или местнического влияния.

К сожалению, в государственной службе регионов этот крайне необходимый банк данных не приживается. Причины самые разные: отсутствие финансов и стандартов, а, вообще, просто нежелание в условиях протекционизма иметь подобное объективное ноу-хау, дабы не “запугать” большую часть окружения. По большому счету, несмотря на целесообразность внедрения РБКИ, в настоящее время принимаемые в этом направлении меры, осуществляются без учета следующих принципов:

достаточного научного обоснования и системного подхода;

концептуальной разработки и проектировки;

учета социально-экономической пользы и социально-психологического настроя непосредственных участников преобразований — профессиональных государственных служащих.

Таким образом, необходимость теоретического осмысления и социологического анализа сложившейся ситуации с управленческими кадрами и управленческой информацией в государственном региональном управлении определяет не только актуальность, но и ее насущную потребность, тем более на пороге XXI века.

Очевидно, что четкая национальная кадровая доктрина — главное на сегодняшний день. Но вместе с тем, повышение авторитета и престижности государственной службы, создание надлежащих социально-экономических и социально-правовых условий, пресекающих такие раздражающие общество явления, как коррупция и взяточничество, ориентирование на “случайный” приток людей в региональном госаппарате, автоматически выталкивающий оттуда достойных специалистов, приобретают особую значимость. На фоне “отпущенной вольной на свободу” в ходу протекционизм, местничество, слухи, самореклама. Ставка на интеллектуального управленца, его компетентность, профессионализм и эффективные информационные технологии — один из главных путей совершенствования государственного регионального управления в условиях происходящей трансформации общественного строя в России.

Люди уже устали от всевозрастающих частых смен представителей власти, их новых программ и обещаний светлого будущего. Однако и без “революционных потрясений” можно сделать шаг вперед по пути создания системы, способной компетентно и результативно регулировать общественные отношения, инициировать прогрессивные, социально-ориентированные проекты, стоять на страже закона и правопорядка. Это позволит не только минимизировать проявление факторов торможения в деятельности властных структур регионов, но и повысить эффективность всего государственного управления, поможет формировать в общественном сознании позитивный имидж государственной власти, укрепить доверие к ней, расширить социальную базу ее поддержки.

Управляющим необходимо задуматься о системе ценностей, которыми они руководствуются, заставить трезво оценить самих себя с тем, чтобы сделать шаг вперед в совершенствовании своего профессионального мастерства. Ведь первопричина противоречий — в нас самих, в нашем сознании. Всего-навсего надо быть просто Человеком, Гражданином, Патриотом, Профессионалом. Так что же мешает этому? А иначе и в XXI-м веке нам придется “ходить” по тому же очередному кругу проблем.

Уместно здесь привести актуальное и сегодня мнение знаменитого государственного мужа, обер-прокурора Синода России, воспитателя двух последних русских царей К.П.Победоносцева. Оценивая государственное управление царской России, его чиновников и их технологии, он пишет, словно предвидя сегодняшний день: “Тяжело теперь жить всем русским людям, горячо любящим свое Отечество и серьезно разумеющим праеду в жизни. Было тяжело, и есть, и, горько сказать, еще и будет. У меня тягота не спадает с души, потому, что вижу и чувствую ежечасно, каков дух времени и каковы люди стали. Из лжи не выведешь правду; из смешения лени, равнодушия, невежества с безумием и развратом не возникает сам собою порядок. Что мы посеяли, то и должны пожинать. Всем неравнодушным к правде людям очень темно и тяжело, ибо, сравнивая настоящее с прошлым, давно прошедшим, видим, что живем в каком-то ином мире, где все точно идет вспять к первобытному хаосу. И мы посреди всего этого брожения чувствуем себя бессильными”.

Современный чиновник не должен забывать старую проверенную временем истину: “Именно на управленцах всех уровней лежит задача сделать все возможное для создания подходящего варианта будущего и не дать втянуть себя в водоворот неудач”. Конечно, современный мир многообразен, зависит от многих факторов, но этот тезис должен стать путеводным для тех, кто берет на себя бремя ответственности за руководство нашим хозяйством при трудном движении по неизведанному пути и кто готов сделать все для того, чтобы быть на уровне этой ответственности.

Как показал анализ социологических исследований, сегодняшний государственный служащий субъектов РФ, несмотря на все его плюсы и минусы, как центральное звено в управляющей системе, потребитель и источник информации, не готов ни в организационном, ни в экономическом, ни в социальном плане к внедрению новых информационных технологий в повседневную деятельность госаппарата. А, значит, он не способен и к совершенствованию государст-венного управления. “Сливки поднимаются вверх пока не скиснут”. И еще. “На крапиве виноград не родится”.

Авторитет власти — в ее кадрах, но сила ее — в информации. Смысл информационного обеспечения в конечном итоге заключается в органическом соединении научных знаний, научной методологии и методики с новейшими техническими средствами во, всех проявлениях информационной работы. И то, какие кадры придут завтра во власть, с какой информацией будут работать, станет тому подтверждением

 

12. Модели системного анализа, критерии, ограничения, метод структуризации, проблемы построения дерева целей

 

Системный анализ в управлении имеет целью дать лицам, принимающим решения, рекомендации по выбору целей и стратегии (с использованием математических методов), направленных на повышение эффективности производства. Системный анализ предполагает сравнение альтернативных курсов действий с точки зрения затрат и эффективности при достижении определенной цели. Обычно такое сравнение осуществляется в форме отыскания альтернативы, которая обеспечивает минимум затрат на достижение некоторых заданных результатов или, наоборот, является попыткой привести к максимуму некоторый натуральный показатель результатов деятельности при наличии ограничений на затраты средств. Разработка таких оценок носит название анализа «стоимости-эффективности». Различные альтернативы проверяются посредством моделей, которые показывают, какие последствия можно ожидать, следуя каждой из альтернатив, а именно: каков уровень затрат и какова степень достижения каждой из поставленных целей. Затем используется критерий для взвешивания затрат по отношению к результатам, и таким образом альтернативы могут быть расположены в порядке их предпочтительности.

Процесс анализа включает:

• Формулирование проблемы;
• Отбор целей;
• Составление альтернатив;
• Сбор данных; построение моделей;
• Взвешивание затрат по отношению к результатам.

Процесс анализа разбивается на три стадии:

1. формулирование проблемы – выясняются исходные предпосылки, очерчивается сфера исследования, определяются элементы анализа;
2. исследование – сбор информации и разработка альтернатив;
3. оценка альтернатив.

Элементами анализа являются:

• цель руководителя, принимающего решения. Это предполагает выявление степени фактического достижения цели при различных вариантах решения;
• альтернативы – это способы достижения целей, стратегии, при помощи которых можно качественно и при минимальных затратах выполнить поставленные цели;
• затраты – ресурсы, которые могут быть использованы для достижения конкретных целей и не могут быть в дальнейшем использованы для других целей. Большинство затрат принимает денежное выражение и истинная мера затрат выражается в тех возможностях, которые утрачиваются при использовании ресурсов;
• модель – это упрощенное отображение причинно-следственных связей при помощи математических уравнений, программ на ЭВМ, словесного описания ситуации, которая дает возможность оценить предстоящие затраты для каждого варианта, а также степень достижения намеченных результатов;
• критерий – это правило, в соответствии с которым альтернативы располагаются в порядке их предпочтительности. Он обеспечивает средство для взвешивания стоимости по отношению к эффективности;

В процессе системного анализа рассматривается проблема в целом в тех условиях, в которых она действительно возникает. Это предполагает:

• систематическое исследование целей, стоящих перед людьми, принимающими решения и отыскивание обоснованного критерия оценки этих решений;
• сравнение (количественное) затрат, эффективности, риска и сроков по каждому варианту стратегии достижения целей;
• попытку составить лучшие альтернативы и выбрать другие цели, если после проверки прежних целей в этом возникает необходимость.

Вследствие усложнения производственного процесса, с одной стороны, и воздействия внешних факторов, с другой – возрастает значение перспективного стратегического планирования. В связи с этим развитие методов системного анализа для обоснования управленческих решений приобретает особое значение. Он предполагает использование единого подхода к выбору целей, поскольку при решении проблем управления выявляются множественность и противоречивость целей, подлежащих уточнению, и необходимость их ранжирования.

Системный анализ в управлении обеспечивает всестороннюю оценку целесообразности новых вложений, комплексный учет факторов, совершенствование новых информационных потоков и гарантирует большую устойчивость системы, оптимизации принятых решений.

Важнейшей задачей системного анализа является выработка структуры процесса принятия решений посредством тщательного изучения всех существующих факторов, в том числе и интуитивных, которые воздействуют на ситуацию.

Процедура системного анализа определяется следующими принципами:

• придерживаться определенности во всех аспектах анализа;
• определять цели;
• количественно оценить все ключевые факторы, относящиеся к решению поставленной задачи;
• определить экономические последствия каждой рассматриваемой альтернативы.

Разграничение методов исследования операций и системного анализа имеет определенное методологическое значение.

Исследование операций предполагает изучение целенаправленных действий и процессов, поддающихся логико-математической формализации, что на практике непосредственно увязывается с количественными методами.

Основным инструментом исследования операций является модель. Математические «операционные» модели используются для решения широкого круга задач управления, которые объединяет наличие определенного критерия оптимальности. К наиболее часто встречающимся задачам подобного рода можно отнести составление календарных планов выпуска продукции, задачи диспетчирования, транспортные задачи, задачи управления запасами, эффективного распределения ресурсов.

Методами исследования операций являются планомерный подход, представление функциональных отношений в виде математических моделей с целью получения количественной основы для принятия решений.

Исследование операций имеет конечным результатом выбор оптимального решения из заранее определенного круга альтернативных решений.

Таким образом, для исследования операций наиболее типичной является задача эффективного распределения ограниченных ресурсов при известных критериях эффективности, однозначно соответствующих поставленным целям. Модели исследования операций позволяют совершенствовать управленческие решения главным образом в сфере оперативного управления (регулирования) производственной деятельностью. Компьютерное моделирование в современных условиях стало наиболее мощным средством в системе оперативного управления производством.

Понятие «системного управления» характеризует применение системного подхода как в качестве общей концепции управления. Так и к использованию информационно-вычислительных систем.

Основа применения системного подхода к управлению – информационная система, которая рассматривается как модель системы управления. Поскольку информация является средством объединения элементов принятия решений. Применение ЭВМ в сфере оперативного управления производством имеет первостепенное значение. Поскольку основная информация может быть интерпретирована количественно. Однако возможности ЭВМ ограниченны для решения проблем на высших уровнях управления, в вопросах координации различных функций и подразделений. При этом речь идет главным образом об ограничениях не технического, а социально-экономического порядка. Дело в том, что наряду с формальными связями в организации всегда существуют неформальные связи, не отражаемые в организационной структуре.

Некоторые ученые в США считают, что системный подход каждый хороший менеджер использовал веками, что это ново для науки, но не ново для руководства бизнесом. Довольно часто группа аналитиков на компьютерах рассчитывает модели и выдает решения, которые практически ничем не отличаются от ординарных решений, диктуемых здравым смыслом, но требуют больших затрат времени и средств. В связи с этим крупные компании уделяют больше внимания распределению участия аналитиков и менеджеров в процессе принятия решений. При этом менеджеры должны точно формулировать свои потребности в анализе, а аналитики на основании этих потребностей должны строить модели, исходя из реальных условий, требующих своевременных решений.

 

13. Социологические исследования и их фактологическое обеспечение

 

Сoциoлoгичecким иccлeдoвaниeм cиcтeмы yпpaвлeния бyдeм нaзывaть paзнoвиднocть иccлeдoвaний, в кoтopoй paccмaтpивaют oбщecтвo, кoллeктив, индивидyyмa кaк цeлocтнyю coциoкyльтypнyю пoдcиcтeмy, влияющyю нa эффeктивнocть, зaтpaты, pиcк cиcтeмы yпpaвлeния, и иcпoльзyют cпeцифичecкиe пpиeмы cбopa, oбpaбoтки и aнaлизa пepвичнoй coциoлoгичecкoй инфopмaции.

Цeлью coциoлoгичecкиx иccлeдoвaний cиcтeм yпpaвлeния мoгyт быть:

• oптимизaция пpeдпpиятиeм нoмeнклaтypы выпycкaeмыx тoвapoв или пpoизвoдимыx paбoт, oкaзывaeмыx ycлyг;
• oткaз oт тex тoвapoв, paбoт и ycлyг, кoтopыe нe пoльзyютcя cпpocoм;
• coвepшeнcтвoвaниe и мoдepнизaция тoвapoв, paбoт и ycлyг, ycлoвий иx пpeдocтaвлeния c yчeтoм диффepeнциaции пoтpeбнocтeй paзличныx гpyпп нaceлeния;
• выpaбoткa нaибoлee дeйcтвeнныx мeтoдoв пpoпaгaнды и peaлизaции тoвapoв, paбoт и ycлyг;
• изyчeниe oтнoшeния пoтpeбитeлeй, дилepoв, бpoкepoв к тoвapy (paбoтe, ycлyгe), мeтoдaм paбoты и пepcoнaлиям мeнeджepoв пpи зaключeнии дoгoвopoв, пoлyчeнии гapaнтии;
• yлyчшeниe coциaльнoй cитyaции в кoллeктивe;
• cнижeниe зaтpaт зa cчeт aктивизaции чeлoвeчecкoгo фaктopa, yлyчшeния мoтивaции к тpyдy и дp.

Рaзличaют тpи ocнoвныx видa coциoлoгичecкoгo иccлeдoвaния: paзвeдывaтeльнoe, oпиcaтeльнoe и aнaлитичecкoe.

Рaзвeдывaтeльнoe (пилoтaжнoe, зoндaжнoe) иccлeдoвaниe peшaeт вecьмa oгpaничeнныe пo cвoeмy coдepжaнию зaдaчи. Онo oxвaтывaeт, кaк пpaвилo, нeбoльшиe oбcлeдyeмыe coвoкyпнocти и ocнoвывaeтcя нa yпpoщeннoй пpoгpaммe и cжaтoм пo oбъeмy инcтpyмeнтapии. Рaзвeдывaтeльнoe иccлeдoвaниe иcпoльзyeтcя для пpeдвapитeльнoгo oбcлeдoвaния oпpeдeлeннoгo пpoцecca или явлeния. Пoтpeбнocть в тaкoм пpeдвapитeльнoм этaпe, кaк пpaвилo, вoзникaeт тoгдa, кoгдa пpoблeмa мaлo изyчeнa или вooбщe нe изyчeнa.

Опиcaтeльнoe иccлeдoвaниe – бoлee cлoжный вид coциoлoгичecкoгo aнaлизa, кoтopый пoзвoляeт cocтaвить oтнocитeльнo цeлocтнoe пpeдcтaвлeниe oб изyчaeмoм явлeнии, eгo cтpyктypныx элeмeнтax. Опиcaтeльнoe иccлeдoвaниe пpoвoдитcя пo пoдpoбнo paзpaбoтaннoй пpoгpaммe и нa бaзe мeтoдичecки aпpoбиpoвaннoгo инcтpyмeнтapия. Егo мeтoдoлoгичecкaя и мeтoдичecкaя ocнaщeннocть дeлaeт вoзмoжными гpyппиpoвкy и клaccификaцию элeмeнтoв пo тeм xapaктepиcтикaм, кoтopыe выдeлeны в кaчecтвe cyщecтвeнныx в cвязи c изyчaeмoй пpoблeмoй.

Анaлитичecкoe coциoлoгичecкoe иccлeдoвaниe cтaвит cвoeй цeлью yглyблeннoe изyчeниe явлeния, кoгдa нyжнo нe тoлькo oпиcaть cтpyктypy, нo и yзнaть, чтo oпpeдeляeт eгo ocнoвныe кoличecтвeнныe и кaчecтвeнныe пapaмeтpы. Пoдгoтoвкa aнaлитичecкoгo иccлeдoвaния тpeбyeт знaчитeльнoгo вpeмeни, тщaтeльнo paзpaбoтaннoй пpoгpaммы и инcтpyмeнтapия. Пo иcпoльзyeмым мeтoдaм cбopa coциoлoгичecкoй инфopмaции aнaлитичecкoe иccлeдoвaниe нocит кoмплeкcный, xapaктep. В нeм, дoпoлняя дpyг дpyгa, мoгyт пpимeнятьcя paзличныe фopмы oпpoca, aнaлизa дoкyмeнтoв, нaблюдeния.

Рaзнoвиднocтью aнaлитичecкoгo иccлeдoвaния мoжнo cчитaть coциaльный экcпepимeнт. Егo пpoвeдeниe пpeдпoлaгaeт coздaниe экcпepимeнтaльнoй cитyaции пyтeм измeнeния в тoй или инoй cтeпeни oбычныx ycлoвий фyнкциoниpoвaния oбъeктa.

Тoчeчнoe иccлeдoвaниe дaeт инфopмaцию o cocтoянии и кoличecтвeнныx xapaктepиcтикax кaкoгo-либo явлeния или пpoцecca в мoмeнт eгo изyчeния.

Сpaвнитeльныe дaнныe мoгyт быть пoлyчeны лишь в peзyльтaтe нecкoлькиx иccлeдoвaний, пpoвeдeнныx пocлeдoвaтeльнo чepeз oпpeдeлeнныe пpoмeжyтки вpeмeни. Пoдoбныe иccлeдoвaния, ocнoвaнныe нa eдинoй пpoгpaммe и инcтpyмeнтapии, нaзывaютcя пoвтopными.

Оcoбый вид пoвтopнoгo иccлeдoвaния – пaнeльнoe. Пaнeльнoe иccлeдoвaниe пpeдycмaтpивaeт нeoднoкpaтнoe изyчeниe oдниx и тex жe лиц чepeз зaдaнныe интepвaлы вpeмeни.

 

14. Методы экспертных оценок, метод Дельфи, анкетные методы

 

Под экспертными оценками понимают комплекс логических и математических процедур, направленных на получение от специалистов информации, ее анализ и обобщение с целью подготовки и выработки рациональных решений.

Методы экспертных оценок можно разделить на две группы: методы коллективной работы экспертной группы и методы получения индивидуального мнения членов экспертной группы.

Методы коллективной работы экспертной группы предполагают получение общего мнения в ходе совместного обсуждения решаемой проблемы. Иногда эти методы называют методами прямого получения коллективного мнения. Основное преимущество этих методов заключается в возможности разностороннего анализа проблем. Недостатками методов является сложность процедуры получения информации, сложность формирования группового мнения по индивидуальным суждениям экспертов, возможность давления авторитетов в группе.

Методы коллективной работы включают методы “мозговой атаки”, “сценариев”, “деловых игр”, “совещаний” и “суда”.

Метод “мозговой атаки”. Методы этого типа известны также под названием коллективной генерации идей, мозгового штурма, дискуссионных методов. Все эти методы основаны на свободном выдвижении идей, направленных на решение проблемы. Затем из этих идей отбираются наиболее ценные.

Достоинством метода “мозговой атаки” является высокая оперативность получения требуемого решения. Основным недостатком его – сложность организации экспертизы, так как иногда невозможно собрать вместе требуемых специалистов, создать непринужденную атмосферу и исключить влияние должностных взаимоотношений.

Метод “сценариев” представляет собой совокупность правил по изложению в письменном виде предложений специалистов по решаемой проблеме. Сценарий представляет собой документ, содержащий анализ проблемы и предложения по ее реализации. Предложения вначале пишут эксперты индивидуально, а затем они согласуются и излагаются в форме единого документа.

Основным преимуществом сценария является комплексный охват решаемой проблемы в доступной для восприятия форме. К недостаткам можно отнести возможные неоднозначность, нечеткость излагаемых вопросов и недостаточную обоснованности отдельных решения.

“Деловые игры” основаны на моделировании функционирования социальной системы управления при выполнения операций, направленных на достижение поставленной цели. В отличие от предыдущих методов, где экспертные оценки формируются в ходе коллективного обсуждения, деловые игры предполагают активную деятельность экспертной группы, за каждым членом которой закреплена определенная обязанность в соответствии с заранее составленными правилами и программой.

Основным достоинством деловых игр является возможность выработки решения в динамике с учетом всех этапов исследуемого процесса при взаимодействии всех элементов общественной системы управления. Недостаток заключается в сложности организации деловой игры в условиях, приближенных к реальной проблемной ситуации.

Метод “совещаний” (“комиссий”, “круглого стола”) – самый простой и традиционный. Он предполагает проведение совещания или дискуссии с целью выработки единого коллективного мнения по решаемой проблеме. В отличие от метода “мозговой атаки” каждый эксперт может не только высказывать свое мнение, но и критиковать предложения других. В результате такого тщательного обсуждения уменьшается возможность ошибок при выработке решения.

Достоинством метода является простота его реализации. Однако на совещании может быть принято ошибочное мнение одного из участников в силу его авторитета, служебного положения, настойчивости или ораторских способностей.

Метод “суда” является разновидностью метода “совещаний” и реализуется по аналогии с ведением судебного процесса. В роли “подсудимых” выступают выбираемые варианты решения; в роли “судей” – лица, принимающие решение; в роли “прокуроров” и “защитников” – члены экспертной группы. Роль “свидетелей” выполняют различные условия выбора и доводы экспертов. При ведении такого “судебного процесса” отклоняются или принимаются те или иные решения.

Метод “суда” целесообразно использовать при наличии нескольких групп экспертов, придерживающихся различных вариантов решения.

Методы получения индивидуального мнения членов экспертной группы основаны на предварительном получении информации от экспертов, опрашиваемых независимо друг от друга, с последующей обработкой полученных данных. К этим методам можно отнести методы анкетного опроса, интервью и методы “Дельфи”. Основные преимущества метода индивидуального экспертного оценивания состоят в их оперативности, возможности в полной мере использовать индивидуальные способности эксперта, отсутствии давления со стороны авторитетов и в низких затратах на экспертизу. Главным их недостатком является высокая степень субъективности получаемых оценок из-за ограниченности знаний одного эксперта.

Метод “Дельфи”, или метод “дельфийского оракула”, представляет собой итеративную процедуру анкетного опроса. При этом соблюдается требование отсутствия личных контактов между экспертами и обеспечения их полной информацией по всем результатам оценок после каждого тура опроса с сохранением анонимности оценок, аргументации и критики.

Процедура метода включает несколько последовательных этапов опроса. На первом этапе производится индивидуальный опрос экспертов, обычно в форме анкет. Эксперты дают ответы, не аргументируя их. Затем результаты опроса обрабатываются и формируется коллективное мнение группы экспертов, выявляются и обобщаются аргументации в пользу различных суждений. На втором – вся информация сообщается экспертам и их просят пересмотреть оценки и объяснить причины своего несогласия с коллективным суждением. Новые оценки вновь обрабатываются и осуществляется переход к следующему этапу. Практика показывает, что после трех-четырех этапов ответы экспертов стабилизируются, и необходимо прекращать процедуру.

Достоинством метода “Дельфи” является использование обратной связи в ходе опроса, что значительно повышает объективность экспертных оценок. Однако данный метод требует значительного времени на реализацию всей многоэтапной процедуры.

Основные этапы процесса экспертного оценивания:

• формирование цели и задач экспертного оценивания;
• формирование группы управления и оформление решения на проведение экспертного оценивания;
• выбор метода получения экспертной информации и способов ее обработки;
• подбор экспертной группы и формирование при необходимости анкет опроса;
• опрос экспертов (экспертиза);
• обработка и анализ результатов экспертизы;
• интерпретация полученных результатов;
• составление отчета.

 

15. Программы и организация исследований. Эффективность решения

 

Алгopитм – этo тexнoлoгия peшeния пpoблeмы, пpeдycмaтpивaющaя нe тoлькo пocлeдoвaтeльнocть и пapaллeльнocть paзличныx oпepaций, нo и вoзмoжнocти иx нeyдaчи, пoиcк нoвыx пyтeй peшeния пpoблeмы в paмкax дaннoй пpoгpaммы, кoppeктиpoвкy coдepжaтeльнoгo взaимoдeйcтвия пpoблeм.

Вecь xoд иccлeдoвaния экoнoмичecкиx cиcтeм мoжнo пpeдcтaвить в видe cлeдyющeгo aлгopитмa:

• выбop и oбocнoвaниe aктyaльнocти тeмы иccлeдoвaния. Выдeлeниe peшaeмoй пpoблeмы и пpoтивopeчий;
• oбщee oзнaкoмлeниe c пpoблeмoй иccлeдoвaния, oпpeдeлeниe ee внeшниx гpaниц;
• фopмyлиpoвкa цeлeй иccлeдoвaния и пocтaнoвкa кoнкpeтныx зaдaч иccлeдoвaния;
• oпpeдeлeниe oбъeктa и пpeдмeтa иccлeдoвaния;
• paзpaбoткa гипoтeзы иccлeдoвaния;
• пocтpoeниe пpoгpaммы и плaнa иccлeдoвaния;
• выбop мeтoдoв и paзpaбoткa мeтoдики пpoвeдeния иccлeдoвaния (coциoлoгичecкиe, фopмaльныe, экcпepтныe);
• нeпocpeдcтвeннoe иccлeдoвaниe. Оpгaнизaция и пpoвeдeниe экcпepимeнтa. Пpoвepкa гипoтeзы;
• oбoбщeниe и cинтeз экcпepимeнтaльныx дaнныx;
• фopмyлиpoвкa пpeдвapитeльныx вывoдoв, иx aпpoбиpoвaниe и yтoчнeниe;
• фopмyлиpoвaниe и oбocнoвaниe зaключитeльныx вывoдoв, oцeнкa пoлyчeнныx peзyльтaтoв, paзpaбoткa пpaктичecкиx peкoмeндaций;
• oпиcaниe пpoцecca иccлeдoвaния и eгo peзyльтaтoв;
• oбcyждeниe peзyльтaтoв иccлeдoвaния;
• внeдpeниe пoлyчeнныx peзyльтaтoв в пpaктикy.

Тexнoлoгия – этo вapиaнт paциoнaльнoгo пocтpoeния пpoцecca иccлeдoвaния.

Нaибoлee пpocтoй, элeмeнтapнoй тexнoлoгиeй являeтcя линeйнaя тexнoлoгия. Онa зaключaeтcя в пocлeдoвaтeльнoм пpoвeдeнии иccлeдoвaний пo cлeдyющим этaпaм: пocтaнoвки пpoблeмы, фopмyлиpoвки зaдaч ee peшeния, выбopa мeтoдoв иccлeдoвaнии, пpoвeдeния aнaлизa и пoиcкa пoзитивныx peшeний, экcпepимeнтaльнoй пpoвepки peшeния, ecли oнa вoзмoжнa, paзpaбoтки иннoвaций. Тaкaя тexнoлoгия мoжeт быть вecьмa эффeктивнoй в cлyчae peшeния cpaвнитeльнo пpocтыx иccлeдoвaтeльcкиx пpoблeм.

Мнoгиe cxeмы paциoнaльныx тexнoлoгий пpeдпoлaгaют вoзмoжнocть пapaллeльнoгo выпoлнeния paбoт или oпepaций. В тexнoлoгии иccлeдoвaний тaкoй пoдxoд тaкжe cyщecтвyeт. Нaпpимep, пo cлoжным, кoмплeкcным пpoблeмaм мoжнo выпoлнять oтдeльныe иccлeдoвaтeльcкиe paбoты пapaллeльнo. Бoлee тoгo, в нeкoтopыx cлyчaяx этo oкaзывaeтcя пpocтo нeoбxoдимым. Этo экoнoмит вpeмя, пoзвoляeт бoлee эффeктивнo иcпoльзoвaть пepcoнaл, пoвышaeт кoмпeтeнтнocть и пpoизвoдитeльнocть дeятeльнocти.

Бывaют пpoблeмы в иccлeдoвaнии, peшeниe кoтopыx тpyднo пpeдcтaвить зapaнee в oпpeдeлeннoй тexнoлoгичecкoй cxeмe, тpyднo пpeдвидeть, кaкиe этaпы нeoбxoдимы для oпpeдeлeния oкoнчaтeльнoгo peзyльтaтa, и вooбщe cyщecтвyeт ли oн пo этoй пpoблeмe. В этoм cлyчae иcпoльзyютcя тexнoлoгии aдaптивнoгo типa. Сyть иx зaключaeтcя в пocлeдoвaтeльнoй кoppeктиpoвкe тexнoлoгичecкoй cxeмы пo мepe пpoвeдeния кaждoгo из этaпoв иccлeдoвaния.

Еcли цeль иccлeдoвaний – чacтичныe измeнeния cиcтeмы, – иcпoльзyeтcя тexнoлoгия пocлeдoвaтeльныx измeнeний кaчecтвa дeятeльнocти. Онa пocтpoeнa нa oцeнкe cyщecтвyющeгo кaчecтвa yпpaвлeния (yпpaвлeнчecкoй дeятeльнocти) и пoиcкe нeпpинципиaльныx, нeзнaчитeльныx, нo peaльныx измeнeний кaчecтвa. Тaкaя тexнoлoгия пoзвoляeт пpoвoдить иccлeдoвaния пpи нeзнaчитeльныx pecypcax, избeгaть pиcкoв иннoвaций, пoвыcить нaдeжнocть пpeoбpaзoвaний.

В oблacти иccлeдoвaния cyщecтвyют и тexнoлoгии cлyчaйнoгo пoиcкa. Нa пepвoм этaпe тaкoй тexнoлoгии нe пpeдпoлaгaeтcя мнoгo внимaния yдeлять пocтaнoвкe пpoблeмы, ee выбopy, oбocнoвaнию. Бepeтcя любaя пpoблeмa и нa ee ocнoвe пpoвoдитcя иccлeдoвaниe пo cмeжным пpoблeмaм, ycтaнaвливaютcя cвязи, зaпoлняeтcя peшeниями “пoлe пpoблeм”, oпpeдeляeтcя, тaким oбpaзoм, тpaeктopия paзвития. Онa и пoкaзывaeт глaвнyю пpoблeмy, нa кoтopoй нeoбxoдимo cocpeдoтoчить внимaниe.

Выбop тexнoлoгичecкиx cxeм пpoвeдeния иccлeдoвaния cпocoбcтвyeт пoвышeнию eгo эффeктивнocти.

 

16. Демография как отрасль знаний о населении. Ее история , современное состояние, связь с другими дисциплинами

 

Демография (от греч. demos народ и grafio пишу) – наука о народонаселении (или о населении).

Будучи одной из наук о населении, демография выполняет свои познавательные функции в тесной связи с другими науками, четко вычленяя ту область действительности, которую не изучает никакая другая наука, – постоянное возобновление населения путём смены поколений людей новыми поколениями.

Объект исследования демографии – население, люди.

Население, как демографическая совокупность, характеризуется территориальной и временной определенностью, что позволяет, например, выделять население любой по размерам территории – население земного шара, континента, страны, ее составных частей, города, сельского поселения, – в любой отрезок времени, например, население России XIX в. или население Российской Федерации (субъекта федерации, региона, муниципального образования как территориального (местного) сообщества различной величины).

Предмет демографии – законы воспроизводства населения.

В практическом плане в задачи демографических исследований входит описание демографической ситуации, анализ тенденций и факторов демографических процессов, оценка их наиболее вероятного изменения в будущем и разработка демографического прогноза сообществ в контексте демографических прогнозов страны и субъектов федерации.

Сведения о предположительной численности и структуре населения служат исходным материалом для экономических оценок, в частности, распределения трудовых ресурсов и производства предметов потребления, жилищного строительства, развития здравоохранения (предмет социально-экономической политики).

Понимание объективного характера закономерностей воспроизводства населения, особенностей их социальной детерминации позволяет демографии разрабатывать рекомендации относительно общих направлений и конкретных мероприятий социальной и семейной политики государства (регулирование занятости, условий труда и отдыха, уровня жизни, подготовки кадров, социального обеспечения и т.д.). Существуют принципы собственно демографической политики, нацеленной на изменение демографических процессов и воспроизводства, скорости роста населения и происходящих социально-демографических изменений.

На глобальном уровне действующие демографические закономерности сами способны диктовать специфику экономического и политического развития отдельным государствам, этносам и группам стран. К таким закономерностям относятся: рост населения, инерционность рождаемости и смертности, старение населения, стабилизация половозрастной структуры в условиях относительного покоя.

В силу того, что воспроизводство населения и происходящие изменения находятся под воздействием разнообразных отношений в жизни людей, вытекающих из общественного характера их существования, демография тесно связана с рядом других наук: историческими, экономическими, социологией, социальной психологией, правоведением, географией населения. Однако демография исследует не сами эти отношения, которые составляют предмет соответствующих наук, а лишь их влияние на процессы воспроизводства населения или отдельных его групп.

 

17. Теоретические аспекты изучения народонаселения. Методология исследования народонаселения; институты, центры, специалисты

 

Вопросы и задачи, связанные с численностью и качеством населения, возникли вместе с возникновением общества и решались, так сказать, инстинктивно в соответствии с практическими потребностями. Первые попытки их теоретически осмыслить (сформулировать в виде проблем и их решений) относятся к периоду возникновения государств и связаны с потребностью управления общественными процессами.

Конфуций (около 551-479 гг. до н.э.) – попытка определения идеальной пропорции между количеством обрабатываемой земли и численностью заселения. Он считал, что нарушение этой пропорции может привести:

малочисленность населения – к ухудшению обработки пашни и к отказу от налогов;

чрезмерная плотность населения – к обнищанию, праздности, социальной напряженности.

А значит необходимо государственное регулирование роста населения. Основная мера: переселение жителей густонаселенных районов в малонаселенные – колонизация.

Платон (428 – 347 гг. до н.э.) в учении об идеальном государстве выдвигал в качестве обязательного условия ограниченное число граждан – 5040 человек свободного населения. Предлагал установить определенные нормы брачных отношений, требуя, чтобы мужчины имели детей только в возрасте от 30 до 55 лет.

Аристотель (384 – 322 гг. до н.э.) при рассмотрении проблем народонаселения идеальным считал государство с малочисленным свободным населением. Малочисленность граждан способствует возникновению социальной гармонии, которая невозможна при избытке населения. Избыток населения способствует росту числа возмущений и преступлений вследствие того, что часть граждан, не будучи обеспечена землей, впадает в бедность. В отличие от Конфуция, Аристотель не был сторонником колонизаций как меры регулирования населения. Основная мера: узаконить умерщвление больных детей и части “излишних” новорождённых. Либо, если правила государства не позволяют этого, то установить для каждой семьи число детей, которое она может иметь.

В эпоху феодализма (может быть, за вычетом позднего средневековья) в странах Европы государственная власть всеми мерами способствовала увеличению населения. Это обусловливалось стремлением власти поддержать и увеличить свою политическую, финансовую и военную мощь, состоящую по тем временам в многолюдности страны, в количестве воинов, в размерах налогов, которые могли собрать с населения большей численности. Поэтому и основная идея выражалась в том, что богатство общества и сила государства определяется численностью населения.

Однако подлинное начало формирования демографии как науки относится ко второй половине 17 в., когда развитие капитализма породило устойчивую потребность в изучении народонаселения.

Исторически первым объектом научного изучения в демографии была смертность. Знание порядка вымирания поколения позволяло определить длительность жизни (а при постоянстве чисел рождений – также и численность населения) и рассчитывать при страховании жизни суммы выплат в зависимости от дожития.

Возникновение демографии обычно связывают с появлением в 1662 году работы английского исследователя Дж. Граунта “Естественные и политические наблюдения, сделанные над бюллетенями смертности”. Джон Граунт по данным о рождениях и смертях в Лондоне за 100 лет впервые установил важные демографические закономерности (превышение числа мальчиков среди родившихся; среди умерших больше мужчин, чем женщин; смертность превышает рождаемость, и численность Лондона растет за счет переселенцев). Кроме того, он высказал ряд соображений о причинах этих явлений. Рассчитал первую примитивную таблицу смертности, в которой отмечалось закономерное увеличение вероятности смерти по мере старения людей. Это была своеобразная модель, характеризующая «линию дожития».

Труды Граунта, У. Петти и их последователей в других странах положили начало количественному изучению социальных явлений, т.н. Политической арифметике, из которой выросли социальная статистика и демография.

Проблемами демографических явлений занимался Антуан Депарьсе (1707-1768), который в 1746г. опубликовал «Трактат о вероятностях продолжительности человеческой жизни»; он впервые разработал таблицу смертности для неженатых мужчин и незамужних женщин.

Адам Смит в работе «Исследования о природе и причинах богатства народов», рассматривая вопрос о народонаселении, сделал вывод о том, что необходимо регулировать воспроизводство населения.

Значительный вклад в развитие демографии внес крупнейший статистик XIX века Адольф Кетле (1796-1874).Уроженец Бельгии, являясь членом Бельгийской академии, он был также избран членом-корреспондентом Петербургской академии наук. А.Кетле был талантливым физиком, астрономом, статистиком. Он возглавлял национальную и европейскую статистику, являлся организатором международных статистических конгрессов. В своих трудах «Расчет вероятных преступлений» (1829), «Письма о теории вероятностей» (1830), «Социальная физика или Опыт исследования о развитии человеческих способностей» (1848) и других Кетле значительное внимание уделил сбору и анализу большого количества фактов из самых различных областей человеческой жизнедеятельности. Именно Кетле во многом способствовал проведению переписей населения, причем сам участвовал в разработке методологии их проведения. Под его руководством в 1846г. в Бельгии была проведена первая перепись по современному образцу. В 1853г. был проведен первый международный статистический конгресс, на котором по инициативе Кетле были приняты общие положения об организации переписей населения (была учтена практика проведения бельгийской переписи).

Особо необходимо остановиться на трудах английского экономиста Томаса Роберта Мальтуса (1766-1834), который является создателем концепции мальтузианства, считающейся антинаучной. В молодости он вступил в Кембриджскую коллегию иезуитов, а в 22 года стал членом этого ордена. Позднее получил духовный сан и должность викария. В 1798г. Мальтус опубликовал работу «Опыт о законе народонаселения, или Изложение прошедшего и настоящего действия этого закона на благоденствие человеческого рода, с приложением нескольких исследований о надежде на устранение или смягчение причиняемого им зла». Через 5 лет, переиздав свой труд, Мальтус становится профессором истории и политической экономии в Коллегии Ост-Индской компании в Альтабюро и до конца жизни занимался преподавательской и научной деятельностью.

В конце 18 вв. Швеции и США, а с начала 19 в. во многих странах Европы начинают проводиться переписи населения:

упорядочивается регистрация рождений, смертей и браков;

складывается система учёта населения.

Тем самым создаётся источниковая основа исследований, что позволяет изучать колебания демографических процессов: брачности, рождаемости и смертности, – в годы войн, эпидемий, экономических потрясений. Развитие страхового дела (создание системы страховых расчетов аннуитетов) активизирует исследования в области моделирования смертности. Развитие теории вероятности дает возможность применять ее к явлениям человеческой жизни. Так, например, П.С.Лаплас дал строгое теоретико-вероятностное обоснование ряда демографических явлений – порядка вымирания, сохранности брака и т.д.

В середине 19 в. созываются Международные статистические конгрессы. Они способствуют обмену опытом исследований и отработке техники наблюдений и анализа демографических процессов.

В 1855 году в названии книги Ж. Гийяра появляется сам термин демография, который нашёл официальное признание в наименовании Международного конгресса гигиены и демографии (1882) и получил широкое распространение к концу 19 -началу 20 вв.

Демографические процессы и потрясения 20 в., снижение рождаемости в развитых странах, демографические последствия двух мировых войн, демографическая революция, затронувшая все страны мира, и т.п. – послужили мощным стимулом для развития демографических исследований, для методологического, концептуального и методического совершенствования демографии как науки.

Для демографических исследований конца XX в. характерно

развитие демографического моделирования,

совершенствование методов демографического прогнозирования,

развитие демографии семьи как самостоятельной области исследований.

 

18. Практические цели и задачи изучения развития народонаселения нашей страны; показатели и тенденции

 

По мере развития демографических исследований, расширения круга факторов, привлекаемых демографией для объяснения взаимосвязей демографических процессов с другими общественными процессами, расширяется и методический аппарат, используемый демографией в своих исследованиях. Сотрудничество с другими науками в исследовании своего предмета, привлечение специалистов из других наук для тех же целей (т.е. исследования проблем естественного воспроизводства населения) привело к возникновению внутри демографии ряда ее отраслей (или разделов), объединенных общим предметом, но различающихся по кругу изучаемых факторов, воздействующих на этот предмет, и, соответственно, различающихся методами исследования. В этом, кстати, демография не отличается от большинства естественных и общественных наук, разве лишь тем, что она в этом отношении сильно отстала от них.

1. Теоретическая демография связана с выработкой терминологического, понятийного аппарата.
2. Демографическая статистика – старейшая отрасль демографии (пожалуй, и всей системы статистических наук). Ее частным предметом является изучение статистических закономерностей воспроизводства населения (не будем каждый раз говорить о естественном воспроизводстве населения, но будем его подразумевать). В задачу демографической статистики входит разработка методов статистического наблюдения и измерения демографических явлений и процессов, сбор и первичная обработка статистических материалов о воспроизводстве населения.
3. Определенной ступени развития достигла математическая демография, предметом которой является разработка и применение математических методов для изучения взаимосвязей демографических явлений и процессов, их моделирования и прогнозирования. В числе демографических моделей – вероятностные таблицы смертности, брачности, рождаемости, модели стационарного и стабильного населения, имитационные модели демографических процессов и т. п.
4. Историческая демография сбор первичных данных по записям в метрических и подворных книгах, жизнеописаниям родов и генеалогическим хроникам, по литературным и иным источникам. Изучает состояние и динамику демографических процессов в истории стран и народов, а также историю развития самой демографической науки.
5. К исторической демографии примыкает этническая демография, изучающая этнические особенности (факторы) воспроизводства населения. Известно, что этнические особенности бытового уклада жизни народов, обычаи, традиции, структура семейных отношений оказывают существенное влияние на уровень рождаемости (число детей в семье), на состояние здоровья и среднюю продолжительность жизни, особенности брачности и прочности брака.
6. Довольно быстро в последнюю четверть века развивается социологическая демография, изучающая влияние социологических и социально-психологических факторов на волевые, субъективные действия людей в демографических процессах.
7. Экономическая демография исследует экономические факторы воспроизводства населения. Под экономическими факторами здесь понимается вся совокупность экономических условий жизни общества, их влияние на темпы роста населения, уровень рождаемости и смертности, брачности, на формирование и устойчивость семьи и т. п.
8. География населения изучает динамику, состав, размещение населения и населенных пунктов. Это основополагающая часть фундаментальной науки – экономической и социальной географии. Из определения видно, что в географии населения выделяются два основных тесно связанных между собой направления:

• исследования населения
• исследования населенных пунктов, их сетей и систем. Эти направления исследования ведутся в самых разных территориальных единицах – от мира в целом, континентов, стран, городских агломераций до отдельных политико-административных и экономических единиц (например, в нашей стране: республик, краев, областей, автономных округов, экономических районов и подрайонов).

9. Также следует отметить и такое направление, как демография муниципальных образований, которое только начинает оформляться в отдельную ветвь демографической науки, приобретает свою специфику в силу многочисленности муниципальных образований малой величины. Прогрессирует демографическое прогнозирование муниципальных образований, изучение смертности населения, рождаемости и миграционных тенденций. Особо острой проблемой становится депопуляция местных сообществ в современной России.

 

19. Текущий учет и переписи населения. Учет естественного и механического движения населения

 

Источники информации должны быть детальными и многообразными и, что особенно важно, носить систематический характер.

Демографы выделяют четыре основных источника демографической информации:

переписи населения, проводимые регулярно, обычно раз в 10, в некоторых странах – раз в 5 лет;

текущий статистический учет демографических событий (рождений, смертей, браков и разводов), осуществляемый непрерывно;

текущие регистры (списки, картотеки) населения, также функционирующие непрерывно;

выборочные и специальные обследования.

Необходимо подчеркнуть, что все эти источники должны взаимодополнять друг друга, их целесообразно рассматривать в определенном единстве: только такой подход позволит регулярно видеть реальную и полноценную картину происходящих в мире и на отдельных территориях демографических явлений. Разумеется, эти источники имеют свои плюсы и минусы, какими бы достоверными и многообразными они ни были.

Виды информации о населении:

первичная – исходная, непосредственные результаты обработки и сопоставления собранных статистических данных и полученные на их основе расчетные показатели;

вторичная – преобразованная с учетом тех или иных целей с помощью специальных процедур и проанализированная специалистами различных отраслей знаний. Она представляется в виде статистических публикаций, разработочных таблиц, научных монографий, статей – они в своей совокупности представляют итог специальной аналитической и публикаторской работы.

Очень важен вопрос о публикации данных о населении. Условно публикации данных о населении можно разделить на две группы:

официальные (государственные);

неофициальные издания информационно-справочного характера; периодические научно-технические и информационные публикации, прежде всего демографические журналы.

К важнейшим международным публикациям информационно-справочного характера относится демографический ежегодный справочник ООН «Demographic Yearbook», издаваемый на английском и французском языках с 1948 г. В этом справочнике содержатся сведения о численности населения, о структуре демографических процессов, происходящих во всех странах мира. Показатели в нем приводятся на основе официальных публикаций стран – членов ООН, а при их отсутствии – на основе экспертных оценок специалистов ООН.

Сведения о населении отдельных стран публикуются в национальных статистических ежегодных справочниках. В некоторых странах (Россия, Венгрия, Болгария, Италия и др.) издаются специальные демографические ежегодные справочники.

В настоящее время в мире выпускается большое число демографических журналов, освещающих разнообразные проблемы теории и методики демографии. Среди демографических изданий зарубежных стран широкой известностью пользуется журнал французского Национального института демографических исследований «Population». Отметим также информационно-библиографическое издание США «Population Index», содержащее тематический перечень публикаций в разных странах по демографии. В последние годы много работ по населению выходит и в новых индустриальных странах, особенно в Индии.

Рассмотрим более детально основные источники демографической информации. Естественно, начнем с переписи населения.

2.2 Переписи населения

2.2.1 Перепись населения: понятие, история, принципы и методологические аспекты проведения

В литературе существует много различных определений переписи населения, из которых самое краткое, пожалуй, следующее: перепись населения – это научно организованная операция сбора данных о численности и составе населения.

Определение достаточно простое и в первом приближении пригодное. Но краткость не всегда сестра таланта, как говорят. В данном случае определение переписи населения – хотя и краткое, легко запоминающееся – оно недостаточно полное и точное. Поэтому наряду с ним приведу другое определение, правда, длинноватое и громоздкое, но зато более объемное.

Заучивать его не нужно, но оно заслуживает внимания. Это определение дано экспертами ООН.

«Перепись населения — это общий процесс сбора, обобщения, оценки, анализа и публикации демографических, экономических и социальных данных о всем населении, проживавшем на определенный момент времени в стране или ее четко ограниченной части».

 

Исторический экскурс

Учет населения с древнейших времен существовал как часть хозяйственной статистики и совершенствовался вместе с ней. Различные формы статистического учета земель и хозяйств, ремесел и торговли, а вместе с ними и населения имелись в Древнем Китае, Японии, Египте, Месопотамии, Иудее, в городах Древней Греции и в Риме. Учеты населения проводились там с финансовыми и военными целями, чтобы знать возможное число налогоплательщиков и воинов. В соответствии с этими целями переписи чаще всего были не всеобщими и охватывали обычно податное мужское население. Иногда предпринимались попытки более полного учета состава населения. Так, в Древнем Риме при царе Сервии Туллии (1 в. до н.э.) взимались пожертвования храмам с каждого жителя по монете разного достоинства в зависимости от пола и возраста. Подсчет монет давал общую численность населения с распределением по полу и возрастным группам. В более поздний период (с 510 по 30 г. до н.э.) переписи (называвшиеся цензами) проводились уже регулярно. Главы семей под клятвой сообщали специальным должностным лицам – цензорам – сведения о себе, своей семье и своем имуществе. Позднее цензы проводились в виде поземельных описаний, или кадастров, в которых учитывалось и население. Результаты цензов заносились в писцовые книги, которые велись постоянно. На их основании определялись размеры податей, а сами записи в книгах или выписки из них служили документами на право владения землей или имуществом.

В средние века нехозяйственные переписи и писцовые книги получили повсеместное распространение в государствах Западной Европы (а с XV в. и в России). Наряду с описанием земель и имуществ в них имелись сведения и о населении. Сведения эти были скудными, в них, как правило, указывалось только число хозяйств (или семей). Установить же численность населения, а тем более его структуру можно было лишь с большим трудом, путем косвенных расчетов, определяя по различным источникам средний размер хозяйства (семьи) и затем умножая этот средний размер на число хозяйств (семей).

Лишь к середине XVIII в. вместе с развитием капитализма и развитием рыночных отношений расширяется потребность в информации о численности и структуре населения. Учет населения постепенно становится всеобщим и приобретает самостоятельное значение, не связываясь непосредственно с какими-либо частными административными целями.

С 1749 г. начинают регулярно проводить учеты населения в Швеции, где созданная в этом году специальная «табельная» комиссия периодически проверяла и исправляла текущие списки населения. Но это еще не были переписи населения в их современном понятии. История регулярных всеобщих переписей населения начинается с проведенной по общей программе переписи 1790 г. в США, в которой поименно учтены главы всех домохозяйств, число свободных мужчин и женщин, а также рабов, принадлежащих хозяину дома. С начала XIX века, с 1801 г. стали проводиться переписи и в странах Европы: в Англии, Шотландии, Франции, Дании и Норвегии. Однако они оставались еще долгое время весьма несовершенными: насчитывали всего 2-4 вопроса в программах, проводились в течение длительного срока, не будучи приуроченными к точному моменту времени, без четко определенных правил.

Лишь к середине XIX в. складываются представления о научных основах проведения всеобщих переписей населения. Этому в немалой степени способствовало создание во многих европейских странах специальных статистических органов, отдельных от административных, и развитие статистической науки.

Первой действительно научной была бельгийская перепись населения, проведенная в 1846 г. под руководством крупнейшего ученого-статистика Адольфа Кетле (1796—1874). Ее особенность состояла в том, что она была однодневной и учитывала наличное население, т.е. фактически проживавшее в том месте, где его застала перепись, а не юридическое, т.е. числящееся по документам, которое только и учитывалось прежними переписями. Новшеством также было и проведение этой переписи специально подготовленными регистраторами, а не административными чиновниками, как это было ранее.

А. Кетле ввел понятия постоянного и наличного, временно присутствующего и временно отсутствующего населения. Формула переписи очень проста и надежна:

П = Н + ВО-ВП;

где П – численность постоянного населения;

Н – численность наличного;

ВО – численность временно отсутствующего;

ВП – численность временно присутствующего населения территории на момент t или на критический временной период переписной кампании.

Большую сложность представляют собой критерии временного присутствия или отсутствия человека на данной местности, что устанавливается специальными инструкциями для различных групп населения.

С этого времени начали проводиться международные статистические конгрессы, на которых вырабатывались общие принципы и содержание переписей и давались рекомендации правительствам о порядке их проведения. Одним из важнейших стал Конгресс 1872 года в Санкт-Петербурге, решения которого рекомендовали проводить регулярные, не реже раз в 10 лет переписи, желательно в «круглые» годы (оканчивающиеся на 0).

Доля населения мира, охваченного статистическим учетом, быстро возрастала:

в начале XX в. переписями были охвачены страны, где проживало около 52% населения мира;

в начале 1930-х гг. – 74%;

в начале 1950-х гг. – свыше 98%.

Этот рост связан главным образом с проведением переписей населения в ряде стран Азии (в том числе в 1953 г. в Китае) и во многих странах Африки, где переписи ранее не проводились совсем или охватывали лишь небольшую часть населения (обычно лишь европейцев).

Во второй половине 90-х гг. XX в. ООН направила во все страны мира предложение о проведении переписи населения на пороге третьего тысячелетия, рекомендовав составление подобных «фотопортретов населения» раз в десять лет, так как перепись населения составляет основу национальной статистики каждой страны и является одним из наиболее важных источников сведений о демографической и социальной ситуации на региональном и глобальном уровне.

Единицей наблюдения в переписи служит семья, записи в переписных листах ведутся последовательно в отношении членов каждой семьи. Согласно рекомендациям ООН по разработке мировой программы переписей населения и жилищ раунда 2000г., в качестве единицы наблюдения при проведении в будущем будет использоваться домохозяйство (в предыдущих рекомендациях ООН за единицу наблюдения предполагалось принимать в равной мере домохозяйство или семью).

Заметим, что под понятием «домохозяйство» подразумевались лица, ведущие общее хозяйство, а под поднятием «семья» – совместно проживающие лица, связанные родством или свойством и общим бюджетом. Но переход к учету домохозяйетв не исключает возможности получения в их составе также и широкой информации о семье.

Большинство государств при проведении переписей населения традиционно руководствуется рядом принципов, наиболее важные  из которых мы сейчас выделим.

Основные принципы современной переписи населения.

1. Всеобщность охвата населения территории, на которой проводится перепись, т.е. учет каждого жителя без исключения (но и без двойного счета), независимо от каких-либо статусных характеристик человека: пола, возраста, национальности, социального положения, наличия права на проживание в данном жилище или местности и т.п.
2. Единство программы и единые правила проведения переписи на всей территории, охватываемой переписью. Существуют международные рекомендации по содержанию программ переписей населения, чтобы обеспечить сопоставимость их результатов по странам.
3. Периодичность (или регулярность) проведения переписей населения; целесообразно через равные промежутки времени, обычно через десять лет, что позволяет отслонить изменения, происходящие в половозрастной структуре населения.
4. Безотносительность целей переписи населения к каким-либо частным интересам государства. Перепись населения не связывается ни с какими административными мероприятиями, не затрагивает ни имущественных, ни личных интересов отдельных граждан. Не собираются данные о численности молодежи призывного возраста, о численности налогоплательщиков и т.д. Кроме того, все собираемые при переписи сведения используются только в суммарном виде, в виде обезличенных данных.
5. Поименность переписи или индивидуальность регистрации, т.е. сбор сведений, осуществляется о каждом человеке в отдельности, а не в виде суммарных итогов по семье, хозяйству, жилищу. Такой принцип обеспечивает возможность при дальнейшей обработке итогов получать самые разнообразные комбинационные группировки из собранных данных.
6. Непосредственное получение сведений у населения. Реализуется в виду того, что перепись населения нуждается в данных о реальном, а не о бумажном составе населения, которые могут изменять по разным причинам.
7. Анонимность сведений, получаемых от населения при переписи, т.е. гарантия тайны любой информации, получаемой во время опроса людей при переписи.
8. Принцип самоопределения, т.е. запись в переписные листы ответов опрашиваемых осуществляется с их слов, без предъявления каких-либо документов, подтверждающих достоверность сообщаемых сведений.

Соблюдение принципа обусловлено:

• трудностями или невозможностью во многих случаях отнести человека к той или иной категории населения по документированным признакам;
• стремлением статистиков повысить доверие населения к переписи.

9. Одномоментость, т.е. приурочение всех собираемых при переписи сведений о каждом человеке к одному точному моменту времени. Перепись проводится в течение 7 – 10 дней, но все сведения о жителях собираются по их состоянию на один точный момент времени (т.н. критический момент). Он позволяет:

• получить моментальный снимок состава населения, свести все данные о различных структурах населения к одной общей его численности;
• помогает уменьшить число пропусков и двойного счета людей.

Момент переписи обычно приходится на тот период года, когда подвижность населения наименьшая. Им обычно считают в нашей стране середину января, а среди дней недели среду или четверг.

10. Централизованное руководство проведением переписи. Для проведения переписи населения обычно специальное подразделение в органах государственной статистики. В его функции входит методологическая и техническая подготовка переписи населения, организация её непосредственного проведения, обработка итогов и их публикация. В нашей стране таким подразделением является Управление переписей и обследований Государственного комитета РФ по статистике.

Круг сведений, получаемых в ходе переписи, определяется её программой. В неё обычно входят демографические признаки (пол, дата рождения или возраст, брачное состояние, число детей), экономические признаки (занятие, отрасль или вид экономической деятельности, источник средств существования, иногда заработок или доход, положение в занятии, степень занятости, иногда ряд вопросов для безработных), характеристика образованности (грамотность, посещение школы, число лет обучения или достигнутый уровень образования, профессия, иногда квалификация), этнические признаки (принадлежность к тому или иному народу или этнической группе, родной или разговорный язык, знание других языков, иногда вероисповедание), прочие признаки (гражданство, физические и психологические недостатки, участие в войне).

Важны признаки, характеризующие принадлежность к той или иной социальной группе, которая выясняется либо заданием прямого вопроса, либо на основании сведений о занятии и положении в занятии (работодатель, работает по найму и т.д.). Часто используются и дополнительные вопросы, перечень которых зависит от социально-экономической и демографической ситуации в стране и диктуется конкретными задачами времени.

Обширность программы зависит и от экономических возможностей страны. Так, в США на проведение всеобщей переписи 1990 года было израсходовано 2,6 млрд. долларов, т.е. по 10 дол.на человека, каждый из которых ответил на 50 вопросов. На перепись населения России 2002 года выделено 150 млн.долларов, т.е. около 1 доллара на человека, каждому из которых было задано 16 вопросов, а каждому четвертому (выборочно) – еще 6 вопросов.

 

20. Воспроизводство населения. Степень воздействия отдельных факторов на интенсивность рождаемости в России, в странах ближнего зарубежья и мира

 

Переписи населения – важный, но не всеобъемлющий источник данных о населении. В них нельзя ставить сложные вопросы, получение ответов на которые требует не только особой подготовки персонала, но и длительной и часто доверительной беседы с каждым человеком. Для проведения переписей отвлекается много людей и средств, поэтому их нельзя проводить часто, скажем, ежегодно. Наконец, результаты обработки итогов переписей населения становятся известными через определенный, иногда достаточно длительный период. А главное, перепись как источник данных о состоянии населения на конкретный момент времени должна дополняться другими данными, позволяющими получить сведения о фактах, из которых складывается его движение в течение того или иного периода. Один из таких источников – текущий учет населения.

Текущий учет основан на регистрации демографических событий, и предполагает, что  в установленные законом сроки население само должно обратиться в органы, ведущие регистрацию, и сообщить о происшедшем событии.

Цель текущего учета демографических событий – регулярное получение данных о численности и составе населения (постоянно изменяющихся в результате рождений и смертей), а так же характеристик демографических процессов, в то время как перепись населения характеризует население на какой-то определенный момент времени.

Необходимость регистрации подобных событий в прошлом была связана с оформлением у католической церкви оплаты верующими совершения обрядов бракосочетания, расторжения брака, крещения новорожденных, отпевания умерших.

Церковь вела специальные регистрационные книги. Но с конца XVIII в. в Европе стали вести регистрацию процессов воспроизводства и гражданские органы.

Так, текущий учет демографических событий во Франции начали вести с 1792 г., в Бельгии – с 1796, в Голландии – с 1822, в Великобритании – с 1837, в Италии – с 1865, в Испании – с 1871, в Германии – с 1875 г.

В России первые попытки ввести церковную регистрацию демографических событий, в основном естественного движения населения, относятся к середине XVII в. В 1702 г. Петр I указом ввел правила проведения записей рождаемостей и смертей в приходских церквах Москвы с обязательным представлением еженедельно ведомости о числе крещений и погребений в Патриарший Духовный приказ. А спустя двадцать лет в 1722 г. царем был издан указ уже о повсеместном ведении метрических книг для православного населения.

Сегодня текущий учет ведется государственными органами:

органы ЗАГС (запись актов гражданского состояния, первоначально созданные в 30-х годах при НКВД) регистрируют рождения и смерти, браки и разводы;

органы внутренних дел – перемену постоянного места жительства и лиц, достигших 14-летнего возраста.

Регистрация актов гражданского состояния носит обязательный характер, что подкрепляется выдачей при регистрации в органах ЗАГС свидетельств о рождении, смерти, браке, разводе – документов, имеющих юридическое значение для их владельцев. Это сделано специально, чтобы побудить граждан к регистрации демографических событий и тем самым обеспечить полноту и качество учета. Сроки и порядок регистрации актов гражданского состояния, ответственность за их нарушение установлены законом «О порядке и сроках регистрации рождений и смертей», принятым 27 июля 1936 г.

Текущий учет сегодня дает повсеместно информационный материал по многим показателям. Так, при составлении свидетельства о рождении, помимо регистрации факта самого события собираются и другие сведения – о поле новорожденного и дате его рождения, каким по порядку (первым, вторым и т. д.) родился он у матери, о возрасте и национальности родителей, о занятии и месте работы матери и отца и пр. При регистрации смерти получают сведения о возрасте умершего, его поле, национальности, причине смерти, месте работы или источнике средств существования, т. е. также обширный круг демографической информации. Большая информация собирается и при регистрации браков и разводов.

При регистрации демографических событий записи актов гражданского состояния в специальных книгах производятся в двух экземплярах:

один остается в книге и хранится в архиве;

второй передается в статистические органы для обработки и обобщения содержащихся в нем сведений.

Вопросы, содержащиеся в программе регистрации демографических событий можно разбить на две группы.

Первая – содержит сведения о месте и времени наступления события и его регистрации.

Вторая – характеризует совокупность лиц, у которых произошло данное событие.

Следует иметь в виду и такой важный момент: программы текущего учета в странах мира, как и в России, имеют динамичный характер, они меняются в соответствии с требованиями того или иного этапа развития государств.

21. Смертность, ее связь с условиями жизни. Естественный прирост (убыль), его контрасты в различных регионах страны и мира

 

Смертью считается окончательное и бесповоротное прекращение признаков жизни по прошествии любого времени после живорождения. Таковы столь жесткие требования медицины к квалификации демографических событий в РФ.

Под смертностью же в демографии понимают процесс вымирания поколения. Смертность рассматривается как массовый статистический процесс, складывающийся из множества единичных смертей, наступающих в разных возрастах и определяющих в своей совокупности порядок вымирания реального или условного поколения.

Информация о смертности долгое время основывалась на данных церковной регистрации умерших, так как погребение традиционно сопровождалось различными религиозными обрядами, о чем уже было сказано. В настоящее время в большинстве экономически развитых стран, а также в ряде развивающихся существует гражданская регистрация смертных случаев: без выписки свидетельства (акта, сертификата) о смерти погребение не разрешается и тем самым обеспечивается достаточная полнота учета.

Для стран с ненадежными прямыми данными о естественном движении населения относительно смертности (так же как и в отношении рождаемости) ее уровень определяется экспертами ООН на основе различных выборочных или косвенных данных.

Основным источником информации о смертности населения в России являются переписи населения и текущий учет населения, осуществляемый в органами ЗАГС. Документ, удостоверяющий факт и причину смерти, заполняется врачом, лечащим больного и (или) установившим причину смерти, который затем передается в ЗАГС, где проверяется врачом, ответственным за правильность записей о причине смерти, и служит основанием для указания причины смерти в записи акта о смерти; ежемесячно они передаются в органы статистики для статистической разработки данных о смертности.

Смертность, в отличие от рождаемости, которая, как уже отмечалось, приурочена к так называемому производительному периоду жизни, охватывает все группы населения. Смертность определяется в основном влиянием объективных причин. И здесь следует подчеркнуть, что число факторов, влияющих на смертность, весьма велико.

4.2 Факторы и причины смертности

Смертность является одним из двух главных подпроцессов воспроизводства населения. Он зависит от большого числа биологических и социальных факторов (природно-климатических, генетических, экономических, политических, культурных и т.д.)

С точки зрения демографического анализа смертности наиболее важно деление их на две крупные группы.

Факторы смертности:

эндогенные – порождаемые внутренним развитием человеческого организма,

экзогенные – связанные с действием внешней среды.

Смерть всегда есть взаимодействие факторов обеих этих групп, но роль каждого из них может быть принципиально различной с точки зрения основных характеристик смертности.

Действие эндогенных факторов смертности обусловлено в основном старением организма. Эндогенные процессы в определенном смысле упорядочены, их действие распределяется на протяжении жизни каждого человека не случайным образом, не равномерно, а концентрируется в старших возрастах. Эта упорядоченность относительна, в действии эндогенных факторов также есть случайный компонент. Некоторое количество эндогенно детерминированных смертей, обусловленных наследственными болезнями, врожденными пороками и т.п., наступает в молодых, часто в ранних детских возрастах. Хотя скорость естественного старения – эволюционная характеристика вида, она не абсолютно одинакова у всех людей, имеет индивидуальные особенности; поэтому возраст, к которому жизнеспособность ослабевает настолько, что смерть становится неизбежной, колеблется в некоторых пределах вокруг величины, называемой биологической (видовой) продолжительностью жизни.

Поток воздействия экзогенных факторов смертности на развитие индивидуального организма неупорядочен, случаен. Вероятность оказаться объектом таких воздействий, а также вероятность того, что их сила превысит защитные силы организма и приведет к смерти, в меньшей степени зависят от возраста. К экзогенным факторам относят несчастные случаи, травмы и отравления, инфекционные и паразитарные болезни, острые заболевания органов дыхания и пищеварения и некоторые другие.

По-разному сочетаясь между собой, факторы смертности обусловливают непосредственную причину смерти. Причина смерти устанавливается врачом. Современная статистика причин смерти основывается на принципе отбора одной, ведущей или начальной причины смерти, вызвавшей последовательность патологических процессов, непосредственно приведших к смерти.

Преобладание причин смерти с большей долей эндогенного компонента предопределяет постепенное нарастание интенсивности смертности с возрастом, а преобладание причин смерти преимущественного экзогенного характера, напротив, ведет к размыванию зависимости интенсивности смертности от возраста. Естественно, что в любом случае вероятность смерти больше в возрастах, в которых относительно равномерный поток случайных внешних воздействий сталкивается с меньшей жизнеспособностью организма (у детей и престарелых). Отсюда, в частности, особая роль, которую играют в определении порядка вымирания младенческая смертность и убывание вероятности смерти по мере переживания последовательности младенческих возрастов.

Анализ потерь продолжительности жизни в России позволил ранжировать основные причины преждевременной смертности мужчин:

ишемическая болезнь сердца у лиц старше 48 лет и нарушения мозгового кровообращения у лиц старше 50 лет;

смертность от внешних причин в возрасте от 20 до 60 лет (ДТП и случайные отравления в возрасте от 35 до 50 лет, убийства в возрасте от 25 до 45 лет, самоубийства в возрасте от 38 до 39 лет;

болезни органов дыхания в возрасте от 50 до 60 лет.

Причины смерти в трудоспособных возрастах

У мужчин:

внешние причины смерти (несчастные случаи и насильственные причины), на которые приходится примерно половина всех смертей;

болезни системы кровообращения, на которые приходится примерно четверть смертей;

новообразования – 10%.

Оставшаяся часть (15%) распределена между болезнями органов дыхания, пищеварения и прочими заболеваниями, а также неустановленными причинами смерти.

Большинство смертей мужчин трудоспособного возраста происходят неожиданно и скоропостижно в результате несчастных случаев, насилия, сердечно-сосудистых катастроф и других стремительно развивающихся болезненных ситуаций. Многие из таких смертей происходят либо под воздействием алкоголя, либо при его существенном участии.

По данным исследований смертности России, в Москве и Удмуртской Республике 2/3 мужчин трудоспособного возраста умирает нетрезвыми, причем половина смертей происходит в состоянии выше средней степени, а в 12% случаев алкогольная интоксикация настолько велика, что могла бы служить непосредственной причиной смерти. Больше половины смертей от внешних причин и около четверти от болезней системы кровообращения происходит при средней и более тяжелых степенях опьянения. Смерти от отравлений алкоголем и алкоголизма обычно случаются в состоянии тяжелого опьянения. Чрезвычайно велика роль алкоголя в дорожно-транспортных происшествиях, случайных утоплениях, случайных падениях и других несчастных случаях, а также в убийствах (причем как убийца, так и жертва часто находятся в состоянии опьянения) и самоубийствах.

У женщин смертность в три с половиной раза ниже, чем у мужчин:

внешние причины (около 40%) (существенно меньший удельный);

болезни системы кровообращения (их доля немного ниже) – 20%;

доля новообразований – вдвое выше (около 20%), чем у мужчин.

Среди внешних причин смерти в трудоспособном возрасте преобладают самоубийства, случайные отравления алкоголем, убийства и насильственные смерти неуточненного характера (случайного или преднамеренного).

Отдельно выделяют такое явление, как риск преждевременной смерти. Он распределен очень неравномерно среди населения трудоспособного возраста.

Риск преждевременной смерти повышен:

среди людей с более низким уровнем образования, чем с высоким (уровень образования является общим предиктором большего или меньшего риска смерти. Интересно, что при попадании в неблагоприятные обстоятельства (безработица или бедность) риск смерти ниже для лиц с высоким образованием. Кроме того, для лиц с высоким образованием ниже сам риск безработицы);

среди разведенных и вдовых по сравнению с состоящими в браке (при этом у женщин различия в смертности между состоящими и не состоящими в браке намного меньше, чем у мужчин).

4.3 Измерение смертности и продолжительности жизни населения

Для измерения смертности используется система показателей. Самым первым и простым из них является абсолютное число смертей. Статистические органы собирают и публикуют данные о числе смертей за год, а в последнее время и за более краткие периоды времени. Но этот показатель, как и другие абсолютные демографические показатели, в значительной мере зависит как от общей численности населения, так и от его структуры, прежде всего возрастно-половой.

Первым относительным показателем уровня смертности является общий коэффициент смертности (ОКС, или CMR). В общем случае он равен отношению числа случаев смерти за период времени Т к общему числу человеко-лет, прожитых населением за этот период:

D – число случаев смерти за период времени Т;

Р·Т – общее число человеко-лет, прожитых населением за период Т.

Динамика этого коэффициента за ряд лет позволяет судить об изменении общего уровня смертности. Динамика общего коэффициента смертности зависит от изменений возрастной и половой структуры населения. Так, рост этого показателя может быть связан с процессом старения населения, а также со сдвигами в уровнях смертности по полу и возрасту. Если ограничиваться лишь общим коэффициентом смертности, то можно сделать неверные выводы.

Если же речь идет о периоде, равном 1 году, то общий коэффициент смертности равен просто:

Общий коэффициент смертности одновременно является и ее специальным коэффициентом, поскольку все люди смертны. Динамика общего коэффициента за ряд лет позволяет получить самое первое представление об изменениях уровня смертности.

Однако ограничиваться только данными об общем коэффициенте смертности было бы абсолютно неправильно, ибо он является весьма приблизительным измерителем ее уровня. На его величину существенное влияние оказывает возрастно-половая структура населения, что требует пользоваться им весьма осторожно, стремясь максимально уменьшить влияние демографической структуры. Величина общего коэффициента смертности зависит также и от уровня рождаемости: при прочих равных условиях: чем выше рождаемость, тем выше и общий коэффициент смертности, поскольку тем выше доля детей в возрасте до года, смертность которых выше, чем во многих других возрастах.

Влияние возрастно-половой структуры устраняется прежде всего использованием частных коэффициентов смертности, т.е. коэффициентов смертности для различных групп населения: для мужчин и женщин, для города и села, для разных брачных состояний и т.п.

Анализ повозрастных коэффициентов смертности позволяет выявить различия в уровнях смертности по отдельным возрастным группам. Говоря о смертности, следует еще сказать о смертности населения в трудоспособном возрасте. В России, к примеру, она следующая: на первом месте смерть от заболеваний системы кровообращения (сердечно-сосудистая система) – около половины; на втором – несчастные случаи, отравления, травмы; на третьем – злокачественные новообразования.

Особое значение имеет расчет показателя смертности детей в возрасте до 1 года – коэффициента младенческой смертности.

Младенческая, детская смертность – это смертность детей на первом году жизни (0-12 месяцев). Смертность максимальна в первые сутки после рождения и имеет тенденцию к снижению в первую неделю жизни. Она еще более снижается к первому месяцу, полугодию, году жизни. Основными причинами младенческой смертности являются болезни перинатального периода, врожденными аномалиями развития, а также осложненными и преждевременными родами. Младенческая смертность является одним из основных показателей здоровья населения, а коэффициент младенческой смертности (IMR) рассматривается как оперативный критерий оценки санитарного благополучия населения, уровня и качества медико-санитарной помощи, эффективности и качества акушерской и педиатрической службы.

Один из обобщающих показателей уровня смертности – средняя расчетная продолжительность предстоящей жизни при рождении, которую обычно неточно называют средней продолжительностью жизни и соответственно воспринимают. Это теоретические расчеты среднего количества лет, которые предстоит прожить только что родившимся младенцам при условии, что при переходе из одной возрастной группы в другую смертность будет равна ее современному уровню.

Среднюю продолжительность жизни называют ожидаемой, как она по существу прогностическая величина. Она показывает, в каком возрасте в среднем будут умирать люди, родившиеся в данном периоде, если на протяжении всей их последующей жизни – от рождения до полного вымирания поколения – уровень смертности во всех возрастах останется таким же, как в этом периоде. Таким способом удается охарактеризовать все показатели смертности данного года, или периода, одной обобщающей цифрой. Борисов А.В. Смертность и продолжительность жизни. Население мира. – М., 1989. – С.195-196

Правда, в международных статистических справочниках обычно приводятся две цифры – для мужчин и для женщин, а обобщающего показателя не дается. Но его легко рассчитать как среднюю арифметическую из показателей для мужчин и женщин (с весами 0,51 для мужчин и 0,49 для женщин).

Ценность показателей продолжительности жизни связана с тем, что, по мнению Н.В. Алисова и Б.С. Хорева, они наиболее точно (если выделять отдельные индикаторы) отражают уровень социального развития стран. Общий коэффициент смертности в этом случае подходит менее всего, ибо на его уровень значительно влияют не только социальное развитие, но и особенности возрастной структуры.

На уровень продолжительности жизни влияет не только уровень социального развития, но и успешное развитие здравоохранения и – особенно – достижения в организации здорового образа жизни.Алисов Н.В., Хореев Б.С. Экономическая и социальная география мира (общий обзор). – М, 2001. – С.104-105

 

22. Миграция населения. Миграционная политика в современной России, региональная специфика

 

Миграция населения оказывает весьма значительное влияние на демографическую структуру населения. Из-за неодинаковости масштабов и интенсивности различают немедленное и долговременное воздействие миграции на состав (по полу и возрасту и др.) и динамику населения в местах выхода и вселения мигрантов. Долговременное влияние связано с ролью миграции в воспроизводстве населения. Миграция населения является частью территориальных перемещений.

Миграция населения – перемещения людей, связанные, как правило, со сменой места жительства.

1. По направленности переездов

внешняя миграция – движение населения за пределы страны:

• эмиграция (от лат. emigro – выселяюсь) – выезд граждан из своей страны в другую страну на постоянное жительство (или на более или менее длительный срок) по политическим, экономическим и другим причинам;
• иммиграция (от лат. immigrans – вселяющийся) – въезд граждан одного государства на постоянное или длительное время пребывания на территорию другого государства.

Внешняя миграция населения (международная) связана с пересечением государственной границы, ее подразделяют на межконтинентальную и внутриконтинентальную.

внутренняя миграция – перемещения в пределах одной страны между административными или экономгеографическими районами, населенными пунктами и т.д. Внутрипоселенные перемещения (например, перемена места жительства в пределах одного и того же города) не рассматриваются как миграция населения.

Специалисты различают следующие виды внутригосударственных межтерриториальных миграций:

• территориальное перемещение населения внутри городской местности;
• территориальное перемещение населения внутри сельской местности;
• миграционный обмен населением между городской и сельской местностями.

Решающее значение имеет миграция населения “село-город”, но с развитием урбанизации повышается роль миграции населения “город-город”.

Распределение межтерриториальных миграций по географическому признаку практически целиком зависит от существующего в стране административного устройства. По этому признаку миграции делятся на внутриобластную и межобластную, внутрирайонную и межрайонную.

2. По продолжительности:

безвозвратная – с окончательной сменой постоянного места жительства;

временная – переселение на достаточно длительный, но ограниченный срок (на учебу, на определенные сроки в отдельные районы);

сезонная – временное перемещение в определенные периоды года;

маятниковая миграция – регулярные перемещения населения из одного населенного пункта в другой на работу или учебу и обратно; регулярность соответствует режиму трудовой деятельности или учебы.

3. Важное значение имеет классификация миграции населения по причинам:

политические – в результате смены формы государственного правления, политических переворотов, например, приход к власти фашистов в Германии, революция в России в 1917 г., военный переворот в Чили и др.;

экономические  – перемещения в поисках работы, «утечка мозгов» – выезд людей интеллектуального труда из стран Восточной Европы, бывшего СССР, Индии, Латинской Америки в США, другие западные страны;

социальные – перемещение для получения образования, в связи с замужеством или женитьбой и т.п.;

природные – перемещения людей из-за стихийных бедствий – землетрясения, наводнения и т. д.;

экологические – радиационное заражение в результате аварии на Чернобыльской АЭС привело к значительным миграционным процессам);

религиозные – преследование католиками протестантов и переселение последних в США, Австралию, Канаду;

национальные – бегство граждан из-за национальных преследований.

При изучении причин миграции населения нередко выделяют миграцию различных социальных групп. Наибольшее влияние на развитие общества оказывает миграция рабочей силы. Она охватывает население в трудоспособном возрасте и иногда называется трудовой миграцией. Понятие “учебная миграция” подразумевает передвижение (главным образом молодежи) в связи с получением образования. Существуют также классификации мигрантов, например, по числу участий в миграции: первичные, вторичные, многократные.

 

23. Качество населения как важнейшая составляющая развития экономики и качества жизни. Урбанизация и особенности расселения в России

 

Качество населения – это его свойство воспроизводить себя в системе социальных отношений, активно участвовать в жизни современного общества. Оно характеризует способность людей найти себе применение в хозяйственной, политической, культурной его жизни, быстро реагировать на изменения технических, экологических, социальных условий, сохранять жизнестойкость и обеспечивать воспроизводство жизнеспособных поколений, адаптируясь к постоянно меняющемуся миру. Таким образом, качественный состав населения может оказывать активное воздействие на развитие данного общества, стимулируя или же сдерживая это развитие.

Качество населения можно охарактеризовать лишь совокупность показателей, с разных сторон, отражающих социально наиболее важные его признаки. Среди них основными являются:

Трудовой состав, уровень материального благополучия – показывает соответствие этих характеристик населения достигнутому в данном обществе уровню и характеру социально-экономического развития.

Образование и профессиональная подготовка – отражает способность населения овладеть знаниями, накопленными обществом, и трудиться в современных видах деятельности, способствуя их развитию.

Здоровье – отражает в целом возможность активной жизнедеятельности нынешних поколений людей и их способность воспроизводить жизнестойкое молодое поколение. Отличие этого показатели от предыдущих – в его зависимости как от социальных, так и от физиологических факторов.

Для демографии изучение качества населения важно в той мере, в какой оно влияет на воспроизводство и численность населения. Так, образованное и материально благополучное население развитых стран имеет более высокую продолжительность жизни, но низкие показатели рождаемости. Оно обеспечивает воспроизводство здорового молодого, но немногочисленного поколения и возможность получения им современной профессиональной подготовки. С другой стороны, менее образованное и низко квалифицированное население развивающихся стран, дающее 90% прироста мирового населения, может повлиять на замедление продвижения технического прогресса и общественное развитие этих регионов в целом. Эта взаимосвязь требует внимательного изучения качественных характеристики населения для правильного прогноза его воспроизводства, для разработки целенаправленной социальной политики по поддержанию оптимальных качественных характеристик населения.

 

24. Региональные аспекты демографической политики в России, в развитых и развивающихся странах мира

 

Демографическая политика — это целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов в сфере регулирования процессов воспроизводства населения, призванная сохранять или изменять тенденции динамики численности, структуры, расселения и качества населения. Она рассматривается как органическая часть социальной политики, специфическая по своим целям и отчасти по методам их достижения, но согласованная с другими сферами, такими, как регулирование условий занятости и труда, а также уровня жизни и социального обеспечения населения, образования, здравоохранения и т.д.

Наиболее распространенный и близкий по употреблению термин — политика народонаселения. Нередко эти понятия используют как тождественные, как синонимы, не придавая им разного значения. В широком смысле демографическая политика иногда отождествляется с политикой народонаселения, в узком смысле — рассматривается как одна из ее составляющих, наряду с регулированием условий труда трудоспособного населения и условий жизни всего населения.

В важнейших теоретических монографиях 70-х – 80-х гг. также предлагалось разграничивать указанные понятия, рассматривать одно как часть другого. Так, в первом издании “Системы знаний о народонаселении” (1976) политика народонаселения определялась как часть социально-экономической политики, как деятельность, специально направленная на регулирование производства и Воспроизводства главной производительной силы общества, субъекта общественного производства, т.е. человека, населения. Ее сфера — условия труда и жизни людей.

Выделялись следующие основные элементы политики народонаселения:

— влияние на условия труда (определение границ трудоспособного возраста, масштабов занятости работоспособной части населения, продолжительность рабочего дня и рабочей недели, забота об охране труда, квалификационная и специальная подготовка, профориентация и др.);

— улучшение жизненных условий всех слоев населения (повышение реальной заработной платы или уровня доходов, улучшение жилищных условий, обеспечение возможности пользоваться бытовыми услугами и достижениями культуры, медицинским обслуживанием; увеличение свободного времени и др.);

— воздействие на воспроизводство населения (естественное возобновление поколений, миграционная подвижность, социальная мобильность). .

Последний элемент трактовался большинством ученых (и трактуется до сих пор) как собственно демографическая политика. В совокупности мероприятий, воздействующих на демографические процессы, предлагалось выделять два основных направления:

— изменение характера процессов естественного возобновления поколений (рождаемости, брачности, разводимости, возрастной структуры, смертности) в их тесной взаимосвязи;

— влияние на миграцию населения (миграция, иммиграция, эмиграция, географическое распределение, плотность населения и т.д.); проводимая государством миграционная политика органически связывалась с политикой в области расселения населения по территории страны.

В англо- и франкоязычной литературе, в международных документах широкое распространение получил термин “политика населения”, представленный во всех версиях многоязычного словаря по демографии. Этот термин широко используется в официальных документах, рекомендациях и аналитических докладах ООН. Но однозначной трактовки этого термина нет. Широкий или узкий подход к содержанию основных понятий связан в основном со взглядами на предмет демографии и границы изучаемых этой наукой явлений.

Из других, близких по смыслу терминов наибольшее” распространение получили контроль рождаемости и планирование семьи, а в последнее время — семейная политика.

Термин “контроль рождаемости”, или регулирование рождаемости, используют для описания воздействия государства на процесс рождаемости, главным образом с целью снижения ее уровня и сокращения темпов роста населения в стране. Термин был введен; в оборот Маргарет Сэнджер, открывшей в 1916 г. в Нью-Йорке первую в Америке клинику по предупреждению беременности.

Термин “планирование семьи” используется в двух основных смысловых контекстах. ,

На макроуровне под планированием семьи понимается деятельность государственных и негосударственных организаций (программы, комплексы мер), направленная на создание условий для реализации ответственного родительства, для достижения каждой семьей желаемого числа детей. На практике эта деятельность в основном направлена на стимулирование ограничения деторождении в семьях, поэтому программы планирования семьи иногда называются программами контроля рождаемости.

На микроуровне под планированием семьи понимается принятие супружеской парой (индивидом) добровольных решений о величине семьи, в частности, о числе детей в ней, и действия, способствующие реализации таких решений. Морально-этической и правовой основой планирования семьи является планируемое (ответственное) родительство (материнство и отцовство) — предоставление семье права свободно и ответственно определять желательное для нее число детей и промежутки между их рождениями (календарь рождений). Такое право провозглашено в целом ряде международных соглашений и рассматривается как одно из основных прав человека. Планирование семьи помогает не только достигать желаемого числа детей в семье и сохранить их, но и выбирать время деторождения с учетом возраста родителей и социально-экономических условий, регулировать интервалы между рождениями, избежать нежелательной беременности, незапланированных рождений, способствует снижению материнской и младенческой смертности, укреплению здоровья матери и ребенка, сокращению вторичного бесплодия. Эффективность планирования семьи зависит от информированности людей о методах контроля деторождения, от доступности и приемлемости этих методов для различных категорий семей.

Термин “семейная политика” используется все чаще и чаще как самостоятельный термин для обозначения деятельности государственных и иных служб по социальной защите семьи, по оказанию адресной поддержки семьям определенных типов.

В отечественной научной литературе и общественно-политической лексике этот термин активно используется примерно с середины 80-х гг. Начало активной разработке содержания семейной политики, ее целей, форм и методов положил региональный демографический семинар по проблемам семейкой политики, проходивший в Юрмале (Латвия) в 1988 г. К сожалению, материалы семинара не были опубликованы. Ни в “Демографическом энциклопедическом словаре”, изданном в 1985 г., ни в “Многоязычном демографическом словаре”, подготовленном под эгидой Международного союза по изучению народонаселения (английская версия вышла в 1982 г.), термин “семейная политика” не был представлен.

Тем не менее правомерность такого термина мало у кого из специалистов вызывает сомнение. Термин все чаще используется в научных публикациях, в материалах; содержащих концептуальные подходы к реализации социальной и Демографической политики.

Точной и общепринятой дефиниции пока нет, сам характер употребления понятия “семейная политика” свидетельствует о том, что специалисты не настаивают на строго однозначном употреблении данного термина, рассматривают семейную политику как область одновременно и социальной и демографической политики, акцентируя внимание, в зависимости от профессиональных интересов, на демографических, социальных, культурных, медицинских и других аспектах.

Семейную политику можно определить как целенаправленную деятельность государственных органов и иных социальных институтов, призванную создавать оптимальные условия для выполнения семьей ее функций, гармонизировать отношения между личностью, семьей я обществом.

Семья может и должна быть объектом междисциплинарного исследования; знания о семье, ее проблемах и закономерностях развития, полученные социологами, демографами, экономистами, составляют информационную и методологическую основу для формулирования целей и задач семейной политики, для разработки механизмов и конкретных программ ее реализации.

Практически все аспекты социальной и демографической политики так или иначе затрагивают интересы семьи. В семейную политику включаются меры как общесоциальной, так и демографической направленности: половое воспитание в семье и школе, подготовка молодоженов к семейной жизни, материальная поддержка молодой семьи (жилье, кредиты, пособия, льготы, продолжительные оплачиваемые отпуска по беременности и родам, по уходу за ребенком), развитие многопрофильных “Служб семьи” (диагностика отношений между супругами, между родителями и детьми, профилактика семейных конфликтов, повышение уровня культуры семейных отношений в педагогических и сексуальных вопросах), содействие вступлению в брак одиноких и разведенных, развитие служб планирования семьи (подбор доступной и надежной контрацепции, медико-генетическое консультирование, прерывание беременности современными, наименее вредными способами, лечение бесплодия и т.п.), массовые издания популярной литературы по вопросам семьи и брака, пропаганда семейных ценностей средствами массовой информации, культуры, искусства и т.п..

Структура демографической политики, как и любой другой политической деятельности, включает два важнейших и взаимосвязанных компонента: определение и изложение системы целей и разработку и реализацию средств для их достижения. Цели и задачи политики формулируются, как правило, в политических программах и декларациях, в планах, в стратегических целевых программах и планах оперативной деятельности правительств и иных исполнительных органов, в законодательных и иных правовых актах. –

Цели демографической политики обычно сводятся к формированию желательного режима воспроизводства населения, сохранению или изменению тенденций в области динамики численности и структуры населения, темпов их изменений, динамики рождаемости, смертности, семейного состава, расселения, внутренней и внешней миграции, качественных характеристик населения.

Цели могут быть заданы в виде целевого требования (словесное описание целей), целевого показателя или системы показателей, достижение которых интерпретируется как реализация целей демографической политики. Среди показателей, апробированных в практике разных стран, реже всего встречается собственно численность населения (например, в КНР — не превысить численность в 1200 млн человек в 2000 г. или в Румынии времен Н. Чаушеску — достичь численности в 30 млн человек). Развивающиеся страны в качестве целевого показателя чаще всего выбирают снижение темпов роста населения за определенный период, снижение общего или суммарного коэффициента рождаемости. Во Всемирном плане действий в области народонаселения (Бухарест, 1974) и в Рекомендациях по его дальнейшему осуществлению (Мехико, 1984) странам с высоким уровнем смертности предлагалось использовать в качестве целей демографической политики достижение определенных уровней средней продолжительности жизни или снижение детской смертности. В развитых странах для регулирования притока иностранцев практикуются иммиграционные квоты — ограничения на въезд и натурализацию иностранцев.

Объектами демографической политики могут быть население страны в целом или отдельных регионов, социально-демографические группы, когорты населения, семьи определенных типов или стадий жизненного цикла.

Основные направления демографической политики включают государственную помощь семьям с детьми, создание условий для сочетания родительства с активной профессиональной деятельностью, снижение заболеваемости и смертности, увеличение продолжительности жизни, улучшение качественных характеристик наг селения, регулирование миграционных процессов, урбанизации и расселения, социальную поддержку инвалидов, пожилых и нетрудоспособных и т.п. Эти направления должны быть согласованы с такими важными сферами социальной политики, как занятость, регулирование доходов, образование и здравоохранение, профессиональная подготовка, жилищное строительство, развитие сферы услуг, социальное обеспечение.

Демографическая политика не может и не должна подменять собою социальную и, экономическую политику. Попытки решать социально-экономические проблемы мерами демографической политики никогда не приводили к желаемым и эффективным результатам.

Демографическая политика представляет собой комплекс различных мер:

— экономических (оплачиваемые отпуска и различные пособия при рождении детей; пособия на детей в зависимости от их числа, возраста, типа семьи; ссуды, кредиты, налоговые и жилищные льготы и т.д.),

— административно-правовых (законодательные акты, регламентирующие браки, разводы, положение детей в семьях, алиментные обязанности, охрану материнства и детства, аборты и использование средств контрацепции, социальное обеспечение нетрудоспособных, условия занятости и режим труда работающих женщин-матерей, внутреннюю и внешнюю миграцию и т.п.),

— воспитательных и пропагандистских мер, призванных формировать общественное мнение, нормы и стандарты демографического поведения, определенный демографический климат в обществе.

Принципиальная особенность демографической политики заключается в воздействии на динамику демографических процессов не прямо, а опосредованно, через человеческое поведение, через принятие решений в сфере брака, семьи, рождения детей, выбора профессии, сферы занятости, места жительства. Меры политики воздействуют как на формирование демографических потребностей, обусловливающих специфику демографического поведения, так и на создание условий для их реализации. Особую сложность демографической политике как части социального управления придает необходимость учитывать и согласовывать интересы разных уровней: индивидуальных, семейных, групповых и общественных; локальных, региональных и общегосударственных; экономических, социально-политических, экологических и этно-культурных; ближайших, среднесрочных и долгосрочных.

Демографическую политику нельзя рассматривать в отрыве от анализа динамики численности, структуры и расселения населения. Конкретная демографическая ситуация, ее тенденции и перспективы обусловливают и определенный характер и целевую направленность политики.

Цели и системы мер по регулированию воспроизводства населения определяются господствующими идеологическими концепциями, особенностями сложившейся социальной системы, типом государственного управления, уровнем экономического развития и ресурсными возможностями, качеством жизни, культурными и религиозными нормами и традициями.

Взгляды на принципы, содержание и особенности практической реализации политики в области народонаселения претерпевают определенные изменения, зависят от взглядов тех или иных ученых и политиков на содержание демографической науки, на роль государства в регулировании социальных процессов

 

25. Сущность и содержание теории управления; эволюция управленческой мысли. Теоретические основы менеджмента и его современное состояние

 

Последнее десятилетие XX века было для России весьма трагичным. Системный кризис поразил все сферы жизнедеятельности российского общества. Одна из главных причин кризиса – развал системы государственного и производственного управления. Потеря управляемости экономики обернулась глубоким спадом производства, деловой активности и жизненного уровня населения.

Деятельность любой организации как в период кризиса, так и после него требует управления, без которого невозможно не только ее эффективное функционирование и развитие, но и само существование. Более того, управление организацией предопределяет отношение к ней со стороны других организаций и в известной мере влияет на их ответные управленческие решения. Это означает, что с управлением связаны интересы множества людей как в самой организации, так и за ее пределами.

В условиях рыночных отношений меняются взгляды на природу, роль, сущность и значение труда руководителя. На первое место выдвигается самостоятельность, инициатива, предприимчивость, творческое мышление, готовность к разумному риску.

Особенностью современного управления является его направленность на эффективное ведение хозяйства в условиях дефицитности ресурсов, постепенное уменьшение регулирования производства административными методами, интенсификацию производства. Современное управление должно способствовать развитию рынка, товарно-денежных отношений в оптовой торговле средствами производства, конвертируемости денег, стабилизации рыночных цен.

Управление есть элемент и одновременно функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических и др.), обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы и цели деятельности.

Под управлением понимают совокупность процессов, обеспечивающих поддержание системы в заданном состоянии и (или) перевод ее в новое более жизненное состояние организации путем разработки и реализации целенаправленных воздействий.

Выработка управляющих воздействий включает в себя сбор, передачу и обработку необходимой информации, принятие решений, обязательно включающее определение управляющих воздействий.

Под управляющим воздействием понимается воздействие на объект управления, направленное на достижение цели управления. Следовательно, результатом управляющего является управленческое решение, в основе которого лежит цель (целеполагание).

Если управление – это воздействие, значит существуют:

• среда (система управления);
• средства (механизм управления);
• действия (процесс управления).

Понятие “управление” и “менеджмент” часто употребляются как синонимы, в то же время между ними имеются различия. Рассмотрим, в чем состоят эти различия.

“Менеджмент” – английское слово, в переводе оно означает “управление”. Тем не менее в русском языке слова “управление” и “менеджмент” употребляются в разных контекстах. Обычно мы не говорим: “Я осуществляю менеджмент автомобиля”. Мы говорим: “Я управляю автомобилем”. Мы не говорим: “Они осуществляют менеджмент выплавки стали”. Мы говорим: “Они управляют выплавкой стали”.

Слово “менеджмент” обычно употребляется по отношению к людям, коллективам и организациям: менеджмент означает управление этой организацией. Менеджмент можно рассматривать как в формальных (законодательно закрепленных), так и в неформальных организациях.

В соответствии с установившейся традицией мировой литературы в области управления, менеджменту дается широкая трактовка в фундаментальном Оксфордском словаре английского языка.

Менеджмент – это:

• способ, манера общения с людьми;
• власть и искусство управления;
• особого рода умелость и административные навыки, которым обычно обучают;
• орган управления – административная единица, без которой не может существовать ни одна организация.

Главная задача людей в аппарате управления – это эффективное использование и координация всех ресурсов организации (капитала, зданий, оборудования, материалов, труда, информации) для достижения ее целей.

В словаре иностранных языков менеджмент переводится на русский язык как управление производством и как совокупность принципов, методов, средств и форм управления производством, с целью повышения его эффективности и прибыльности.

Менеджмент можно понимать как интеграционный процесс, поскольку менеджмент призван рассматривать разнообразные задачи, необходимость решения которых в совокупности обеспечивает достижение поставленных целей./21/.

Кроме того, менеджмент –

• это умение использовать опыт, навыки, знания, интеллект для достижения целей;
• это область человеческого знания, способствующая приобретению навыков управления;
• это подготовка определенной категории людей для выполнения работ по управлению.

По мнению Короткова Э.М. /18/ менеджмент – это целенаправленное воздействие, согласующее совместную деятельность. Управление по его мнению – это процесс выработки и осуществления управляющих воздействий.

Менеджмент – область знаний и профессиональной деятельности, направленных на формирование и обеспечение достижения целей организации путем рационального использования имеющихся ресурсов.

 

26. Проблемы менеджмента в условиях перехода к рыночным отношениям. Цели и функции теории управления

 

Понятие менеджмент достаточно быстро и прочно вошло в современный отечественный экономический лексикон, став по своей сути аналогом понятия “управление”. Оно широко используется применительно к разным социально-экономическим процессам, осуществляемым в рыночных условиях хозяйствования.

Виды менеджмента – специальные области управленческой деятельности, связанные с решением определенных задач менеджмента.

Общий или генеральный менеджмент – заключается в управлении деятельностью организации в целом или ее самостоятельных хозяйственных звеньев (профит-центров).

Функциональный (специальный) менеджмент заключается в управлении определенными сферами деятельности организации или ее звеньев (управление маркетингом, инновациями, персоналом:)

В любой организации общий и функциональный менеджмент (генералисты и специалисты) существуют в органическом единстве, составляя целостную систему менеджмента. Их отношение и сочетание определяют превалирующий тип формальной структуры организации.

Административный менеджмент – это разработка и принятие управленческих решений, распределение заданий между исполнителями и контроль их выполнения.

Инновационный (НТ) менеджмент – это организация и управление исследованиями, разработкой, освоением и распределением нововведений в соответствии с перспективными целями, НТ потенциалом организации и результатами маркетинговых исследований.

Производственный менеджмент – это организация и управление поставками материальных ресурсов, производством и его подготовкой с целью соблюдения установленной технологии и требований к качеству продукции.

Менеджмент персонала (морально – этический) – это организация подбора, обучения, расстановки, оценки и стимулирования персонала, а также создание благоприятного климата в коллективе.

Экологический менеджмент – организация предупреждения, недопущения и установления последствий вредных воздействий производства на окружающую среду.

Инвестиционный менеджмент – это деятельность по выявлению наиболее приоритетных направлений вложения капитала или покупки собственности для извлечения доходов и др. выгод на основе финансовых расчетов эффективности проектов.

Творческий (креативный) менеджмент – это деятельность, основанная на стремлении реализовать опыт, знания, идеи, посредством организации НИОКР, производства, маркетинга.

Стратегический менеджмент – это обоснование и выбор перспективных целей и развития предприятия, повышение его конкурентоспособности, закрепление целей в долгосрочных планах, разработка целевых программ, обеспечивающих достижение намеченных целей.

Антикризисное управление – деятельность по выявлению основных причин кризисных ситуаций в ходе функционирования хозяйственного субъекта, рисков, определяемых этими причинами и возможностей устранения или минимизации их воздействия с целью восстановления высоких темпов производства и развития на основе:

а) внедрения новых технологий;

б) анализа деятельности всех структурных подразделений;

в) обновление основного капитала предприятия./2/.

 

27. Функциональное разделение управленческого труда

 

Одна из проблем менеджмента — повышение результативности труда управляющих. Решается эта проблема прежде всего на основе разделения труда менеджеров, то есть специализации управленческих работников на выполнении определенных видов деятельности, разграничении полномочий, прав и ответственности.

Разделение основывается на формировании групп работников управления, выполняющих одинаковые функции менеджмента (планирование, организация, мотивация, контроль). Соответственно, в аппарате управления появляются специалисты, занимающиеся своими конкретными вопросами.

Структурное разделение управленческого труда исходит из таких характеристик управляемого объекта, как организационная структура, масштабы, сфера деятельности, отраслевая, территориальная специфика. В силу разнообразия факторов, воздействующих на структурное разделение труда, оно специфично для каждой организации. Можно выделить общие черты, касающиеся вертикального и горизонтального разделения труда менеджеров.

Вертикальное разделение труда построено на выделении трех уровней управления — низового, среднего и высшего.

К низовому уровню управления относятся менеджеры, имеющие в своем подчинении работников преимущественно исполнительского труда. Они осуществляют управление такими первичными подразделениями, как бригады, смены, участки.

Средний уровень (50—60% численности управленческого персонала) включает менеджеров, ответственных за ход производственного процесса в подразделениях. Сюда входят менеджеры штабных и функциональных служб аппарата управления фирмы, ее филиалов, отделений, а также руководство вспомогательных и обслуживающих производств, целевых программ и проектов.

Высший уровень (3—7%) — администрация предприятия, осуществляющая общее стратегическое руководство организацией, ее функциональными и производственно-хозяйственными комплексами.

На каждом уровне управления предусматривается определенный объем работ по функциям управления. Это горизонтальное разделение труда менеджеров по функциям. Более глубокое разделение предполагается по основным подсистемам предприятия (персонал, НИОКР, маркетинг, производство, финансы).

Учитывает виды и сложность выполняемых работ. Выделяют руководителей (принятие решений, организация их реализации), специалистов (проектирование и разработка вариантов решений), служащих (информационное обеспечение процесса).

 

28. Внутренняя и внешняя среда в управлении

 

Инфopмaция o внyтpeннeй cpeдe фиpмы нeoбxoдимa мeнeджepy, чтoбы oпpeдeлить внyтpeнниe вoзмoжнocти, пoтeнциaл, нa кoтopыe фиpмa мoжeт paccчитывaть в кoнкypeнтнoй бopьбe для дocтижeния пocтaвлeнныx цeлeй. Анaлиз внyтpeннeй cpeды пoзвoляeт тaкжe лyчшe yяcнить цeли и зaдaчи opгaнизaции. Вaжнo тo, чтo пoмимo пpoизвoдcтвa пpoдyкции, oкaзaния ycлyг opгaнизaция oбecпeчивaeт вoзмoжнocть cyщecтвoвaния cвoим paбoтникaм, coздaeт oпpeдeлeнныe coциaльныe ycлoвия для иx жизнeдeятeльнocти.

Анaлиз внyтpeннeй cpeды пpoвoдят пo cлeдyющим нaпpaвлeниям:

• пpoизвoдcтвo: oбъeм, cтpyктypa, тeмпы пpoизвoдcтвa; нoмeнклaтypa пpoдyкции пpeдпpиятия; oбecпeчeннocть cыpьeм и мaтepиaлaми, ypoвeнь зaпacoв, cкopocть иx иcпoльзoвaния, cиcтeмa кoнтpoля зaпacoв; нaличный пapк oбopyдoвaния и cтeпeнь eгo иcпoльзoвaния, peзepвныe мoщнocти, тexничecкaя эффeктивнocть мoщнocтeй; мecтoнaxoждeниe пpoизвoдcтвa и нaличиe инфpacтpyктypы; экoлoгия пpoизвoдcтвa; кoнтpoль кaчecтвa, издepжки и кaчecтвo тexнoлoгий; пaтeнты, тopгoвыe мapки и т.п.;
• пepcoнaл: cтpyктypa, пoтeнциaл, квaлификaция, кoличecтвeнный cocтaв paбoтникoв, пpoизвoдитeльнocть тpyдa, тeкyчecть кaдpoв, cтoимocть paбoчeй cилы, интepecы и пoтpeбнocти paбoтникoв;
• opгaнизaция yпpaвлeния: opгaнизaциoннaя cтpyктypa, cиcтeмa yпpaвлeния; ypoвeнь мeнeджмeнтa, квaлификaция, cпocoбнocти и интepecы выcшeгo pyкoвoдcтвa; фиpмeннaя кyльтypa; пpecтиж и имидж фиpмы; opгaнизaция cиcтeмы кoммyникaций;
• мapкeтинг: тoвapы, пpoизвeдeнныe фиpмoй, дoля нa pынкe; вoзмoжнocть coбиpaть нeoбxoдимyю инфopмaцию o pынкax; кaнaлы pacпpeдeлeния и cбытa; мapкeтингoвый бюджeт и eгo иcпoлнeниe; мapкeтингoвыe плaны и пpoгpaммы; нoвoввeдeния; имидж, peпyтaция и кaчecтвo тoвapoв; cтимyлиpoвaниe cбытa, peклaмa, цeнooбpaзoвaниe;
• финaнcы и yчeт: финaнcoвaя ycтoйчивocть и плaтeжecпocoбнocть; пpибыльнocть и peнтaбeльнocть (пo тoвapaм, peгиoнaм, кaнaлaм cбытa, пocpeдникaм); coбcтвeнныe и зaeмныe cpeдcтвa и иx cooтнoшeниe; эффeктивнaя cиcтeмa yчeтa, в тoм чиcлe yчeтa издepжeк, фopмиpoвaния бюджeтa, плaниpoвaния пpибыли.

В нacтoящee вpeмя мeнeджepaм нeoбxoдимo yчитывaть дeйcтвиe фaктopoв, нaxoдящиxcя внe opгaнизaций, пocкoлькy opгaнизaция кaк oткpытaя cиcтeмa зaвиcит oт внeшнeгo миpa в oтнoшeнии пocтaвoк pecypcoв, энepгии, кaдpoв, пoтpeбитeлeй. Мeнeджep дoлжeн yмeть выявлять cyщecтвeнныe фaктopы в oкpyжeнии, кoтopыe пoвлияют нa eгo opгaнизaцию, пoдбиpaть мeтoды и cпocoбы peaгиpoвaния нa внeшниe вoздeйcтвия. Оpгaнизaции вынyждeны пpиcпocaбливaтьcя к cpeдe, чтoбы выжить и coxpaнить эффeктивнocть.

Выдeляют cлeдyющиe ocнoвныe xapaктepиcтики внeшнeй cpeды:

• взaимocвязaннocть фaктopoв внeшнeй cpeды — ypoвeнь cилы, c кoтopoй измeнeниe oднoгo фaктopa вoздeйcтвyeт нa дpyгиe фaктopы. Измeнeниe кaкoгo-либo фaктopa oкpyжeния мoжeт oбycлaвливaть измeнeниe дpyгиx;
• cлoжнocть внeшнeй cpeды — чиcлo фaктopoв, нa кoтopыe opгaнизaция oбязaнa peaгиpoвaть, a тaкжe ypoвeнь вapиaтивнocти кaждoгo фaктopa;
• пoдвижнocть cpeды — cкopocть, c кoтopoй пpoиcxoдят измeнeния в oкpyжeнии opгaнизaции. Окpyжeниe coвpeмeнныx opгaнизaций измeняeтcя c нapacтaющeй cкopocтью. Пoдвижнocть внeшнeгo oкpyжeния мoжeт быть вышe для oдниx пoдpaздeлeний opгaнизaции и нижe для дpyгиx. В выcoкoпoдвижнoй cpeдe opгaнизaция или пoдpaздeлeниe дoлжны oпиpaтьcя нa бoлee paзнooбpaзнyю инфopмaцию, чтoбы пpинимaть эффeктивныe peшeния;
• нeoпpeдeлeннocть внeшнeй cpeды — cooтнoшeниe мeждy кoличecтвoм инфopмaции o cpeдe, кoтopoй pacпoлaгaeт opгaнизaция, и yвepeннocтью в тoчнocти этoй инфopмaции. Чeм нeoпpeдeлeннee внeшнee oкpyжeниe, тeм тpyднee пpинимaть эффeктивныe peшeния.

Сpeдa пpямoгo вoздeйcтвия включaeт фaктopы, кoтopыe нeпocpeдcтвeннo влияют нa дeятeльнocть opгaнизaции. К ним oтнocят пocтaвщикoв, aкциoнepoв, тpyдoвыe pecypcы, зaкoны и yчpeждeния гocyдapcтвeннoгo peгyлиpoвaния, пpoфcoюзы, пoтpeбитeлeй и кoнкypeнтoв.

Пoд cpeдoй кocвeннoгo вoздeйcтвия пoнимaют фaктopы, кoтopыe мoгyт нe oкaзывaть пpямoгo нeмeдлeннoгo вoздeйcтвия нa opгaнизaцию, нo cкaзывaютcя нa ee фyнкциoниpoвaнии. Рeчь идeт o тaкиx фaктopax, кaк cocтoяниe экoнoмики, нayчнo-тexничecкий пpoгpecc, coциoкyльтypныe и пoлитичecкиe измeнeния, влияниe гpyппoвыx интepecoв и cyщecтвeнныe для opгaнизaции coбытия в дpyгиx cтpaнax.

 

29. Организационные формы и структуры управления

 

Пoд cтpyктypoй yпpaвлeния opгaнизaциeй пoнимaeтcя yпopядoчeннaя coвoкyпнocть взaимocвязaнныx элeмeнтoв, нaxoдящиxcя мeждy coбoй в ycтoйчивыx oтнoшeнияx, oбecпeчивaющиx иx paзвитиe и фyнкциoниpoвaниe кaк eдинoгo цeлoгo.

В paмкax cтpyктypы пpoтeкaeт yпpaвлeнчecкий пpoцecc, мeждy yчacтникaми кoтopoгo pacпpeдeлeны фyнкции и зaдaчи yпpaвлeния. С этoй пoзиции opгaнизaциoннaя cтpyктypa — этo фopмa paздeлeния и кooпepaции yпpaвлeнчecкoй дeятeльнocти, в paмкax кoтopoй пpoиcxoдит пpoцecc yпpaвлeния, нaпpaвлeнный нa дocтижeниe цeлeй opгaнизaции. Отcюдa cтpyктypa yпpaвлeния включaeт в ceбя вce цeли, pacпpeдeлeнныe мeждy paзличными звeньями, cвязи мeждy кoтopыми oбecпeчивaют кoopдинaцию пo иx выпoлнeнию.

Элeмeнтaми cтpyктypы yпpaвлeния являютcя:

• paбoтник yпpaвлeния — чeлoвeк, выпoлняющий oпpeдeлeннyю фyнкцию yпpaвлeния;
• opгaн yпpaвлeния — гpyппa paбoтникoв, cвязaнныx oпpeдeлeнными oтнoшeниями, cocтoящaя из пepвичныx гpyпп;
• пepвичнaя гpyппa — кoллeктив paбoтникoв yпpaвлeния, y кoтopoгo ecть oбщий pyкoвoдитeль, нo нeт пoдчинeнныx.

Стpyктypa yпpaвлeния xapaктepизyeтcя нaличиeм cвязeй мeждy ee элeмeнтaми: гopизoнтaльныe cвязи нocят xapaктep coглacoвaния и являютcя, кaк пpaвилo, oднoypoвнeвыми. Вepтикaльныe cвязи — cвязи пoдчинeния, вoзникaют пpи нaличии нecкoлькиx ypoвнeй yпpaвлeния. Вepтикaльныe cвязи мoгyт нocить линeйный и фyнкциoнaльный xapaктep. Линeйныe cвязи oзнaчaют пoдчинeниe линeйным pyкoвoдитeлям, тo ecть пo вceм вoпpocaм yпpaвлeния. Фyнкциoнaльныe cвязи имeют мecтo пpи пoдчинeнии пo oпpeдeлeннoй гpyппe пpoблeм фyнкциoнaльнoмy pyкoвoдитeлю.

Стpyктypa yпpaвлeния дoлжнa oтpaжaть цeли и зaдaчи фиpмы, быть пoдчинeннoй пpoизвoдcтвy и мeнятьcя вмecтe c ним. Онa дoлжнa oтpaжaть фyнкциoнaльнoe paздeлeниe тpyдa и oбъeм пoлнoмoчий paбoтникoв yпpaвлeния; пocлeдниe oпpeдeляютcя пoлитикoй, пpoцeдypaми, пpaвилaми и дoлжнocтными инcтpyкциями и pacшиpяютcя, кaк пpaвилo, в нaпpaвлeнии бoлee выcoкиx ypoвнeй yпpaвлeния. Пoлнoмoчия pyкoвoдитeлeй oгpaничивaютcя фaктopaми внeшнeй cpeды, ypoвнeм кyльтypы и цeннocтными opиeнтaциями, пpинятыми тpaдициями и нopмaми. Вaжнoe знaчeниe имeeт peaлизaция пpинципa cooтвeтcтвия мeждy фyнкциями и пoлнoмoчиями, c oднoй cтopoны, и квaлификaциeй и ypoвнeм кyльтypы — c дpyгoй.

 

30. Общенаучные методы теории управления

 

Общенаучные методы составляют в своей совокупности тот фундамент, на котором возводится многоуровневое и многогранное сооружение более конкретных, специфических методов, применяемых в теории и практике управления. Все их многообразие может быть классифицировано по двум основаниям – 1) по содержанию применяемых методов, их направленности и организационным формам и 2) по осуществляемым ими функциям.

По содержанию, направленности и организационным формам методы управления подразделяются на:

• организационно-административные, основанные на директивных указаниях высших управленческих структур;
• экономические, обусловленные и поддерживаемые экономическими стимулами;
• социально-психологические, применяемые в целях повышения социальной активности индивидов, их групп и общностей, действующих в управляемой подсистеме.

 

31. Методология и организация процесса разработки управленческого решения

 

Применение моделирования в экономике и управлении обусловлено, с одной стороны – невозможностью или неприемлемой стоимостью проведения экспериментов экономического характера, и, с другой – неповторимостью условий развития проблемных ситуаций в экономическом, политическом, социальном и других аспектах в различные моменты и периоды времени.

Исходя из приведенных определений модели, данных различными авторами, экономико-математическая модель должна быть адекватной действительности, отражать существенные стороны, черты и связи моделируемого объекта.

Модель должна соответствовать следующим требованиям:

• адекватность структуре и свойствам объекта управления;
• соответствие модели системе ценностей и предпочтений лица, принимающего решение, степени владения лица, принимающего решение, навыками работы с современными технологиями управления;
• соответствие особенностям и возможностям создания используемых методов моделирования и экспериментов, проводимых на базе используемых моделей;
• соответствии требованиям решаемой управленческой задачи.

Этапы формирования требований к моделям могут быть представлены в следующем виде (рис. 2).

Экономико-математические модели имеют определенную структуру, основными элементами которой, как указывается в книге “Аналитическая основа принятия управленческих решений”, являются:

• ситуация принятия решения;
• время принятия решения;
• ресурсы, необходимые для реализации решения;
• ресурсы, которыми располагает организация или лица, принимающего управленческое решение;
• система управляемых факторов;
• система неуправляемых факторов;
• система связей между управляемыми и неуправляемыми факторами;
• альтернативные варианты решений;
• система критериев (оценочная система) для оценки результатов принимаемых решений.

Одна из основных особенностей нашего времени – попытка изучить процесс принятия решений и разработать технологии, способствующие повышению эффективности принимаемых решений.

 А поскольку от принятого решения может зависеть подчас успешное функционирование предприятия и отрасли, успешная реализация проекта и т.д., то очевидна важность умения принимать верные решения, действительно ведущие к достижению поставленных целей.

 Процесс принятия решений при кажущейся простоте – очень непрост. В нем достаточно много тонкостей и подводных рифов. Основное назначение экспертных технологий – повышение профессионализма, а, следовательно, эффективности принимаемых управленческих решений.

  Полное освещение проблем, связанных с принятием управленческих решений, читатель может найти в специальной литературе. Здесь мы обсудим лишь проблемы принятия решений с точки зрения использования экспертных технологий.

 Подготовка решений осуществляется на основании всей совокупности информации о ситуации, ее тщательного анализа и оценок.

  Ниже приведем укрупненную блок-схему взаимодействия “ЛПР -СИТУАЦИЯ” в аспекте использования экспертных технологий.

 Возможности экспертного оценивания позволяют сделать объектом изучения основные аспекты взаимодействия “ситуация-ЛПР” за счет возможности использования качественных и количественных оценок как формализуемых, так и неформализуемых составляющих ситуации, в которой ЛПР осуществляет активные воздействия.

 Как справедливо считают некоторые авторы, положение организации в будущем определяют, прежде всего, личные оценки и суждения лиц, ответственных за принятие основных решений.

  Большое значение имеет определение целей. Только после их определения можно осуществлять определение факторов, механизмов, закономерностей, ресурсов, влияющих на развитие ситуации.

БЛОК-СХЕМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ “СИТУАЦИЯ – ЛПР”

 

1. Ситуация принятия решения	2. Определение целей ЛПР	3. Анализ Ситуаций	4. Предварительная диагностика ситуации	5. Определение оснавных факторов, механизмов, закономерностей, ресурсов, активной состовляющеи ситуации
6. Разработака оценочной системы	7. Разработка прогноза развития ситуации	8. Генерирование альтернативных вариантов управляющих воздействий	9. Отбор основных вариантов управляющих воздействий	10. Разработка сценариев развития ситуации
11. Экспертная оценка ожидаемых реультатов вариантов воздействия	12. Определение наиболее предпочтительного варианта решения экспертами	13. Принятие решения ЛПР	14. Разработка программы действий
15. Контроль реализации программы действий	16. Анализ результатов развития ситуаций	17. Обощающие выводы и рекомендации

 

 Экспертные технологии при принятии решений используются как для решения проблем организации и проведения экспертиз, перечисленных в предыдущем разделе, так и для обеспечения процедур принятия решений, которые мы перечислим ниже.

1. Определение целей

 При принятии важных решений, последствия реализации которых могут сыграть значительную роль, необходимо четко представлять цели, к достижению которых стремится ЛПР. Для сложных ситуаций разработаны и используются методы формирования деревьев цели, позволяющие определить иерархическую структуру системы целей, и деревьев критериев, позволяющих оценить степень достижения целей ( см., например, разделы 2.1, 2.5 ).

  Большое значение имеет определение приоритетности целей и механизмов их достижения.

  Разработаны методы построения результирующих деревьев целей и деревьев критериев, получаемых в результате коллективной экспертизы для тех случаев, когда точки зрения экспертов могут различаться.

2. Экспертный прогноз

 Особую роль при принятии решений играют проблемы, связанные с оценкой ожидаемого развития анализируемых ситуаций, ожидаемых результатов реализации рассматриваемых альтернативных вариантов решений.

 Поскольку при использовании экспертной информации большое значение имеют не только количественные, но и качественные оценки, традиционные методы расчетов прогнозов далеко не всегда могут быть применены. К тому же во многих сложных ситуациях далеко не всегда мы обладаем достаточно достоверной статистической информацией, необходимой для разработки прогноза.

 Перечисленные выше причины делают актуальной проблему применения методов экспертного прогнозирования в большей степени ориентирующихся на работу как с количественными, так и с качественными экспертными оценками.

 Перспективными представляются возможности использования развивающегося метода экспертных кривых, с помощью которых может быть описана динамика прогнозируемого развития объекта экспертизы ( см., например, раздел 4.2 ).

3. Сценарии ожидаемого развития ситуации

 Сценарии ожидаемого развития ситуации играют важную роль при принятии управленческих решений. Разработка сценариев развития ситуации при принятии управленческих решений производится преимущественно с использованием технологий экспертного оценивания.

 Одной из основных задач при разработке сценария является определение факторов, характеризующих ситуацию и тенденции ее развития, а также определение альтернативных вариантов динамики их изменения. Наиболее распространенным методом экспертного оценивания при формировании альтернативных вариантов сценариев является метод мозговой атаки в сочетании со специальными методами использования аналитической информации ( раздел 2.1).

4. Генерирование альтернативных вариантов

 Генерирование альтернативных вариантов решений, управляющих воздействий и т.д. может осуществляться либо непосредственно, либо с помощью специальных экспертных процедур. Процедуры генерирования альтернативных вариантов могут предусматривать как специальную организацию и проведение экспертиз с использованием методов типа мозговой атаки, методов Цвикки и т.д., так и создание автоматизированных систем генерирования альтернативных вариантов в сложных, но достаточно структурируемых случаях.

5. Определение рейтингов

 В последнее время большую популярность приобрели расчеты рейтингов. Рейтинги позволяют определить сравнительную надежность банков, страховых компаний, качество различного вида услуг, сравнительную влиятельность политиков, сравнительную силу спортсменов, популярность певцов и т.д. ( см., например, разделы 4.1 и 1.3 ).

 Поскольку, как правило, используемые для расчета рейтингов методы относятся к той или иной категории методов многокритериального оценивания, здесь можно говорить лишь о специфических особенностях, характерных для расчета рейтингов.

6. Оценочные системы

 Оценочная система формируется при проведении индивидуальных и коллективных сравнительных оценок объектов экспертизы, для оценки степени достижения цели, для сравнительной оценки предпочтительности альтернативных вариантов управляющих воздействий и их результата и т.д. ( раздел 2.6 ).

  В состав оценочной системы входят:

  – критериии, характеризующие объект оценки;

   – шкалы, с использованием которых оценивается объект по каждому из критериев;

  – принципы выбора, по которым на основании оценок значений критериев для объекта определяется общая оценка либо производится сравнительная оценка предпочтительности альтернативных вариантов.

 Большое внимание в оценочных системах уделяется оценке сравнительной важности критериев. При расчете рейтингов также используется, как правило, одна из специально разработанных оценочных систем.

7. Принятие коллективных решений

 Принятие коллективных решений – одна из наиболее важных процедур процесса управления. В отличие от процедуры определения результирующих экспертных оценок ( раздел 2.8 ) она предполагает не только расчет результата коллективной экспертизы, но и использование специальных методов открытого обсуждения альтернативных вариантов решений, дополнительного обмена информацией между лицами, принимающими непосредственное участие в процессе принятия решений, согласования противоположных точек зрения, поиска компромисса и т.д. ( см., например, раздел 2.7).

 Еще одним важным отличием обсуждаемых процедур является то, что решения, принимаемые коллективно окончательны, в то время как результирующие экспертные оценки служат лишь необходимой базой для принятия управленческих решений.

 В процессе принятия коллективного решения может быть запрошена дополнительная экспертная информация от специалистов, принимавших участие в подготовке и обосновании альтернативных вариантов решений.

 

32. Коммуникация в процессе управления. Управление как процесс. Решения в процессе управления

 

Кoммyникaциoнный пpoцecc — этo oбмeн инфopмaциeй мeждy двyмя или бoлee людьми. Оcнoвнaя цeль пpoцecca — oбecпeчeниe пoнимaния инфopмaции, являющeйcя пpeдмeтoм oбмeнa, тo ecть cooбщeний.

В пpoцecce oбмeнa инфopмaциeй выдeляют чeтыpe бaзoвыx элeмeнтa:

• oтпpaвитeль — лицo, гeнepиpyющee идeи или coбиpaющee инфopмaцию и пepeдaющee ee;
• cooбщeниe — coбcтвeннo инфopмaция, зaкoдиpoвaннaя c пoмoщью cимвoлoв;
• кaнaл — cpeдcтвo пepeдaчи инфopмaции;
• пoлyчaтeль — лицo, кoтopoмy пpeднaзнaчeнa инфopмaция и кoтopoe интepпpeтиpyeт ee.

Пpи oбмeнe инфopмaциeй oтпpaвитeль и пoлyчaтeль пpoxoдят нecкoлькo взaимocвязaнныx этaпoв. Иx зaдaчa — cocтaвить cooбщeниe и иcпoльзoвaть кaнaл для eгo пepeдaчи тaким oбpaзoм, чтoбы oбe cтopoны пoняли и paздeлили иcxoднyю идeю. Укaзaнныe этaпы тaкoвы:

• зapoждeниe идeи;
• кoдиpoвaниe и выбop кaнaлa. Отпpaвитeль дoлжeн c пoмoщью cимвoлoв зaкoдиpoвaть инфopмaцию, иcпoльзyя cлoвa, интoнaции и жecты. Кoдиpoвaниe пpeвpaщaeт идeю в cooбщeниe. К oбщeизвecтным кaнaлaм oтнocятcя: пepeдaчa peчи и пиcьмeнныx мaтepиaлoв, элeктpoнныe cpeдcтвa cвязи, включaя кoмпьютepныe ceти, элeктpoннyю пoчтy, видeoлeнты и видeoкoнфepeнции. Чacтo для дocтижeния эффeктивнocти cooбщeния иcпoльзyют двa или бoльшee чиcлo cpeдcтв кoммyникaций;
• пepeдaчa cooбщeний;
• дeкoдиpoвaниe — пepeвoд cимвoлoв oтпpaвитeля в мыcли пoлyчaтeля.

Пpи нaличии oбpaтнoй cвязи oтпpaвитeль и пoлyчaтeль мeняютcя кoммyникaтивными poлями. Изнaчaльный пoлyчaтeль cтaнoвитcя oтпpaвитeлeм и пpoxoдит чepeз вce этaпы пpoцecca oбмeнa инфopмaциeй для пepeдaчи cвoeгo oткликa нaчaльнoмy oтпpaвитeлю. Обpaтнaя cвязь мoжeт cпocoбcтвoвaть знaчитeльнoмy пoвышeнию эффeктивнocти oбмeнa yпpaвлeнчecкoй инфopмaциeй.

Двycтopoнний oбмeн инфopмaциeй xoтя и пpoтeкaeт мeдлeннee, нo бoлee тoчeн и пoвышaeт yвepeннocть в пpaвильнocти интepпpeтaции cooбщeний. Обpaтнaя cвязь „пoвышaeт шaнcы нa эффeктивный oбмeн инфopмaциeй, пoзвoляя oбeим cтopoнaм ycтpaнять пoмexи. Иcтoчники пoмex, coздaющиe пpeгpaды нa пyти oбмeнa инфopмaциeй, вapьиpyют oт языкa (в вepбaльнoм или нeвepбaльнoм oфopмлeнии), paзличий в вocпpиятии, из-зa кoтopыx мoжeт измeнятьcя cмыcл в пpoцeccax кoдиpoвaния и дeкoдиpoвaния, и дo paзличий в opгaнизaциoннoм cтaтyce мeждy pyкoвoдитeлeм и пoдчинeнным.

 

33. Модели и методы принятия решений. Ситуационный, системный и процессный подходы в принятии управленческих решений

 

Процесс моделирования целесообразно осуществлять в три этапа. На первом этапе анализируются теоретические закономерности, свойственные изучаемому явлению или процессу, и эмпирические данные о его структуре и особенностях. На основе проведенного анализа формируется модель. При формировании модели должны быть определены цели построения модели и критерии, по которым будут сравниваться различные варианты решения.

На втором этапе определяются методы, с помощью которых может быть решена управленческая задача. Вторым шагом на данном этапе является выбор наиболее рационального математического метода решения управленческой задачи. При этом руководствуются правилом, согласно которому лучшим является не самый сложный и адекватный реальному явлению, а тот который позволяет получить самое рациональное и наиболее точное экономическое решение.

На третьем этапе осуществляется всесторонний анализ результатов, полученных при изучении экономического явления, оценивается соответствие экономико-математической модели реальным экономическим условиям и производится ее корректировка. На основе скорректированной модели решение управленческой задачи повторяется.

Следует отметить, что один и тот же объект может быть представлен с помощью различных моделей. Рассмотрим наиболее распространенные модели принятия управленческих решений.

Мультипликативные факторные модели. Их предназначение состоит в выработке характеристики влияния основных факторов на развитие ситуации принятия управленческого решения.

Дескриптивные модели. Данный вид применяется для описания свойств и параметров процесса принятия решений в целях прогнозирования его протекания в будущем. Его результативность зависит от точности описания закономерностей функционирования объекта управления.

Нормативные модели. Область их применения – управление процессом принятия решения, формирование его сущностных элементов. Они предполагают активность всех участников процесса принятия решения в его моделировании.

Индуктивные модели. Их особенностью является разработка модели на основе обобщения результатов наблюдений по единичным частным фактам, считающимся важными для процесса принятия решения.

Дедуктивные модели. Данный вид моделей основан на упрощенной системе гипотетических ситуаций. Модель формируется посредством перехода от абстрактной управленческой ситуации к ее конкретному проявлению.

Проблемно-ориентированные модели. Основной задачей при формировании модели является адаптация новых методов моделирования к конкретным управленческим процессам и ситуациям.

Модели решения. Этот вид моделей разрабатывается с учетом возможностей проведения экспериментов с ними, использования современных управленческих технологий. Областью их применения является решение важнейших управленческих задач.

Одно-целевые модели. Они применяются при наличии одной четко определенной цели. При этом цель может быть как простой, так и комплексной, агрегированной из нескольких простых по структуре целей.

Многоцелевые модели. Ситуация их использования характеризуется наличием нескольких независимых целей, которые не могут быть сведены к одной комплексной цели.

Однопериодные модели. При их формировании исходят из того, что совокупность оптимальных единичных решений в отдельные периоды принятия управленческих решений в целом за весь период решения управленческой проблемы так же дает оптимальное решение. Однако, следует учитывать, что выигрыш на отдельном этапе не всегда приводит к выигрышу за весь период принятия решений.

Многопериодные модели. Данные модели предполагают комплексное решение управленческой проблемы с учетом всего периода принятия управленческого решения.

Стохастические модели. В этих моделях присутствует элемент неопределенности, учитывается возможное вероятностное распределение значений факторов и параметров, определяющих развитие ситуации.

Детерминированные модели. Их особенность состоит в однозначной определенности всех факторов, оказывающих влияние на развитие ситуации принятия решения, в момент их принятия. Являясь упрощенными моделями, они не позволяют достаточно полно учитывать элемент неопределенности. В то же время, с их помощью могут быть учтены многие дополнительные факторы, недоступные стохастическим моделям.

При выборе той или иной модели принятия управленческих решений следует учитывать, что ни одна модель не может учесть все факторы внешней и внутренней среды организации, оказывающие влияние на формирование и развитие проблемной ситуации. Одним из существенных факторов внутренней среды организации является сложившаяся в ней практика разработки и принятия управленческих решений.

 

34. Основы кадровой политики на предприятии. Условия и факторы результативной работы менеджера

 

Выполнение поставленной задачи – осуществить переворот народного хозяйства и всей системы управления к достижению наиболее высоких  конечных результатов –  предполагает дальнейшее совершенствование хозяйственного механизма. Для его успешного функционирования необходимы соответствующие управленческие кадры. Эффективность хозяйственного механизма зависит от подготовленности управленческих кадров к работе в новых условиях.

Многое предстоит сделать для того, чтобы улучшить отбор, воспитание и оценку управленческих кадров, преодолеть сложившиеся стереотипы и инерцию хозяйственного мышления. Но в настоящее время, когда на первый план выдвигаются задачи по ускорению работы по совершенствованию всей сферы руководства экономикой – управления, планирования, хозяйственного механизма, актуальность реализации конкретных задач кадровой политики неизмеримо возрастает.

В настоящее время содержание, вкладываемое в понятие “кадровая политика”, обогатилось. Однако, прежде чем раскрыть качественно новое содержание этого термина, отметим, что в научной литературе существуют различные точки зрения на эту проблему.

Мнение ряда исследователей склоняется к тому, что кадровая политика – это генеральное направление в кадровой  работе, определяемое совокупностью наиболее важных, принципиальных положений, выраженных в решениях правительства на длительную перспективу или отдельный период. Они выделяют также понятие “кадровая работа”, включая в ее содержание подготовку кадров, их подбор, расстановку, использование, переподготовку, воспитание, организацию творческого роста, создание кадрового резерва, планирование движения кадров, их переаттестацию.

Есть исследователи, понимающие под кадровой политикой систему принципов и вытекающих из них форм, методов, направлений и критериев работы с управленческим персоналом, направленных на обеспечение общественного производства и других сфер народного хозяйства высококвалифицированными управленческими кадрами, обладающими необходимыми политическими и деловыми качествами.  При этом важно подчеркнуть, что в понятие “кадры”  они включают “всех работников, занятых в системе управления”.

Однако встречаются и более полные трактовки состава кадров.

Кадровая политика в узком смысле – это работа администрации и общественных организаций предприятия со всем коллективом, с его социальными и функциональными группами, с каждым человеком.

Кадровая политика как инструмент управления – это организующая деятельность, имеющая целью слияние усилий всех работников предприятия для решения поставленных задач. В данном случае авторы распространили понятие “кадры” на всех работников предприятия, на весь коллектив с его группами, но только на уровне предприятия.

Если сгруппировать все имеющиеся точки зрения на эту проблему, то можно достаточно четко выделить три подхода к определению кадровой политики в управлении:

Во-первых, как подбор и расстановка “всех работников, занятых в системе управления”, т.е. руководителей, специалистов и технического персонала;

Во-вторых, как подбор, расстановка и использование руководителей, специалистов и рабочих, т.е. охватывает всех без исключения работников, занятых на промышленных предприятиях, в объединениях и министерствах;

В-третьих, как процесс социального управления производственным коллективом с его профессиональными группами для решения поставленных перед ним задач.

Большинство авторов рассматривают кадровую политику как подбор, расстановку и выдвижение кадров, занятых выполнением управленческих функций на разных уровнях управления.

Какую роль призвана выполнять кадровая политика? Представляется, что кадровая политика дает возможность увязать (объединить, согласовать) управленческие действия при проведении технической и экономической политики в отраслях народного хозяйства.

Для эффективного управления кадровой политикой в отраслях народного хозяйства создается система оперативного учета и анализа кадров, отражающая в каждый конкретный момент деятельности действительное положение за определенный промежуток времени на всех уровнях управления: от предприятия до министерства. Получаемая с ее помощью информация позволяет периодически оценивать тенденции изменения состава кадров в отрасли; разрабатывать научно обоснованные и комплексные прогнозы и планы  потребности в кадрах и на этой основе формировать кадровую политику, согласующуюся с планами социального развития отраслей народного хозяйства.

Организационные функции подбора, расстановки, выдвижения и подготовки кадров, занятых в управлении, все в большей степени ориентируются на социальные процессы. Это способствует повышению единства и сплоченности действий, ответственности за порученную работу, росту эффективности управленческого труда в целом и в конечном итоге росту эффективности системы управления.

Действенность планирования и управления социальными процессами всегда рассматривалась правительством с точки зрения осуществления в полном объеме единства прав и обязанностей трудящихся, их подлинной свободы и гражданской ответственности, гармоничного сочетания интересов общества, коллектива и личности. Вместе с тем нельзя не отметить, что на разных этапах возможности воздействия планирования и управления на социальные процессы были различными в зависимости от тех задач, решение которых считалось первоочередным.

В настоящее время планы социального развития составляют часть государственного плана, они включены в официальную плановую отчетность по реализации планов технического и экономического развития. Это означает, что социальные проблемы наряду с техническими и экономическими приобретают решающее значение. Иными словами, кадровая политика реализуется в планировании социального развития на всех уровнях управления – от производственного коллектива предприятия до министерства. Такое соотношение кадровой политики и планов социального развития определяет соответствующее ей место в планах социального развития, выделяет кадровую политику в один из важнейших разделов планов социального развития

 

35. Государственная служба, управление и этика. Специфические требования к государственному аппарату и его работникам

 

Государственная служба[1] – специфический вид деятельности, связанный с осуществлением политики государства и реализацией от имени государства основных экономических, социальных и политических программ среди населения. Истоки госслужбы ищут в истоках формирования государства, так в ХХ в. до Н. Э. В Древнем Шумере произошло первое восстание за социальную справедливость против государственного аппарата, там же появились зачатки двухпалатного парламента и этических правил госслужбы.

Древняя Греция и Императорский Рим сыграли большую роль в образовании этики государственной службы как прообразы современных буржуазных государств. В них были подвергнуты анализу природа власти, в философии начали формироваться понятия «власть», «взаимодействие с обществом», «роль права».

Существенную роль в формировании этики госслужбы оказали исторические реалии формирования государственной службы в той или иной стране. Они делали этические требования более конкретными, обусловленными историческими реалиями данной страны.

Государственная служба предполагает наличие у каждого работающего того или иного объёма властных распорядительных полномочий, поэтому этика госслужбы включает в себя все основные элементы этики и культуры управления (принятие решения, его подготовка, реализация, предвидение последствий принятых решений и т.д.). На разных уровнях государственной службы объем властно –распорядительных полномочий различен. На низовых уровнях объем этих полномочий невелик в силу жёсткой централизации деятельности государственной службы, рядовые работники выполняют исполнительские функции, но, тем не менее, определённый набор властных полномочий у них есть.

Этика государственной службы включает в себя целый ряд элементов этики идеологизированных систем: требование подчинения основных личных качеств специфике достигаемой (реализуемой) идеи, исключение всех тех, кто неспособен применять те методы и способы, которые необходимы для достижения поставленных целей. В системе госслужбы всегда существовали официальные или неформальные способы отслеживания поведения государственных чиновников на соответствие их стандартам, предъявляемым в данный период к госслужащим. Существует система внутренних наказаний госслужащих.

В организации госслужбы и её функционировании есть много специфических моментов, которые действуют в противоречии с требуемыми от госслужащего моральными качествами. Нравственность чиновников разлагается как бы изнутри. Такими особенностями, негативно влияющими на мораль государственных служащих, являются:

Специфическая форма оплаты труда в государственной службе;

Её территориальное устройство;

Вертикальная выстроенность по направлению деятельности;

Особый характер текучести рабочей силы;

Особая заинтересованность отдельных слоёв населения в деятельности госслужбы.

Таким образом, этика госслужащего представляется достаточно нестабильным, ранимым, сильно зависящим от обстоятельств комплексом качеств. С другой стороны, государственный служащий – это лицо государства и нации, залог успешного функционирования государства. Поэтому существует ряд качеств, которыми госслужащий должен обязательно обладать. В связи с этим право играет решающую роль в организации государственной службы.

 

36. Понятия, сущность и содержание эффективности менеджмента

Возрастание роли управления в условиях рыночной экономики в результате получения организацией экономической свободы и полной ответственности за свои результаты ведет к вовлечению в сферу управления дополнительных ресурсов (трудовых, финансовых, материальных). Для собственника предприятия важно не только расходование ресурсов для управления, но и то, насколько управление дает стратегические преимущества предприятию на рынке, усиливает его конкурентоспособность, поддерживает общественную значимость предприятия. В условиях конкуренции руководители должны заботиться о производительности и эффективности.

Понятие эффективности управления во многом совпадает с понятием эффективности производственной деятельности организации. Однако управление производством имеет свои специфические экономические характеристики. В качестве главного критерия результативности управления выступает уровень эффективности управляемого объекта. Проблема эффективности управления – составная часть экономики управления, которая включает рассмотрение:

• управленческого потенциала, т. е. совокупности всех ресурсов, которыми располагает и которые использует система управления. Управленческий потенциал выступает в материальной и интеллектуальной формах;
• затрат и расходов на управление, которые определяются содержанием, организацией, технологией и объемом работ по реализации соответствующих функций управления;
• характера управленческого труда;
• эффективности управления, т. е. эффективности действий людей в процессе деятельности организации, в процессе реализации интересов, в достижении определенных целей. Эффективность – это результативность функционирования системы и процесса управления как взаимодействия управляемой и управляющей систем, т. е. интегрированный результат взаимодействия компонентов управления. Эффективность показывает, в какой мере управляющий орган реализует цели, достигает запланированных результатов. Эффективность управления проявляется в эффективности производства, составляет часть эффективности производства. Результаты действия, соотнесенные с целью и затратами, – это и есть содержание эффективности как управленческой категории.

На эффективность деятельности менеджера влияет ряд факторов: потенциал сотрудника, его способность выполнять определенную работу; средства производства; социальные аспекты деятельности персонала и коллектива в целом; культура организации. Все эти факторы действуют совместно, в интеграционном единстве.

Таким образом, эффективность управления – один из основных показателей совершенствования управления, определяемый сопоставлением результатов управления и ресурсов, затраченных на их достижение. Оценить эффективность управления можно путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление. Но такая упрощенная оценка не всегда корректна, так как:

1) результат управления не всегда заключается в прибыли;

2) такая оценка приводит к непосредственному и опосредованному результату, который скрывает роль управления в его достижении. Прибыль часто выступает как опосредованный результат;

3) результат управления может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим;

4) затраты на управление не всегда можно достаточно четко выделить.

2. Критерии и показатели эффективности управления

Анализ категории эффективности, факторов, ее определяющих, содержания и результатов управленческого труда позволяет сделать вывод, что адекватными содержанию и формам проявления эффективности являются группы показателей, которые могут выступать в качестве измерителя, критерия эффективности в зависимости от назначения организации и условий ее функционирования. Каждому варианту системы управления соответствует определенное значение критерия эффективности, и задача управления состоит в том, чтобы найти такой вариант управления, при котором соответствующий критерий принимает наивыгоднейшее значение.

В качестве критерия эффективности производства и управления используются обобщающие показатели, характеризующие конечные результаты (объем производства, прибыль, рентабельность, время и др.), и частные показатели использования отдельных видов ресурсов – труда, основных фондов, инвестиций.

Показатели прибыли и рентабельности наиболее полно характеризуют конечные результаты деятельности, соответственно и эффективность управления. При этом следует исключить влияние на прибыль факторов, не связанных с деятельностью данного хозяйственного звена. Обобщающие показатели отражают результат хозяйственной деятельности и управления в целом, но не в полной мере характеризуют эффективность и качество управления трудовыми процессами, производственными фондами, материальными ресурсами. Для этого используются частные показатели. Так, для оценки повышения эффективности использования трудовых ресурсов применяется показатель темпа роста производительности труда, повышение эффективности использования материальных ресурсов характеризуется показателями материалоемкости продукции, а эффективность использования основных фондов – показателем фондоотдачи.

При оценке эффективности управления необходимо комплексное применение всей системы обобщающих и частных показателей.

Эффективность управленческой деятельности применительно к субъекту управления может характеризоваться количественными (экономический эффект) и качественными показателями (социальная эффективность).

Количественные показатели деятельности системы управления включают: комплекс трудовых показателей – экономия живого труда в сфере управления (численность, сокращение трудоемкости процессов управления) и др.; финансовые показатели деятельности системы управления (сокращение расходов на управление и т.п.); показатели экономии времени (сокращение продолжительности циклов управления в результате внедрения информационных технологий, организационных процедур).

Особо важное значение имеют показатели социальной эффективности управления (качественные): повышение научно-технического уровня управления; уровень интеграции процессов управления; повышение квалификации менеджеров; повышение уровня обоснованности принимаемых решений; формирование организационной культуры; управляемость системы; удовлетворенность трудом; завоевание общественного доверия; усиление социальной ответственности организации; экологические последствия.

Если в результате рационализации управления удается достичь высокого уровня указанных выше показателей, то происходит положительный сдвиг в организации системы управления и достигается экономический эффект.

В связи с тем, что совершенствование управления организацией, внедрение компьютерных информационных технологий требуют определенных капиталовложений, инвестиций, то экономическую эффективность проектов совершенствования управления (оценку эффективности) можно проводить в соответствии с “Методическими рекомендациями по оценке инвестиционных проектов и их отбору для финансирования”, утвержденными Госстроем России, Министерством экономики РФ, Министерством финансов РФ, Госкомпромом России 31 марта 1994г. (№ 7-12/47).

Согласно Методическим рекомендациям при оценке эффективности инвестиционных проектов применяются: коммерческая (финансовая) эффективность, определяющая финансовые последствия реализации проекта для его непосредственных участников; бюджетная эффективность, отражающая финансовые последствия осуществления проекта для федерального, регионального и местного бюджетов; экономическая эффективность, учитывающая затраты и результаты, связанные с реализацией проекта, выходящие за пределы прямых финансовых интересов участников инвестиционного проекта и допускающие стоимостное измерение.

Основу оценки эффективности проектов составляют определение и соотнесение затрат и результатов от их осуществления. При оценке эффективности инвестиционных проектов необходимо приведение (дисконтирование) показателей к стоимости момента сравнения, так как денежные поступления и затраты в различные временные периоды неравнозначны.

Развиваются и другие подходы к оценке эффективности менеджмента, в частности, ресурсно-потенциальный подход к оценке эффективности системы управления. В нем абсолютная эффективность управления представляется соотношением потенциальных возможностей производства с фактическим значением его использования. Относительная эффективность определяется как отношение полного эффекта управления к затратам.

 

37. Управление нововведениями и развитием теории управления

История важнейших организационных нововведений, связанных с эволюцией стратегий, систем и структур управления предприятий, вполне может описываться через сочетание процессов самоорганизации и последующего роста внутренней энтропии. В частности, это касается формирования трех типовых групп функциональных стратегий и соответствующих уровней систем управления: оперативного, инновационного, стратегического. Появление стратегий недифференцированного роста и систем оперативного управления предприятий было следствием усложнения внутренней среды компаний. Благодаря выделению на более высокий структурный уровень функции управления были наложены ограничения на самопроизвольный рост подразделений, деятельность которых стала подчиняться общему руководству. Без наложения таких антиэнтропийных связей развитие подразделений в соответствии со своими собственными целями способно было нарушить устойчивость всей системы и полностью ее разрушить.

Уровень комплексного маркетингового и инновационного управления сформировался для выработки реакции на внешние систематические изменения продуктовой и рыночной дифференциации. Само по себе появление новых регулярных возмущений внешней среды потребовало не только формирования новой стратегии управления, но и перестройки систем и структур управления компаний. То есть начало процесса дифференцирования рынков одновременно являлось разовым стратегическим возмущением. Организационной реакцией на него стало создание в фирмах временных комиссий и административных проектов, которые ликвидировались после окончания реорганизации.

Постоянные системы стратегического управления и предпринимательские стратегии возникли только после того, как внешние стратегические изменения тоже стали систематическими.

Таким образом, все три уровня систем управления компаний стали решать задачу по сведению всего многообразия внешних возмущений и внутренних нововведений к одной эффективной стратегии.

Аналогичным образом происходит эволюция стратегий диверсификации фирм. В отличие от функциональной стратегии, которая определяет место и цели каждой функции хозяйственной деятельности в работе всех уровней системы управления, стратегия диверсификации представляет собой способ системной интеграции всех областей деятельности компании.

На этапе усложнения внутренней структуры и формирования нового уровня системы управления диверсификация обеспечивает неуязвимость компании по отношению к новым, плохо изученным внешним возмущениям. В связи с этим области деятельности компании должны иметь минимальную взаимосвязь, чтобы угрозы каждой из них не влияли на остальные. Такая стратегия получила название невзаимосвязанной диверсификации.

Структура при этом начинает просто отражать дифференцированную внешнюю среду. То есть для обслуживания каждой однородной области деятельности создается свое отделение, являющееся центром прибыли с полным набором оперативных функций. По типологии теории организаций это классическая дивизиональная структура.

Но такая рефлексивная структура управления удаляет систему от состояния внутреннего равновесия и вызывает высокий уровень внешней энтропии. На языке экономики это означает, что децентрализованные дивизиональные структуры ограничивают возможности экономии за счет комплексирования функциональных ресурсов и использования масштабов операций. Но конкуренция и требование роста внутренней эффективности вынуждают компании повышать экономию посредством использования положительной взаимосвязи областей деятельности компании.

Такая диверсификация, в свою очередь, создает возможность для роста внутренней энтропии и становится просто необходимой в условиях дефицита ресурсов. На основе технологической, сбытовой, производственной и ресурсной взаимосвязи различных областей деятельности проводится внутренняя интеграция структуры компании.

Описанная последовательность усложнения стратегий, систем и структур управления схематично определяет общее направление процесса. На практике в истории каждой компании при сохранении общей логики эволюции можно найти значительные индивидуальные особенности.

Так, в небольших фирмах со стабильной внутренней и динамичной внешней средой при развитой системе управления разработками новой продукции формализованная система оперативного управления может оставаться неразвитой. Более того, излишняя формализация и детализация бизнес-процессов может лишить такие компании присущей им гибкости, составляющей основу их конкурентного преимущества по отношению к промышленным гигантам.

Рост системных свойств компаний в процессе организационной адаптации в рамках эволюционной теории управления был подробно изучен и изложен А.Чандлером и И.Ансоффом.

Компании, столкнувшись с принципиально новыми внешними изменениями и осознав их характер, прежде всего, пытаются изменить стратегию, не меняя внутренних систем и структур управления. Такое поведение соответствует теореме о минимуме производства энтропии. Система пытается выработать адекватную реакцию без кардинальной перестройки внутренней структуры. На практике это выливается в поиск новых областей деятельности, в которых традиционная продукция и услуги оставались бы эффективными. Хорошим примером такого процесса служит рост экспортных усилий компаний при сокращении внутреннего рынка.

После достижения внешними изменениями критического уровня, когда старая продукция и рынки уже не могут давать достаточные доходы, а существующие системы и структуры не воспроизводят новую стратегию, начинается внутренняя реорганизация. В зависимости от глубины изменений реорганизация может ограничиться формированием нового уровня системы управления, а может вылиться в перестройку всей организации.

По данным А.Чандлера, в первой половине XX века полный цикл организационной адаптации компаний занимал от 10 до 20 лет. В наше время из-за высокой скорости внешних перемен фирмы не располагают таким запасом времени для реорганизации. Благодаря использованию накопленного опыта целенаправленных организационных изменений им удается сократить этот процесс до нескольких лет или даже до одного года.

Сокращение сроков реорганизации во многом достигается за счет параллельного выполнения основных мероприятий. В этом случае рост самоорганизации в ответ на усиление внешней нестабильности и возрастание внутренней энтропии для увеличения экономии ресурсов происходят одновременно.

Практической иллюстрацией цикла организационной адаптации может служить пример реорганизации компании «Дженерал Электрик» в начале семидесятых годов, описанный Л.Евенко в книге «Организация управления корпорациями в США».

В процессе диверсификации на дифференцированных продуктовых рынках компания выстраивала классическую дивизиональную структуру. В результате к концу шестидесятых годов в ней насчитывалось более двухсот независимых центров прибыли, среди которых были столь разнородные отделения, как, например, аэрокосмической продукции, авиационных двигателей, бытовых приборов, производства пластмасс и угледобывающая компания. При такой нагрузке на высшее руководство эффективное управление компанией стало невозможным.

На первом этапе реорганизации в штабе высшего руководства были разделены исполнительные службы, ориентированные на обеспечение перспективной стратегической и инновационной эффективности, и административные, нацеленные на обеспечение эффективности текущих операций.

После этого в 1973 году были сформированы четыре группы стратегических хозяйственных центров (СХЦ), которые объединили в себе руководство перспективной деятельностью СХЦ 20 отделений и 19 суботделений. Таким образом была проведена горизонтальная и вертикальная интеграция управления компанией.

В конечном итоге в 1976 году были созданы шесть экономических секторов бизнеса, т.е. внутренне диверсифицированных, но не связанных с другими секторами, характеризуемых однородностью рынка и некоторым отраслевым единством.

Приведенный пример корпорации «Дженерал Электрик» свидетельствует о прикладной применимости изложенной теоретической концепции. На ее основе могут быть разработаны методы проектирования организационных структур, систем управления, выбора стратегии, управления нововведениями. То есть, предложены решения для всего многообразия основных проблем современного менеджмента и организационного проектирования в «эпоху без закономерностей». В таком случае предложенная концепция действительно может помочь в формировании основы новой парадигмы управления.

 

38. Исследование систем управления и их проектирование

 

В современном менеджменте рассматривается множество самых разных организаций, которые представляют собой «совокупность» людей, групп, объединенных для достижения какой-либо цели, решения какой-либо задачи на основе принципов разделения труда и распределения обязанностей. Это могут быть государственные учреждения, общественные объединения, научно-производственные объединения, частные предприятия                          .

Организации создаются для удовлетворения разнообразных потребностей людей в продукции либо услугах и поэтому имеют самое различное назначение, размеры, строение и другие параметры.

Такое разнообразие имеет большое значение при рассмотрении организации как объекта управления. Множество целей и задач, стоящих перед организациями разного класса сложности и разной отраслевой принадлежности приводит к тому, что для управления ими требуются специальные знания и искусство, методы и приемы, обеспечивающие эффективную совместную деятельность работников всех структурных подразделений.

Любая организация, вне зависимости от ее конкретного назначения, может быть описана с помощью ряда параметров, среди которых главными являются: цели организации, ее организационная структура, внешняя и внутренняя среда, совокупность ресурсов, нормативная и правовая основа, специфика процесса функционирования, система социальных и экономических отношений и, наконец, организационная культура.

Каждая организация имеет конкретную систему управления, которая также является объектом исследования. Исследовать систему управления можно только на основе выбранной научной концепции.

Прежде всего необходимо отметить, что концепция «системы» используется как средство для изучения характеристик объекта управления. Ценность этой концепции заключается в том, что она способствует более глубокому пониманию характеристик изучаемой системы и процесса функционирования организации как системы.

Любой вид управленческой деятельности связан с управлением людьми, объединенными в рамках предприятия в отделы, подразделения, службы и т.д. Следовательно, управленческая деятельность — это, прежде всего, управление социальными коллективами людей, которые должны рассматриваться как социально управляемые системы. В качестве социально управляемой системы может рассматриваться организация любого уровня: министерство, научно-производственное объединение, предприятие, цехи, холдинги и отдельные компании. Каждая из этих систем представляет собой самостоятельный объект исследования и имеет свои особенности.

Система управления любой организации является сложной системой, созданной для сбора, анализа и переработки информации с целью получения максимального конечного результата при определенных ограничениях (наличия ресурсов, например).

Говоря об управлении организацией, в частности предприятием, мы употребляем термин система. Например, производственная система, система материально-технического снабжения, система сбыта, различные обеспечивающие и обслуживающие системы. Почему? Прежде всего потому, что любой объект мы рассматриваем с точки зрения кибернетики и тем самым пытаемся понять его цели, из каких элементов он состоит, как он функционирует и в этом смысле мы рассматриваем любой конкретный объект, в том числе и предприятие как систему.

Как правило, представление объекта в виде системы всегда связано с некоторыми трудностями из-за наличия множества определений системы и трудностью выбора единого определения, целиком используемого при построении реальной системы управления.

В настоящее время можно выделить, по крайней мере, пять типов системных представлений: микроскопическое, функциональное, макроскопическое, иерархическое и процессуальное.

Каждое из указанных представлений системы отражает определенную группу ее характеристик.

Микроскопическое представление системы основано на понимании ее как множества наблюдаемых и неделимых величин (элементов). В принципе абсолютно неделимых элементов нет, однако в каждом конкретном случае проектирования системы элемент принимается неделимым. Структура системы фиксирует расположение выбранных элементов и их связи.

Под функциональным представлением системы понимается совокупность действий (функций), которые необходимо выполнять для реализации целей функционирования системы.

Макроскопическое представление характеризует систему как единое целое, находящееся в «системном окружении» (среде). Это означает, что реальная система не может существовать вне системного окружения (среды), а окружающая среда представляет собой ту систему, в рамках которой выбраны интересующие нас объекты. Следовательно, система может быть представлена множеством внешних связей со средой.

Иерархическое представление основано на понятии «подсистема» и рассматривает всю систему как совокупность подсистем, связанных иерархически.

И, наконец, процессуальное представление характеризует состояние системы во времени.

Следовательно, система управления как объект исследования обладает следующими признаками: состоит из множества (по крайней мере двух) элементов, расположенных иерархически; элементы систем (подсистемы) взаимосвязаны посредством прямых и обратных связей; система — это единое и неразрывное целое, являющееся целостной системой для нижестоящих иерархических уровней, имеются фиксированные связи системы с внешней средой.

Изучая систему управления как объект исследования, необходимо выделять требования, предъявляемые к системам управления, по которым можно судить о степени организованности систем. К таким требованиям относятся:

• детерминированность элементов системы;
• динамичность системы;
• наличие в системе управляющего параметра;
• наличие в системе контролирующего параметра;
• наличие в системе каналов (по крайней мере, одного) обратной связи.

Соблюдение этих требований должно обеспечивать условия эффективного уровня функционирования органов управления. Рассмотрим подробно эти требования.

В системах управления детерминированность (первый признак организованности системы) проявляется в организации взаимодействия подразделений органов управления, при которой деятельность одного элемента (управления, отдела) сказывается на других элементах системы. Если в организационной структуре управления, например, есть отдел, действия которого не влияют на другие подразделения, то такой отдел не реализует ни одну из целей функционирования организации и является лишним в системе управления.

Вторым требованием системы управления является динамичность, т.е. способность под воздействием внешних и внутренних возмущений оставаться некоторое время в определенном неизмененном качественном состоянии.

Любые воздействия среды оказывают возмущающее действие на систему, стремясь нарушить ее. В самой системе также могут появиться возмущения, которые стремятся разрушить ее «изнутри». Например, в организации нет достаточного количества квалифицированных кадров, отсутствует по разным причинам ряд ответственных работников, плохие условия работы и т.д. К внешним возмущениям следует отнести указы вышестоящих организаций, изменения ситуаций на рынке, экономические и политические факторы.

Под воздействием таких внешних и внутренних возмущений орган управления любого уровня вынужден перестраиваться, приспосабливаться к изменившимся условиям.

С целью обеспечения быстрого перестроения системы в условиях изменения среды в системе управления должен быть элемент, фиксирующий факт появления возмущения; система должна обладать минимально допустимой инерционностью, чтобы своевременно принимать управленческие решения, в системе управления должен быть элемент, фиксирующий факт упорядочения состояния системы в соответствии с изменившимися условиями. В соответствии с этими требованиями в структуре управления предприятием должен быть отдел совершенствования структуры управления.

Под управляющим параметром в системе управления следует понимать такой ее параметр (элемент), посредством которого можно управлять деятельностью всей системы и ее отдельными элементами. Таким параметром (элементом) в социально управляемой системе является руководитель подразделения данного уровня. Он отвечает за деятельность подчиненного ему подразделения, воспринимает управляющие сигналы руководства организации, организует их выполнение, несет ответственность за выполнение всех управленческих решений.

При этом руководитель должен обладать необходимой компетенцией, а условия работы — позволять выполнить данное поручение. Следовательно, условие наличия управляющего параметра можно считать выполненным, если внешнюю информацию воспринимает руководитель организации, который организует работу по выполнению поручения, распределяет задания в соответствии с должностными инструкциями при наличии условий, необходимых для выполнения поручений.

Несоблюдение данного требования, т.е. наличия управляющего параметра, приводит к принятию субъективных управленческих решений и так называемому волевому стилю руководства. Это требует четкой организационной структуры и распределения обязанностей между руководителями подразделений, наличия должностных инструкций и прочих документов, регламентирующих их деятельность.

Следующим, четвертым требованием, предъявленным к системам управления, следует назвать наличие в ней контролирующего параметра, т.е. такого элемента, который постоянно контролировал бы состояние субъекта управления, не оказывая при этом на него (или на любой элемент системы) управляющего воздействия.

Контроль субъекта управления предполагает курирование обработки любого управляющего сигнала, поданного на вход данной системы. Функцию контролирующего параметра в системе управления, как правило, реализует один из сотрудников аппарата управления. Например, подготовку плана важнейших работ курирует главный специалист по экономике. На уровне министерства такие функции осуществляют кураторы по определенным проблемам в управлениях. Любые управленческие решения в системе управления должны проходить только через элемент, выполняющий функции контролирующего параметра.

Наличие прямых и обратных связей (пятое требование) в системе обеспечивается четкой регламентацией деятельности аппарата управления по приему и передаче информации при подготовке управленческих решений.

Итак, мы рассмотрели требования, предъявленные к системе управления как объекту исследования. Что дает нам такое рассмотрение?

1. Рассматривая конкретную организацию как объект исследования, мы всегда должны фиксировать и сравнивать ее системные характеристики. Это позволяет лучше понять эту организацию и определить, к какому классу сложности она относится.
2. Чтобы совершенствовать систему управления с использованием компьютерной техники, организационное проектирование необходимо доводить до такого уровня, при котором обеспечивается четкость распределения обязанностей руководителей и исполнителей.
3. Необходима персональная ответственность руководителей и исполнителей. При проектировании системы управления нужно четко фиксировать, кто и что делает в системе управления, кто за что отвечает.
4. Необходима информационная проработка системы на уровне управленческих решений.
5. Исследование и проектирование должно быть непрерывным процессом. В системе управления необходимо предусматривать отдел или группу сотрудников, которые должны постоянно прорабатывать технологию подготовки новых решений, обусловленных новыми целями.
6. Должна существовать четкая документация, регламентирующая деятельность организации. Зачастую Положения об отделах, должностные инструкции не конкретны и не обеспечивают персональной ответственности при принятии управленческих решений.

 

39. Теория организации и ее место в системе научных знаний. Природа и сущность организации

 

Предметом исследования теории организации является проблема рационализации организационной деятельности, изучение принципов, законов и закономерностей, присущих любой форме организации, а также изучение методов построения и развития организации.

Организация понимается, во-первых, как процесс и, во-вторых, как явление.

Организация как процесс – это деятельность по упорядочению всех элементов определенного объекта во времени и пространстве. С этой точки зрения теория организации изучает объективные законы, принципы организации и проектирование организационных систем.

Организация как явление представляет собой комплекс взаимосвязанных элементов, взаимодействующих с внешней средой. С этой точки зрения теория организации изучает субъективные законы организации, сущность социальной организации, субъекты и объекты организаторской деятельности, и вопросы формирования и развития правовых форм и организационных структур.

Промышленные предприятия, объединения предприятий являются частным способом объединения организаций, относящихся к числу сверхсложных систем, т.к., во-первых, они состоят из элементов и подсистем разной природы и, во-вторых, они многофункциональны.

Исключительная сложность организации как системы приводит к необходимости комплексного междисциплинарного подхода к ее изучению. Обычно выделяют 4 аспекта изучения организации:

• Строение организации, т.е. изучение целей, иерархии, состава структуры и т.д.
• Функционирование организации – это изучение типов организационных отношений, поведения человека в организации и т.д.
• Управление организацией предполагает изучение организационных процессов, отношений подчиненных и руководителей, стилей руководства и т.д.
• Развитие организации – это изучение вопросов проектирования организации, тенденций ее развития, методов преобразования и т.д.

Каждый из этих вопросов в той или иной степени рассматривается в социологии, психологии, менеджменте и т.п.

2. Развитие организаторской и организационно-управленческой мысли

В основу развития организаторской и организационно-управленческой мысли легли следующие направления:

• Классическая теория организации.
• В ней выделяются следующие модели организации:
  1. Организация как трудовой процесс. Эта модель связана с работами Фредерика Уинслоу Тейлора.
  2. Организация как безличный механизм. Автор модели – Анри Файоль. Он рассматривал организацию как безличный механизм, построенный в форме многоуровневой административной иерархии. Организация как безличный механизм – это, прежде всего, инструмент решения задач. Человек в ней выступает не как личность, а лишь как абстрактный человек. Это предполагает полную контролируемость и управляемость деятельности организации.
  3. Бюрократическая модель организации. Автор – Макс Вебер. Он открыл 3 типа организации в зависимости от характера власти: харизматический, традиционный и бюрократический (идеальный).
  4. Организация – общение. Предложена представителями школы человеческих отношений (М.Фоллетт, Э.Мэйо). Эта модель дает представление об организации как о частном случае человеческой общности. Ключевыми здесь являются отношения “человек-человек” и “человек-группа”, причем эти отношения строятся на основе взаимной привязанности и общности интересов. Главным регулятором этих отношений являются принятые в группе нормы поведения. Организационная структура строится на основе стихийно складывающихся первичных отношений между людьми, процесса лидерства и т.д. Эта организация удовлетворяет социальные потребности человека и контролирует его поведение через общественное мнение.
  5. Социальная система. Предложена представителями системного подхода.
• Социо-технологическая модель.
• Она рассматривает организацию как открытую социо-технологическую систему. Здесь на структуру и функционирование организации оказывают влияние потребности сбыта, колебания цен, конкуренция. В связи с этим в данной модели на первый план выдвигаются такие вопросы как конкурентоспособность и экономичность системы. Организация рассматривается как система, находящаяся во внешней среде, равновесие с которой имеет определяющее значение для выживания организации. Поскольку социо-технологическая модель рассматривает производственную организацию, то большое значение здесь уделяется изучению влияния технической и технологической основы на межличностные отношения. Отсюда возникает проблема взаимодействия социальной и технической сторон предприятия.
• Теория организационного потенциала.
• Основоположник – Игорь Ансофф. Промышленную организацию он рассматривает как некую систему, осуществляющую взаимосвязи с источниками ресурсов и внешней средой. Исходя из этого, он выделял 2 подхода к формированию организационных структур:
  1. Структурный подход. Здесь основное внимание уделяется внутреннему строению фирм, разделению функций и совершенствованию управления. Этот подход является статическим, т.к. не учитывает изменения организаций под воздействием внешних факторов.
  2. Динамический подход. Здесь же основное внимание сосредоточено на анализе связей фирмы со средой, в которой она действует и с источниками ресурсов. В рамках этого подхода анализ управленческих проблем осуществляется в 2 этапа: на первом этапе фирма рассматривается в условиях стабильных внешних связей, т.е. в статическом аспекте. На втором этапе изучается влияние на организацию изменений внешней среды, т.е. организация рассматривается в динамическом аспекте. Организационные проблемы, возникающие в связи с этим, Ансофф называет стратегическими. Изменение внешних условий приводит к необходимости изменения стратегии фирмы, затем к изменению ее организационных характеристик и, в конечном счете, к преобразованию структуры.

Согласно данной теории, любая организация не ограничивается структурой, а является сложной совокупностью большого количества взаимосвязанных элементов, набор которых представляет собой организационный потенциал. Изменение организационного потенциала целесообразнее всего начинать с людей, затем необходимо изменить систему ценностей, действующих в организации и изменять дальше остальные элементы.

• Теория институтов и институциональных изменений.
• В соответствии с этой теорией, рынок представляет собой структуру, охватывающую различные институты. Институты – это разработанные людьми формальные (законы, Конституция) и неформальные ограничения, а также структура их взаимодействия. Крупные институциональные изменения происходят медленно, т.к. институты являются результатом исторических перемен, формирующих индивидуальное поведение. Это означает, что если законы могут быть изменены за короткое время, то неформальные нормы меняются постепенно. Отсюда законы, пригодные для других экономических условий и для других неформальных норм приобретают совсем другое направление развития и неприемлемы для других стран. Согласно этой теории, функционирование экономики в большей степени определяется государственным устройством, которое формирует экономические законы, создает и обеспечивает эффективные права собственности и влияет на развитие экономики.
• Тектология (всеобщая организационная наука).

10. Основоположник – Богданов.
11. Это наука об универсальных типах и закономерностях структурного преобразования любых систем. В тектологии описываются разнообразные процессы возникновения и распада организации. Основная идея тектологии заключается в единстве строения и развития самых различных систем, независимо от их природы. Все существующие объекты и процессы, с точки зрения Богданова, могут считаться организацией. Эта наука изучает общие закономерности для всех типов организации. Богданов не дает строгого определения организации. Но он пишет, что уровень организации тем выше, чем сильнее свойства целого отличаются от простой суммы свойств его частей. Самой важной особенностью тектологии является то, что основное внимание уделяется закономерностям развития организации, а также роли открытых систем, учету собственных целей организации и т.д.
12. Современные направления теории организации.
    1. Реинжиниринг – это перестройка на современной информационной и технологической основе организации производства и управления. Управление организацией здесь основано на анализе емкости рынков, на стимулировании продаж, на обеспечении конкурентоспособности товаров и услуг.
    2. Концепция внутренних рынков корпораций.
    3. В соответствии с этой теорией необходимо перенесение закономерностей и принципов рыночного хозяйства во внутреннюю деятельность корпорации. Согласно этой концепции, подразделения должны стать самостоятельными звеньями, которые покупают и продают товары и услуги как внутри, так и во вне организации и объединяются между собой едиными информационными сетями и финансовыми системами. При повышении эффективности таких организаций исходят из того, что подразделения, имеющие экономическую свободу внутри предприятий, могут быстрее обеспечить изменения в производстве товаров и предоставлении услуг.
    4. Теория альянсов (теория ассоциативных форм организации и управления).
    5. Эта теория предполагает необходимость создания таких объединений, как холдинги, финансово-промышленные группы, концерны и т.д. Компании объединяются вместе для того, чтобы использовать специфические рыночные возможности, которые для отдельно взятых организаций не существуют.

 

40. Социальная организация, хозяйственные, государственные и муниципальные организации

 

Организационные системы –  это системы, которым присуща функция управления (сознательная, целенаправленная деятельность) и в которых главными элементами являются люди. Понятия «организация», «организационная система» и «социальная система» являются синонимами, так как ориентируют науку и практику, прежде всего на поиски закономерностей механизмов соединения разнородных компонентов в единое, целостное эффективное образование[2].

Организационной системе присущи все основные свойства и признаки сложных систем. Признаки системы: множество элементов, единство главной цели для всех элементов, наличие связей между ними, целостность и единство элементов, структура и иерархичность, относительная самостоятельность, четко выраженное управление.

Подсистема – это набор элементов, представляющих автономную область внутри системы.

Основные свойства системы: стремление сохранить свою структуру (основано на объективном законе организации – законе самосохранения); потребность в управлении (существует набор потребностей у человека, у животного, у общества, у стада животных, у большого социума); наличие сложной зависимости от свойств входящих в нее элементов и подсистем (система может обладать свойствами, не присущими ее элементам, и может не иметь свойств этих элементов).

Каждая система имеет входное воздействие, технологию ее обработки, конечные результаты и обратную связь.

Основная классификация систем – разделение каждой из них на три подсистемы: техническую, биологическую и социальную.

Социальная подсистема характеризуется наличием человека как субъекта и объекта управления в совокупности взаимосвязанных элементов. В качестве характерных примеров социальных подсистем можно привести семью, производственный коллектив, неформальную организацию и даже одного человека (самого по себе).

Эти подсистемы существенно опережают биологические по разнообразию функционирования. Набор решений в социальной подсистеме характеризуется большим динамизмом. Это объясняется достаточно высокими темпами изменения сознания человека, а также нюансов в его реакциях на одинаковые и однотипные ситуации.

Социальная подсистема может включать биологическую и техническую подсистемы, а биологическая подсистема – техническую подсистему.

Крупные подсистемы обычно называют системами. Социальные системы могут быть: искусственными и естественными, открытыми и закрытыми, полностью и частично предсказуемыми, жесткими и мягкими.

Система, в набор элементов которой входит человек или предназначенная для человека, называется социальной. В зависимости от целей, поставленных в системах, они могут иметь политическую, образовательную, экономическую, медицинскую, правовую направленность.

Наиболее распространены социально-экономические системы. В реальной жизни социальные системы реализуются в виде организаций, компаний, фирм и т. д.

Социальные системы, которые реализуют себя в производстве товаров, услуг, информации и знаний, называются социальными организациями. Социальные организации объединяют деятельность людей в обществе. Взаимодействие людей через социализацию создает условия и предпосылки для совершенствования общественных и производственных отношений.

Таким образом, в теории организации выделяют социально-политические, социально-образовательные, социально-экономические и другие виды организаций[3].

Каждый из этих видов имеет приоритет собственных целей.

Так, для социально-экономических организаций главная цель – получение максимальной прибыли; для социально-культурных – достижение эстетических целей, а получение максимальной прибыли является второй целью; для социально-образовательных – достижение современного уровня знаний, а получение прибыли также является вторичной целью.

Известны сотни определений понятия «социальная организация», отражающих сложность этого феномена и множество научных дисциплин, его изучающих (теория организаций, социология организаций, экономика организаций, менеджмент и др.).

Среди множества различных трактовок этого понятия в экономике и социологии (в меньшей степени) доминирует рационалистическая (целевая), заключающаяся в том, что организация рассматривается как рационально построенная система, действующая для достижения общей цели (или целей).

В общем смысле под организацией (социальной организацией) имеют в виду способы упорядочения и регулирования действий отдельных индивидов и социальных групп.

В узком смысле под организацией понимают относительно автономную группу людей, ориентированную на достижение некоторой заранее определенной цели, реализация которой требует совместных координированных действий.

Одна из трудностей определения этого понятия состоит в том, что организация (процесс организации) не представляет собой конкретной, материальной сущности, но вместе с тем она может иметь ряд свойств как материальных, так и нематериальных. Так, любая фирма обладает многими материальными объектами, имуществом, активами и т.д., но она имеет также много социальных аспектов, которые нельзя увидеть или потрогать, например, человеческие отношения.

Дополнительные трудности в определении этого понятия вызываются тем обстоятельством, что существует много разновидностей организаций, начиная с организации в семье и кончая организацией в неформальных рабочих группах и в формальных системах, таких, как “клиника Федорова”, “Уралмаш”, профсоюз шахтеров, министерство здравоохранения и организация Объединенных Наций.

Можно представить себе множество разновидностей организации, начиная с организации, охватывающей деятельность отдельной личности, и кончая организацией сильно формализованного типа, например, Правительство России, а также большое разнообразие социальных организаций, которые находятся между этими двумя крайними случаями.

Однако все организации обладают некоторыми общими элементами.

Организации – это:

1) социальные системы, т.е. люди, объединенные в группы;

2) их деятельность интегрирована (люди работают вместе, сообща)

3) их действия целенаправленны (люди имеют цель, намерение).

Таким образом, социальную организацию можно определить и так: «Социальная организация – это непрерывная система дифференцированных и координируемых видов человеческой деятельности, заключающейся в использовании, преобразовании и объединении специфической совокупности трудовых, материальных, финансовых, интеллектуальных и природных ресурсов в некоторое уникальное, решающее проблемы целое. Функция этого целого состоит в  удовлетворении частных потребностей человека путем взаимодействия с другими системами, включающими разные виды человеческой деятельности и ресурсы в их конкретном окружении» [4].

Между людьми в организации возникают многообразные отношения, строящиеся на различных уровнях симпатии, престижа и лидерства. Большая часть этих отношений стандартизирована в виде кодексов, правил и норм. Однако многие нюансы организационных отношений не отражены в нормативных документах либо в силу своей новизны, либо в силу сложности, либо в силу нецелесообразности.

Социальные организации играют существенную роль в современном мире. Их особенности[5]:

 – реализация потенциальных возможностей и способностей человека;

 – формирование единства интересов людей (личных, коллективных, общественных). Единство целей и интересов служит системообразующим фактором;

 – сложность, динамизм и высокий уровень неопределенности.

Социальные организации охватывают различные сферы деятельности людей в обществе. Механизмы взаимодействия людей через социализацию создают условия и предпосылки развития коммуникабельности, формирования позитивных моральных норм людей в общественных и производственных отношениях. Они также создают систему контроля, включающую наказание и поощрение индивидов, так чтобы выбираемые ими действия не выходили за рамки доступных для данной системы норм и правил.

В социальных организациях проходят объективные (естественные) и субъективные (искусственные, по воле человека) процессы.

 К объективным относятся циклические процессы спада-подъема в деятельности социальной организации, процессы, связанные с действиями законов социальной организации, например, синергии, композиции и пропорциональности, информированности. К субъективным относятся процессы, связанные с принятием управленческих решений (например, процессы, связанные с приватизацией социальной организации).

В социальной организации имеются формальные и неформальные лидеры. Лидер – это физическое лицо, которое оказывает наибольшее влияние на работников бригады, цеха, участка, отдела и т.д. Он воплощает групповые нормы и ценности и выступает в защиту этих норм. Лидером обычно становится человек, у которого профессиональный или организаторский потенциал существенно выше потенциала его коллег в какой-либо области деятельности.

Формальный лидер (руководитель) назначается вышестоящим руководством и наделяется необходимыми для этого правами и обязанностями.

Неформальный лидер – это член социальной организации, признанный группой людей как профессионал (авторитет) или защитник в интересующих их вопросах. В коллективе могут существовать несколько неформальных лидеров только в непересекающихся сферах деятельности.

Вышестоящее руководство должно стремиться при назначении руководителя учитывать возможность совмещения в одном лице формального и неформального лидера.

Основу социальной организации составляет малая группа людей. Малая группа объединяет до 30 человек, выполняет однотипные или связанные между собой функции и расположена в территориальной близости (в одной комнате, на одном этаже и т.д.).

Таким образом, стремительно изменяющийся мир бросает вызов способности человека правильно ориентироваться в нем и принимать разумные решения, что требует адекватного восприятия реальности. Однако такое восприятие, через призму общественных наук, нередко бывает затруднено или искажено ввиду разобщенности социального знания, что не позволяет различать и исправлять многие недостатки, присущие современному обществу, и в частности социальным организациям, в которых человек проводит всю свою жизнь.

 

41. Законы и принципы организации. Механистическая и органическая организационные системы

 

Все социальные организации функционируют согласно универсальным законам. К их числу относятся следующие:

• Закон синергии: для любой организации существует такой набор элементов, при котором ее потенциал будет либо существенно больше простой суммы потенциалов входящих в нее элементов, либо существенно меньше. Синергетический эффект достигается за счет взаимного участия элементов, входящих в состав целого. Закон имеет определяющее значение для функционирования и развития организации.
• Закон самосохранения: организация стремится сохранить себя и использует для этого весь свой потенциал. Основными направлениями повышения ресурса организации как реакции на внешние или внутренние воздействия являются философия и принципы деятельности организации; эффективное использование ресурсов и технологии; качество и уровень реализации маркетинга. На заданном уровне самосохранения организации помогает удержаться страхование рисков и ресурсов.
• Закон развития: организация стремится достичь суммарного потенциала при прохождении всех этапов его жизненного цикла: становления, развития, и угасания. Основой эффективной реализации закона является бизнес-план.
• Закон информированности – упорядоченности: чем большей информацией располагает предприятие, тем оно имеет большую вероятность устойчивого функционирования.
• Закон единства анализа и синтеза: каждая организация стремится настроиться на экономный режим функционирования путем постоянного изменения своей структуры или функции. Эти циклические изменения реализуются с помощью метода постепенного приближения.
• Закон композиции и пропорциональности: каждая организация стремится сохранить в своей структуре все необходимые элементы, находящиеся в заданной соотносительности и заданном подчинении. Реализация закона требует, чтобы каждая организация имела план деятельности и развития. Она должна выполнять весь набор функций производства и управления на своем участке деятельности.

Закон информированности – упорядоченности, закон самосохранения и развития – это функциональные законы, которые связаны с организацией как процессом. Закон синергии, закон единства анализа и синтеза, а также закон композиции и пропорциональности представляют собой структурные законы, которые связаны с организацией как явлением.

Законы организации являются методологической основой для всех функциональных экономических наук, прежде всего в качестве принципов организации, которые входят в механизм реализации этих законов.

Среди принципов организации выделяют принципы приоритета; принципы соответствия и принципы оптимальности, которые в совокупности характеризуются как общие принципы организации.

К принципам приоритета относятся:

• принцип приоритета цели (в системе цель – задача – функция наивысший приоритет имеет цель, затем задача и далее функция);
• принцип приоритета функции над структурой при создании организации (создание новых организаций осуществляется для организации определенного набора целей);
• принцип приоритета структур над функциями в действующих организациях;
• принцип приоритета субъекта над объектом при создании структурного подразделения (звена);
• принцип приоритета объекта над субъектом для действующих организаций.
• К принципам соответствия относятся:
• принцип соответствия между поставленными целями и выделенными ресурсами;
• принцип распорядительства и подчинения;
• принцип соответствия эффективности и экономичности.

Принципы оптимальности включают в себя:

• принцип оптимального сочетания централизации и децентрализации производства и управления;
• принцип прямоточности;
• принцип ритмичности;
• – принцип пропорциональности;
• принцип синхронности.

42. Организация как открытая система, внутренняя и внешняя среда организации, взаимодействие и адаптация к изменениям внешней среды

 

Система – это множество элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность (единство).

Система – это некоторая целостность, состоящая из нескольких взаимосвязанных частей (законов), каждая из которых вносит свой вклад в результат деятельности целого.

Для описания системы используют следующие понятия: состояние, поведение, равновесие, устойчивость.

Состояние системы – это мгновенная фотография (срез) системы во времени. Состояние системы описывают либо через входные воздействия и выходные результаты, либо через макросвойства системы (рентабельность, объем продаж, численность персонала и т.п.).

Поведение системы. Если система способна переходить из одного состояния в другое, то говорят, что система обладает поведением. Поведение системы – это ее состояние во времени. Этим понятием пользуются тогда, когда неизвестны правила и закономерности перехода системы из одного состояния в другое.

Равновесие системы – это способность системы в отсутствие внешних воздействий или при постоянных воздействиях сохранять свое поведение сколь угодно долго.

Устойчивость системы – это способность системы возвращаться в состояние равновесия после того, как она была из этого состояния выведена внешними воздействиями.

Системе любой природы присущи 3 основных свойства. Свойства системы отличаются от алгебраической суммы свойств ее элементов.

• Целостность – это внутреннее единство объекта. Целостность означает, что система выступает и воспринимается относительно окружающей среды как нечто целое. Важным выражением целостности является наличие у нее особого рода внутренних и внешних связей, благодаря которым система отделяется от своей среды как нечто единое. Такие связи называются системообразующими. Выявление этих связей служит необходимым условием исследования объекта как системы.
• Сложность. Любые воздействия на систему в общем случае однозначно не определяют те процессы, которые происходят внутри системы. Преобразования, которые система претерпевает, вызываются взаимодействием внешних и внутренних факторов, причем чем сложнее система, тем в большей степени происходящие с ней преобразования определяются присущими ей внутренними закономерностями.
• Организованность. В ходе исследования системы необходимо учитывать внутреннюю упорядоченность отношений и связей между ее элементами. Организованность системы выражается в частности в иерархичности ее строения, т.е. любая система может рассматриваться как элемент системы более высокого порядка, в то время как ее элементы могут выступать в качестве систем более низкого порядка.

Абстрактные (символические) системы включают в качестве элементов понятия, связанные между собой определенными отношениями с заданными свойствами.

Материальные (реальные) системы в качестве элементов включают материальные (физические) объекты.

Технические системы решают задачи по программам, составленным человеком. Однако сам человек не является результатом технической системы.

Технологические системы представляют собой набор правил и норм, определяющих последовательность операций в процессе производства продукции или предоставления услуг. Человек является элементом технологической системы.

Экономические системы представляют собой множество экономических процессов и связей всех сторон производства. Основными элементами экономической системы являются трудовые, материальные, финансовые и информационные ресурсы. В широком смысле экономическая система – это система общественного производства. В узком смысле это система производственных отношений в процессе производства продукции или предоставления услуг.

Социальные системы представляют собой совокупность мероприятий, направленных на социальное развитие коллектива (улучшение условий труда, охрана окружающей среды и т.п.).

Организационная система представляет собой комплекс элементов или подсистем. Она обеспечивает взаимодействие технической, технологической, экономической и социальной подсистем. Включает также информационное, математическое, программное и другое обеспечение.

Любая система является открытой.

Мягкие системы характеризуются высокой чувствительностью к внешним воздействиям. Вследствие этого они обладают слабой устойчивостью. Примерами мягких систем может служить курс доллара, котировка ценных бумаг и т.д.

Жесткие системы – это авторитарные, основанные на высоком профессионализме небольшой группы руководителей, организации. Такие системы обладают высокой устойчивостью к внешним воздействиям.

Детерминированные (предсказуемые) системы функционируют по заранее заданным правилам с заранее определенным результатом.

Стохастические (вероятностные) системы характеризуются трудно предсказуемыми входными воздействиями и выходными результатами. На практике элемент случайности обычно вводится в анализ системы, когда у исследователя имеется большое число переменных, влияющих на поведение системы или они настолько сложны для анализа, что не остается иного выхода, как изучать систему, подверженную влиянию случайности.

Простые системы характеризуются малым числом внутренних связей и легкостью математического описания. При выходе из строя элементов система или полностью теряет свою работоспособность или продолжает выполнять заданные функции в полном объеме.

Сложные системы имеют разветвленную структуру, большое разнообразие связей и множество состояний работоспособности. Это все технические системы.

Сверхсложные системы – это человеко-машинные системы. К ним относят все технологические, экономические, социальные и организационные системы.

 

43. Жизненный цикл организаций

 

Жизненный цикл организации (материальная основа, фазы цикла, средний срок жизни экономической организации, переход организации в новое качество). Методологическая основа цикла – теория обретения равновесия комплекса со средой. Массовое обновление основного капитала – материальная основа экономического цикла и жизненного цикла организации. Возникновение, становление, развитие, отмирание или переход в новое качество как фазы жизненного цикла. Факторы, влияющие на средний срок жизни экономической организации. Слияния, поглощения компаний, образование финансово-монополистических и финансово-промышленных групп. Капитал в качестве основного строительного материала построения больших организаций (общий подход).

Выше уже был сделан вывод о том, что теория обретения равновесия комплекса со средой может служить методологической основой для изучения жизненного цикла организации. Предмет анализа в данном учебном пособии – экономические организации, среда существования которых делится на внутреннюю и внешнюю. Это дает нам основание уточнить основной методологический принцип, лежащий в основе изучения жизненного цикла экономических организаций.

Речь должна идти об обретении экономическим субъектом динамического равновесия как с внешней средой (здесь и тип ведущей экономической организации, обуславливающий конкретную комбинацию рынка, контрактную систему и отношения внутрифирменной иерархии, и прочие неэкономические составляющие внешней среды, в которой функционирует наш экономический субъект), так и с внутренней средой организации (параметры, задаваемые менеджерами: фирменная идеология, структура, фирменная стратегия, корпоративная культура, управление персоналом, внутрифирменный учет и финансовые потоки, издержки и т. д.).

Именно динамический характер равновесия делает такую организационную структуру, как фирма, устойчивой, дает ей возможность существовать во времени и пространстве. Если возникает устойчиво неравновесное состояние, это может означать только одно – процесс разрушения фирмы и ее последующую ликвидацию.

Главный вывод, который мы можем здесь сделать: фирма – это реально существующее, но преходящее и “смертное” образование, которое функционирует не просто во времени, но в определенных временных рамках. Эти временные рамки могут “сжиматься” и “растягиваться” в зависимости от конкретного временного интервала (периода), в котором существует определенная фирма (от дней и месяцев до десятков и даже сотен лет).

При внимательном рассмотрении поведения “долгоживущей” фирмы можно заметить, что процессы, в ней протекающие, развиваются циклически. Собственно говоря, этот вывод не является неожиданным. Если мы приглядимся к формам неживой, живой и общественной материи, то либо обнаружим цикличность в чистом виде, либо увидим, что формы материи развиваются в основном поступательно и это развитие идет по спирали: от простых форм к более сложным, к отрицанию отрицания в конечном итоге. Но что такое эти витки раскручивающейся спирали? – Последовательно сменяющие друг друга циклы.

Экономическая жизнь развивается циклически. Это доказано и эмпирически, и теоретически. Известно, что товарное хозяйство неотделимо от экономического цикла и не может существовать вне его. Выделяют короткие, средние и длинные волны в развитии экономического цикла.

По мнению авторов, наиболее обоснованной трактовкой материальной основы экономического цикла (коротких и средних волн) является массовое обновление активных элементов основного капитала.

Почему речь идет о массовом характере такого обновления? Это связано, прежде всего, с невосполнимостью потерь от морального износа второго рода. Напомним, что, наряду с физическим износом активные элементы основного капитала подвержены и моральному износу (потери собственной стоимости вне связи с физическим износом). Выделяют два вида морального износа.

Первый – когда предприниматель несет потери в результате роста производительной силы труда, при создании тех же самых элементов основного капитала. С потерями такого рода фирма вполне может смириться и будет осуществлять эксплуатацию данных средств производства до полного их физического износа.

Моральный износ второго рода связан с потерями, которые возникают в результате появления принципиально новых, более производительных средств производства. В этом случае возможен только один выход – досрочная замена средств производства до их полного физического износа. Но такие средства появляются в определенный момент и все предприниматели (или их активное большинство) реагируют на эту ситуацию, что и придает их действиям массовый характер.

Кроме этого, речь идет об активных элементах основного капитала, а не обо всем основном капитале. Это связано с тем, что многие элементы основного капитала не участвуют непосредственно в процессе производства и срок их эксплуатации в несколько раз превышает срок службы активных элементов (речь идет о производственной инфраструктуре). Таким образом, эти объекты капитала влияют не на короткую и среднюю волны, а на длинную и, следовательно, остаются за чертой нашего анализа.

Нам представляется обоснованным связывать именно с экономическим циклом и жизненный цикл экономической организации (фирмы).

Важным дополнением к сказанному стоит признать связь массового обновления основного капитала (активных элементов), а следовательно, и жизненного цикла экономического субъекта с финансовым циклом фирмы. Напомним, что он начинается с реализации инвестиционного проекта, затем фирма достигает порога рентабельности (нулевой прибыли), далее накапливает запас финансовой прочности и реализует новый инвестиционный проект (если предыдущий инвестиционный проект неудачен, то фирму ждут очень тяжелые времена с высокой вероятностью банкротства, прекращения собственного существования).

Как уже говорилось, фирмы “живут” от нескольких дней до нескольких десятков и даже сотен лет. Но следует заметить, что большая часть фирм имеет короткую продолжительность жизни. В течение, например, последнего десятилетия в США ежегодно возникало до 600 тысяч новых, прежде всего мелких, компаний (в 50-х годах ежегодно регистрировалось в среднем 130 тыс. новых компаний, в 60-х – 220 тыс., в 70-х – 350 тыс.). Однако “смертность” их чрезвычайно высока. Мировая практика свидетельствует, что в рыночной экономике из 100 вновь созданных фирм до 5-летнего возраста доживают не более 20 (половина гибнет в первый год.

Жизненный цикл фирмы, по нашему мнению, состоит из следующих фаз: 1) возникновение, 2) становление, 3) развитие и 4) умирание (или переход в новое качество). Здесь мы специально не рассматриваем каждую из фаз, так как их названия необходимо понимать буквально, без каких-либо условностей и двойного смысла.

Вновь наблюдается высокая корреляция с фазами финансового цикла. Принципиальной представляется и “вилка”, которая возникает на четвертой фазе. Если фирма работает успешно, то происходит переход в новое качество (укрупнение бизнеса различными способами), если деятельность неуспешна – то переход в фазу отмирания. В финансовом цикле успешная деятельность – это реализация нового инвестиционного проекта (укрупнение масштабов бизнеса), неудачная деятельность – прямой путь в направлении банкротства компании.

Фазы жизненного цикла фирмы можно описывать и при помощи динамики объемов производства. Достижение равновесия фирмы – того объема производства, когда прибыль становится максимальной, – прямой путь к переходу в новое качество. Нерешение данной проблемы – движение в направлении умирания экономической организации, коей является фирма.

Даже самые успешные фирмы, “живущие” долго, не могут похвастаться, что после каждого жизненного цикла они становились крупнее, а их бизнес рос. Большие компании наиболее устойчивы по сравнению с мелкими, имеющими меньше ресурсов. Периоды, связанные с получением убытков, не являются исключениями в их “жизни”. Главное для них – получение прибыли в конечном итоге, т. е. за весь период жизненного цикла (сегодняшние убытки могут быть покрыты предыдущими прибылями и накопленным в предыдущих циклах капиталом).

Приведем пример. В 1992 году крупнейшие компании Запада понесли такие убытки: “Дженерал Моторз” – 23, 498 млрд. дол., “Форд Моторз” – 7,385 млрд. дол., “ИБМ” – 4,965 млрд. дол., “ИРИ” (Италия) – 3,811 млрд. дол., “Ниссан” (Япония) – 448 млн. дол. (только в 1999 году данная корпорация после нескольких лет убытков приняла решение продать более трети своих акций, что означает передачу контроля над ее бизнесом другой компании, вероятно, французскому концерну “Рено”), “Дюпон де Немур” – 3,927 млрд. дол., “Филипс” (Нидерланды) – 511 млн. дол. Но это – элита мирового бизнеса, т. к. перечисленные компании входили в 1992 году в число 30 крупнейших мировых производителей.

Уже в 1994 году данные компании имели следующие прибыли: “Дженерал Моторз” – 4,9 млрд. дол., “Форд Моторз” – 5,3 млрд. дол., “ИБМ” – 3,0 млрд. дол., “Дюпон де Немур” – 2,73 млрд. дол., “Филипс” – 1,168 млрд. дол. Убытки вновь имели “ИРИ” – 1,095 млрд. дол. и “Ниссан” – 1,671 млрд. дол.

В настоящий момент все эти компании функционируют, большинство достаточно успешно. Исключение, как уже говорилось, составляет японская автомобилестроительная компания “Ниссан”. Итальянская “ИРИ” по-прежнему опирается на “государственное плечо”.

Еще более содержательный материал – списки крупнейших американских компаний, которые составляют основу для расчета индекса “Доу – Джонса” (30 наиболее успешных на данный момент компаний) за последние 100 лет.

В списке 1996 года не было ни одной компании, которая бы присутствовала в нем до этого года в течение ста предыдущих лет. По убыванию срока пребывания (в годах): 1) General Electric – 93, 2) Texas Co. – 79, 3) Westinghouse Electric – 75, 4) General Motors – 72 … 11) Exxon – 68 … 16) Du Pont Co. – 62 … 20) IBM – 24 … 24) Coca-Cola – 12 … 26) McDonald’s – 11, 27) Boeing – 9 … 29) Walt Disney Co. – 5.

Рассмотрим факторы, влияющие на средний срок жизни экономической организации (фирмы). Первый, уже отмеченный нами, – размер фирмы. Далее – отрасль приложения, тип товара, степень комбинирования, диверсификации, горизонтальной и вертикальной интегрированности, технический уровень, общее состояние общенациональной и мировой рыночной конъюнктуры, успешность менеджмента (структура, стратегия, имидж, корпоративная идеология, корпоративная культура, уровень издержек и проч.) и многие другие.

Необходимо сказать, что в жизненном цикле фирмы очень важное место принадлежит четвертой (последней) фазе. Появляющаяся “вилка” или дает фирме возможность развиваться в будущем, или приводит к умиранию экономической организации.

Возможности развития в организационном плане предоставляются самые разнообразные. Это – слияния и поглощения компаний, создание финансово-монополистических и финансово-промышленных групп (подробнее см. 9.4.1, 9.4.2, 9.4.3). В результате появляется новая внутрифирменная структура, отличная от предыдущей. Она может быть как более высокой иерархией (увеличивается количество “этажей” управления и, соответственно, затрат на координацию), так и более плоской (создание финансово-промышленных групп, переход к сетевым структурам и проч.).

Не следует думать, что стадия отмирания организации является необратимой. Выше авторы очень осторожно формулировали траекторию движения фирм, оказавшихся в таком положении. Это связано в первую очередь с тем, что в данной фазе имеется организационный прием (организационная технология), спасающий фирму от банкротства и гибели. Вероятно, это тоже переход в иное качество, но не сопровождаемый увеличением размеров фирмы и ее бизнеса (этот тезис очень важен, когда мы рассматриваем жизненный цикл фирмы в его четвертой фазе, которая связана либо с позитивным развитием фирмы, либо – с негативным).

Речь идет о реструктуризации компаний, оказавшихся в кризисном состоянии (подробнее см. 9.3). В результате сильных и направленных действий фирмы могут пережить кризис и остаться в качестве реальных экономических субъектов, но достигается это большой ценой (уменьшение размеров бизнеса компаний, болезненная структурная перестройка, сокращение персонала, жесткая экономия на управленческих расходах, возможна и частичная потеря самостоятельности и суверенитета и проч.). Если реструктуризация потерпит неудачу, то уже ничто не может спасти фирму. Она прекращает свое существование, по крайней мере, в качестве самостоятельного участника рынка.

В данном разделе нас интересует общая постановка проблемы и общий подход к ее решению. Принципиальным в этой связи представляется, что “основной строительный материал” организаций, переходящих в новое качество (развивающихся), – это капитал.

Необходимое уточнение – собственный капитал, который у современных крупнейших концернов составляет миллиарды долларов, что, безусловно, открывает самые широкие возможности для фирмы.

Например, собственный капитал в середине 90-х годов составил: “Дженерал Моторз” – 12,823 млрд. дол., “Форд М оторз” – 21,659 млрд. дол., “Экссон” – 37,415 млрд. дол., “Ройял Датч-Шелл” – 56.375 млрд. дол., “Тоета” – 49,028 млрд. дол., “Дженерал Электрик” – 26,387 млрд. дол., “ИБМ” – 24,413 млрд. дол. Именно наличие значительного собственного капитала и позволило ряду крупных фирм пережить огромные убытки 1992 года (см. выше).

Возрастание капитала позволяет развиваться фирме, переходить в новое качество, осваивать новые товары, захватывать новые рынки.

Мы рассмотрели основные проблемы данного раздела. Теперь настало время специально заняться исследованием фирмы, проанализировать основные ее концепции, организационно-правовые формы закрепления фирменной (корпоративной) структуры и распределение собственности на капитал в современных компаниях.

 

44. Коммуникации в организациях и современные информационные технологии организационной культуры

 

Оpгaнизaции пoльзyютcя paзнooбpaзными cpeдcтвaми для кoммyникaций c элeмeнтaми cвoeгo внeшнeгo oкpyжeния. С пoтpeбитeлями oни cooбщaютcя c пoмoщью peклaмы и дpyгиx пpoгpaмм пpoдвижeния тoвapoв нa pынoк. В cфepe oтнoшeний c oбщecтвeннocтью внимaниe yдeляeтcя coздaнию oпpeдeлeннoгo oбpaзa opгaнизaции нa мecтнoм, oбщeнaциoнaльнoм или мeждyнapoднoм ypoвняx. Пoдчиняяcь гocyдapcтвy, opгaнизaции зaпoлняют paзнooбpaзныe пиcьмeнныe oтчeты. Пpи этoм oбcyждeния, coбpaния, пepeгoвopы, cлyжeбныe зaпиcки, oтчeты, циpкyлиpyющиe внyтpи opгaнизaции, чacтo являютcя peaкциeй нa вoзмoжнocти или пpoблeмы, coздaвaeмыe внeшнeй cpeдoй.

Сyщecтвyeт нecкoлькo видoв кoммyникaций внyтpи opгaнизaции:

• мeжypoвнeвыe кoммyникaции — пepeмeщeниe инфopмaции в paмкax вepтикaльнoй кoммyникaции. Мoгyт пpoиcxoдить пo ниcxoдящeй (cooбщeниe пoдчинeнным ypoвням o пpинятoм yпpaвлeнчecкoм peшeнии), пo вocxoдящeй (oтчeты, пpeдлoжeния, oбъяcнитeльныe зaпиcки);
• кoммyникaции мeждy paзличными oтдeлaми, или гopизoнтaльныe кoммyникaции. Оpгaнизaция cocтoит из мнoжecтвa пoдpaздeлeний, пoэтoмy oбмeн инфopмaциeй мeждy ними нyжeн для кoopдинaции зaдaч и дeйcтвий. Рyкoвoдcтвo дoлжнo дoбивaтьcя, чтoбы пoдpaздeлeния paбoтaли coвмecтнo, пpoдвигaя opгaнизaцию в нyжнoм нaпpaвлeнии;
• кoммyникaции «pyкoвoдитeль — пoдчинeнный». Связaны c пpoяcнeниeм зaдaч, пpиopитeтoв и oжидaeмыx peзyльтaтoв; oбecпeчeниeм вoвлeчeннocти oтдeлa в peшeниe зaдaч; oбcyждeниeм пpoблeм эффeктивнocти paбoты; oпoвeщeниeм пoдчинeннoгo o гpядyщeм измeнeнии; пoлyчeниeм cвeдeний oб идeяx, ycoвepшeнcтвoвaнияx и пpeдлoжeнияx пoдчинeнныx;
• кoммyникaции мeждy pyкoвoдитeлeм и paбoчeй гpyппoй. Пoзвoляют pyкoвoдитeлю пoвыcить эффeктивнocть дeйcтвий гpyппы;
• нeфopмaльныe кoммyникaции. Кaнaл нeфopмaльныx кoммyникaций — этo кaнaл pacпpocтpaнeния cлyxoв. Тaк кaк пo кaнaлaм cлyxoв инфopмaция пepeдaeтcя нaмнoгo быcтpee, чeм пo кaнaлaм фopмaльнoгo cooбщeния, pyкoвoдитeли пoльзyютcя пepвыми для зaплaниpoвaннoй yтeчки и pacпpocтpaнeния oпpeдeлeннoй инфopмaции типa «мeждy нaми».

 

45. Оценка эффективности организационных систем. Тенденции развития организации

 

В последние годы, в частности, в мировой социологической литературе все чаще обращается внимание на необходимость выработки и осуществления супероптимальных управленческих решений. Под оптимальными решениями обычно понимают наилучший из нескольких возможных способов достижения поставленной цели. Когда же говорят о супероптимальном решении, то имеется в виду такое решение, которое одновременно и самым наилучшим способом обеспечивает достижение двух отдельных групп целей. Именно к такому разделу управленческих решений относятся методы разрешения споров, возникающих между соперничающими группами или организациями, в результате которых выигрывают все заинтересованные стороны. В основе таких решений лежит идея обращения к посредникам или идея проведения переговоров, в результате которых учитываются интересы всех участников, а поэтому и выигрывают все конкурирующие организации. Идея такого метода идет дальше разрешения споров и других конфликтных взаимодействий с помощью посредников или путем переговоров, обеспечивающих выигрыш каждой из сторон. Супероптимальное управленческое решение предусматривает возможность для каждой из сторон разрешить конфликтное взаимодействие так, чтобы полученные результаты превосходили их самые оптимистические ожидания.

Теорией управления выработаны и применяются в практической управленческой деятельности несколько способов получения и реализации супероптимального управленческого решения, базирующегося на всестороннем учете и использовании специфических особенностей межгруппового коммуникационного взаимодействия.

Первый из таких способов – расширение существующей ресурсной базы. Именно в таком направлении должно вестись осуществление адресных субсидий и налоговых льгот, которые могут способствовать снижению конфликтности между конкурирующими предприятиями, фирмами, банками и повышению эффективности национальной экономики, росту валового внутреннего продукта и национального дохода.

Второй способ осуществления супероптимального управленческого решения – формирование более высоких и при этом реальных целей по сравнению с теми, что считались реальными прежде. Показательным примером может служить разрешение проблемы нехватки рабочей силы в 80-90-х годах XX столетия в Гонконге. Существовала реальная дилемма выбора между потерей Гонконгом более высоких прибылей из-за невозможности принимать возрастающие заказы вследствие недостатка рабочей силы и допуском в страну множества континентальных китайцев и вьетнамцев, расширяющих рынок труда. Супероптимальное решение было найдено в том, чтобы включить в число занятых людей такие категории населения, как пожилые, нетрудоспособные (с ограниченными возможностями трудовой деятельности) и женщины с детьми дошкольного возраста. Это позволило увеличить число рабочих мест,сделать их более привлекательными для сезонных работников, людей, занятых неполный рабочий день, а также для занятых полный рабочий день, но не имеющих возможности реализовать себя на работе полностью, или для желающих устроиться на работу еще и по совместительству. Тем самым был найден способ супероптимального решения, состоящий в учете и вовлечении в трудовую деятельность всех потенциально трудоспособных людей.

Третий способ супероптимального управленческого решения – достижение органического сочетания существующих альтернатив социально-экономического развития. В условиях системной трансформации социально-экономических процессов в Беларуси, России, других странах СНГ ведут более или менее острое конфликтное противоборство политические силы, органы власти и движения, выступающие либо за полное восстановление государственного централизованно-планового регулирования экономики, либо за неограниченное никаким регулированием так называемое свободно-рыночное хозяйство. Опыт успешно развивающих свою экономическую систему стран, таких, как Германия, Швеция, Китай и др., показывает, что в современных условиях супероптимальным решением может и должно стать формирование и развитие смешанной экономики с сохранением как частного капитала, так и сильного эффективного государственного регулирования экономических процессов.

 

46. Территория и границы РФ как фактор развития российского государства. Природные предпосылки социально-экономического развития России

 

Первая и уникальная особенность нашей государства – это его огромная территория, занимавшая в XX в. одну шестую всей земной суши. Исторической прародиной, место развитием славян была Восточная – Европейская равнина.

Очаги цивилизации восточных славян имеют ярко выраженную природу. С.М. Соловьев выделял четыре главные речные системы русской земли: Новгородская (Волхов-верхний Днепр); Кривская или Полоцкая (Западная Двина); Киевская (Днепр); Ростовская (Верхняя). Реки являлись местами расселения, кормилицами, транспортнымиартериями. Разливы повышали плодородие почв, способствовали развитию судоходства и торговли.

Расширение в 40 раз территории российского государства в XVI-XIX вв. сделало ландшафт страны более разнообразным, что благоприятно сказалось на процессах этногенеза российского суперэтноса. К лесной Восточно-Европейской равнине на юге и юге-востоке примыкали горы и степи; в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке равнины пересекались или окаймляли горными хребтами и плоскогорьями.

Успех завоевания Сибири, по утверждению Л.Н. Гумилева, был обеспечен не только пассионарностью Ермака, Дежнева, Хабарова и др., но и тем, что русские казаки не вышли за пределы привычного им ландшафта. Присоединение к российскому государству степных районов позволило собирать более высокий урожай зерновых и овощей, разводить табуны лошадей, отары овец. Евразийцы считали степь стержнем, скелетом России.

Необъяснимые просторы России были «благом и проклятьем». Они определили экстенсивный характер развития ее экономики, вплоть до конца XX столетия. Громадность территории, своеобразии природы и ландшафта оказали влияние на формирование русского национального характера: любовь к широким просторам, свободе, вольности. Ширь русской земли и ширь русской души давили русскую энергию, открывая возможность движения в сторону экстенсивности. Эта ширь не требовала интенсивной энергии и интенсивной культуры.

Возможность найти безопасное убежище в лесах, горах, степях обусловила у части населения склонность к бродяжнечеству, авантюризму, психологию «рыцарей удачи» ,бегству от хозяев, семьи, постоянного труда, привязанности и т.д. Любовь к свободе и вольности нередко принимала формы анархии, бунта, «бессмысленного и беспощадного» (А.С. Пушкин).

Сухопутные границы российского государства формировались на протяжении столетий, многие из них были постоянными, закрепленными международных договорах и т.п. Многие народы, вошедшие в состав России, не имели государственности, границы их обитания не уточнялись и юридически не оформлялись. И в царской России, и в СССР произвольно устанавливались границы губерний, республик.

Россия имела самую большую протяженность сухопутных границ (около 20 тыс. км). На Западе до 1918 г. она граничила с Романо- германским-миром. После 1918г. между ним и Россией (СССР) образовался пояс буферных государств, не имевших сильной государственности, развитой экономики и демократии, ставшей ареной борьбы за влияние на них Западной и Центральной Европы и России. Обе стороны (Россия и Запад) враждебно относились к экспансии друг друга в Восточной Европе.

На Юге-Западе и Юге Росии в течение двух веков укрепляла свои границы в борьбе с Турцией и Персией . В Средней Азии безопасность границ угрожала Англия, стремившись захватить Афганистан и часть Средней Азии. Восточные границы России, не испытывая угрозы со стороны Китая, долгое время были открытыми.

Морские границы России проходят преимущественно по Северному Ледовитому океану. До Петра Великого российское государство было отрезано от своих естественных ворот на Балтийском и Черных морях. В XVIII в. сломал эти преграды и дал России ключи к ее собственному дому. Однако это были внутренние моря, и Россия в течении XIX и начала XX вв. добивалось свободного прохождения через проливы Босфор и Дарданеллы. Но и после завоевания Балтийского и Черного морей Россия не стала настоящей морской державой,- считал Челлен. Россия овладела только отдельными выходами в полузакрытых морях.

 

 

 

47. Экономическая оценка природных условий и природных ресурсов России

 

На большей части территории России природа, по определению С.М. Соловьева, является мачехой. Долгая зима, короткое лето, холодные или жаркие степные ветры, большой перепад температуры, изобилие влаги в одних и недостаток ее в других районах, бедность почв – все это оказало большое влияние на экономическое, социо-культурное развитие народов, населяющих эту территорию. Цикл сельскохозяйственных работ на большей части страны составляет 125-130 рабочих дней, что почти в 2 раза меньше, чем в Западной Европе.

После отмены крепостного права крестьянский надел в 3-3,5 десятины при отсутствии техники, удобрений, дефиците времени, капризы погоды не смог стать основой складывания слоя зажиточных крестьян, переходивших на капиталистические методы введения хозяйства. Крестьяне разорялись, и не могли выбраться из нещеты. Таким образом, природно-климатические условия предопределили непрерывный процесс расширения и колонизации территориального пространства России.

Сохранение общины в течение многих веков также в большей степени было связано с природными условиями крестьян: «миром» легче было справляться с тяжелыми сельскохозяйственными работами, с огромными повинностями, с голодом и невзгодами. Общинные традиции вырабатывали чувства коллективизма, солидарности, взаимопомощи, помогали русским легко уживаться с коренными населением на колонизуемых землях. Россия не знала геноцида присоединения народов. Община сформировала стойкое неприятие российским крестьянством института частной собственности на землю. Земля, «матушка – кормилица», – божья, «ничья», должна находиться в коллективном, общественном владении – таково было представление большинства крестьянского населения.

Отсталость и низкая продуктивность аграрного сектора экономики объясняют длительный и медленный процесс отделения промышленности и торговли от сельского хозяйства, что негативно повлияло на развитие городов и капиталистического уклада.

 

48. Территориальные особенности демографического и этнонационального развития России. Факторы и особенности развития расселения

 

Присвоение новых территорий, их освоение, обеспечение внутреннего порядка и мирного сожительства различных народов предопределили необходимость мощного государства с сильной централизованной властью. Государство пухло, а народ хирел. Государство в России воспринималось не как союз народа, а как государево хозяйство (вотчина). Все подданные- холопы, слуги. Сословия различались не правами, а повинностями. Каждый обязан был охранять государство или работать на него. Были командиры, солдаты, работники, не было граждан.

Задачи обеспечения безопасности государства, борьбы с внешними угрозами продиктовали необходимость мощной военной организации. Сильная армия, большие расходы на нее и оборону страны, высокий статус в военном обществе, связь армии с народом типичны для любого периода истории государство российского.

Российское государство сформировалось как многонациональное государство. В его создании участвовали более 100 народов. Л. Н. Гумилев отмечал, что при большом разнообразии географических условий для народов Евразии объединение всегда более выгодно, чем разъединение. Он подчеркивал, что Московское государство зарекомендовало себя страной национальной терпимости. Поэтому многие народы стремились попасть под руку московских царей, жить спокойно, в соответствии с собственными обычаями и законами. Действительно, присоединение многих народов Кавказа, Прибалтики, Средней Азии спасло их от порабощения и уничтожения другими странами. Присоединение Балтийского побережья к России принесло этим территориям и народам мир и безопасность, воссоединение территории и этносов в единое целое.

В российской армии и государственном аппарате не существовало дискриминации по национальному признаку, за исключением евреев. В XVII в. среди российских чиновников русские составляли одну треть,татары-17%, европейцы-25%, поляки и литовцы- 24%. При этом следует учесть, что в царской России гораздо большее значение имела принадлежность к религии, чем национальность.

Учитывая выше сказанное, можно утверждать, что Россия не когда не была империей в европейском смысле, а скорее, выглядит как антиимперия. Русские никогда не были привилегированным ядром империи, а выступали в роли интегрирующего фактора в создании государства и культуры.

Не была империей и СССР. Большевики единое государство почти дореволюционных границах, восстановили и приумножили его могущества. При этом за интернационально классовой риторикой проявляются геополитические закономерности, и реализация, прежде всего национальных интересов. В основу советской государственности был положен принцип федерализма по национальному признаку. Федирация была номинальной, СССР фактически была унитарным государством с сильной централизованной властью. Советская власть допустила ряд грубых ошибок в национальной политике, в то же время сумела поднять на высокий уровень развития экономику, культуру, науку народов Союза. Идеи братства, интернационализма, взаимопомощи вошли вплоть и кровь нескольких поколений. Россия (РСФСР) имела меньше прав, чем другие союзные республики, получившие огромную помощь от русского народа в становлении национальной экономики. Поэтому за обвинениями в имперской политике России чаще всего стоит стремление Запада ослабость Россию, захватить сферы ее влияния, лишить союзников и т.п.

 

49. Закономерности территориальной организации производства

 

В условиях становления и развития рыночных отношений проявляются определенные закономерности в размещении производительных сил. Они формируются в результате взаимодействия законов общего развития на определенном историческом этапе.

Закономерности размещения производительных сил представляют наиболее общие отношения между производительными силами и территорией.

Для современного состояния экономического развития особое значение приобретает рациональное размещение производительных сил, позволяющее обеспечивать большую эффективность производства, получать максимальную прибыль при бережном, рациональном использовании природно-ресурсного потенциала, сохранении и улучшении экологических условия жизни населения. Особенно большое значение имеют комплексное использование природных ресурсов, внедрение безотходных технологий при переработке сырья и топлива. При современном размещении производства в условиях нарождающегося рынка особое значение имеют структурная перестройка всей хозяйственной системы, социологизация экономики, выравнивание уровней экономического развития отдельных регионов РФ. Совершенствование территориальной структуры хозяйства, обеспечение рационального сочетания экономического в социального развития каждого субъекта федерации, региона, национальных образований (республик и автономных округов) должны быть направлены на улучшение их взаимодействия в хозяйственном комплексе России, комплексность их развития, формирование территориально-производственных комплексов и промышленных узлов, рациональное освоение их природных и экономических ресурсов.

Важнейшие закономерности размещения производства в условиях развития рынка состоят в следующем:

• рациональное, наиболее эффективное размещение производства;
• комплексное развитие хозяйства экономических районов, всех субъектов Федерации;
• рациональное территориальное разделение труда между регионами и в пределах их территорий:
• выравнивание уровней экономического и социального развития регионов.

Рациональное, наиболее эффективное размещение производства означает всемерную экономию затрат на производство продукции, размещение на конкретной территории по возможности всех стадий производства вплоть до готового продукта. Природные ресурсы в разных регионах России отличаются по величине запасов, содержанию полезных компонентов, горно-геологическим условиям залегания. Большое значение при этом имеют транспортные условия, обеспечивающие приближение производства к источникам сырья, топлива, энергии и потребления. Также оказывает огромное влияние на размещение производства стоимость перевозок, особенно в России с ее огромной территорией и неравномерным размещением природных богатств. Поэтому одной из главных задач повышения эффективности, снижения стоимостных затрат являются сокращение чрезмерно дальних, особенно громоздких перевозок, приближение материалоемких производств к источникам сырья, а топливно-энергетических – к источникам энергии.

Важным условием рационального размещения производства являются кооперирование и комбинирование производства, а также внедрение новейших наиболее прогрессивных и безотходных технологий. При этом рациональное размещение производительных сил предусматривает бережное отношение к природным ресурсам, их сбережение и улучшение экологических условий. Все большее значение приобретают сокращение потерь при добыче и обогащении полезных ископаемых, работы по лесовосстановлению, бережное использование земельных ресурсов.

Комплексное развитие хозяйства экономических районов предполагает сочетание отраслей рыночной специализации, имеющих общероссийское значение, отраслей производства, удовлетворяющих потребности населения, а также потребности ведущих отраслей и отраслей инфраструктуры. Комплексность хозяйства регионов предполагает укрепление экономических связей между отраслями рыночной специализации, отраслями, дополняющими территориальный комплекс и сферой услуг.

Каждый экономический район России имеет свой особый природно-ресурсный потенциал, своеобразные экономические и социальные условия, которые определяют его экономический профиль. Экономический район представляет собой хозяйственный комплекс, целостную территориальную хозяйственную систему, где ведущая роль должна принадлежать отраслям рыночной специализации.

В России уже на стартовом уровне становления и развития рыночных отношений сложилась система территориально-производственных комплексов различных рангов и типов. Идет процесс постоянного развития единого хозяйственного комплекса на основе межотраслевых комплексов (топливно-энергетического, машиностроительного, химического, строительного, лесного, агропромышленного и др.), а также республиканских и региональных комплексов.

Современный хозяйственный комплекс России имеет сложную отраслевую структуру, которая в настоящее время коренным образом перестраивается с учетом социологизации.

Отраслевая структура общероссийского комплекса связана с территориальной структурой комплексов разных рангов. Основное место принадлежит региональным комплексам, которые представляют собой рациональное сочетание эффективных отраслей рыночной специализации с дополняющими территориальный комплекс отраслями, а также производственной и социальной инфраструктурой (транспорт, связь, жилой фонд, предприятия сферы услуг и т.д.).

Территориально-производственный комплекс – это пропорционально согласованное сочетание производств и предприятий экономически и технологически связанных отраслей.

Рациональное территориальное разделение труда между регионами и в пределах их территорий является необходимым условием эффективного размещения производства в условиях рыночной экономики. Особое значение оно имеет для России с ее огромной территорией, богатейшим и разнообразным природно-ресурсным потенциалом. При этом регионы имеют различные экономические, природно-ресурсные и исторические условия и особенности, разные уровни экономического развития. Поэтому каждый регион может формировать свою, присущую только ему рыночную специализацию экономики и на основе экономических связей обмениваться продукцией с другими регионами. Так, сложившиеся общероссийские металлургические базы в Центральном, Уральском и Западно-Сибирском районах сохраняют свою специализацию и в перспективе будут поставлять свою продукцию на рынок других регионов, как и нефтегазоносные регионы Западной Сибири, Урала, Поволжья, Северного района. В то же время они будут получать продукцию, им необходимую, из других регионов России.

На современном этапе экономического развития в условиях становления и развития рынка особенно важно дальнейшее совершенствование разделения труда между регионами путем объединения и согласования их трудовых усилий, правильного сочетания интересов государства с интересами каждого региона или республики. Вопросы создания новых крупных хозяйственных объектов требуют рассмотрения в масштабе всех субъектов РФ, утверждения специальных программ.

Территориальное разделение труда и рациональная рыночная специализация регионов при организации правильных экономических связей между регионами и внутри них будут способствовать повышению уровней экономического развития, необходимому расширению производства и его эффективности.

Наряду с закономерностями размещения производительных сил большое значение имеют и принципы размещения – конкретные проявления пространственного распределения производства в определенный период экономического развития страны. Принципы можно рассматривать как методы хозяйствования.

Принципы размещения производства в условиях рыночной экономики представляют собой основные, исходные научные положения, которыми руководствуется государство в своей экономической политике.

Принципы размещения производительных сил развиваются и углубляются на базе изучения и использования опыта и моде лей развития рыночной экономики в отдельных странах. На стартовом уровне перехода к рыночным отношениям выделяются следующие принципы:

• приближение производства к источникам сырья, топлива, энергии и к районам потребления;
• первоочередное освоение и комплексное использование наиболее эффективных видов природных ресурсов;
• оздоровление экологической обстановки, принятие эффективных мер по охране природы и рациональному природопользованию;
• использование экономических выгод международного разделения труда, восстановление и развитие экономических связей со странами ближнего и дальнего зарубежья.

С учетом принципа приближения производства к источникам сырья, топлива, энергии и к районам потребления решается проблема сокращения и ликвидация дальних нерациональных перевозок, снижения затрат труда в целом и по всем стадиям производства, повышения экономической эффективности.

Особенно важно приближение энергоемких производств к источникам топлива и энергии, например цветной металлургии (производств алюминия, магния) или отраслей химической промышленности. К источникам сырья приближаются материалоемкие производства, например, черная металлургия, тяжелое машиностроение. Производство продукции отраслей легкой и пищевой промышленности приближается к районам потребления, а наукоемкие отрасли – к районам, обеспеченным квалифицированными трудовыми ресурсами. Так, например, при размещении отдельных отраслей в зависимости от природных факторов следует выделить отрасли, тяготеющие к источникам сырья. К такой группе отраслей относятся все отрасли добывающей промышленности: нефтяная, угольная, газовая, добыча железных руд и руд цветных металлов, отрасли лесной промышленности. Вместе с тем к источникам сырья тяготеют и отрасли обрабатывающей промышленности: черная металлургия (особенно ее первичные стадии передела), производство минеральных удобрений и др.

Но эта классификация основана лишь на каком-то одном преобладающем принципе. Следует иметь в виду всю сложность системы размещения любой отрасли хозяйства, так как она предусматривает совокупность целого ряда взаимосвязанных принципов, которые необходимо учитывать. Только научно обоснованный учет принципов с точными расчетами стоимости эффективности каждого фактора позволит правильно разместить отдельные производства, отрасли или же группу отраслей. Поэтому необходимо составлять несколько вариантов моделей размещения по всем отраслям с учетом совокупности принципов размещения и сравнительной экономической эффективности, чтобы выбрать наиболее оптимальный вариант.

 

50. Основные особенности размещения и территориальной организации промышленности и ее отраслей в России. Межзональное разделение труда

 

В  настоящий  момент на  фоне усиления интеграционных процессов в экономике большинства стран мира и планетарном значении научно-технического процесса, становится очевидным тот  факт, что экономические законы и закономерности принимают всеохватывающий характер.

   Все реальное разнообразие производственной и непроизводственной деятельности населения отдельных местностей в значительной мере формируется как результат множества процессов, влияющих на размещение производительных сил.

   Размещение производительных сил является результатом взаимодействия  объективных законов и закономерностей, а также субъективных процессов деятельности человека.

   Познание и практическое использование закономерностей позволяет выбрать наиболее эффективные варианты размещения производства, целенаправленно организовать территорию относительно требований региональной политики. Разработка мер в соответствии с закономерностями размещения приводит к формированию принципов размещения производительных сил.

   Существует  целая система  закономерностей размещения производительных сил, основными из которых являются:

• закономерность территориального раздела труда;
• закономерность региональной интеграции  хозяйства;
• закономерность территориальной комплексности производительных сил;
• закономерность территориальной концентрации;
• закономерность территориальной дифференциации;
• закономерность сближения уровней социально-экономического развития регионов;

На основе познания закономерностей разрабатываются  принципы размещения производительных сил, т.е.  правила деятельности и управления  экономикой, вырабатывается  экономическая политика в реализации законов размещения. И это значит, что при размещении производства следует придерживаться принципов:

• рациональное размещение производства – один из основных принципов, – заключается в том, чтобы при размещении объектов достигалась максимально высокая эффективность;
• принцип комплексного размещения производства, выплывающий из одноименной закономерности;
• сбалансированность и пропорциональность размещения производства предусматривает придерживание сбалансированности между производственными мощностями, объемом производства и наличием сырьевых ресурсов;
• принцип ограниченного централизма говорит об органическом единении интересов страны и ее экономических регионов.

На практике реализация и научное обоснование принципов размещения производительных сил положены в основу региональной политики, предусматривающей управление социально-экономическим развитием регионов.

При условии анализа множества факторов, влияющих на развитие и размещение, возможно изучение и познание объективных закономерностей при территориальной организации производительных сил. Факторами размещения производительных сил называется вся совокупность аргументов, обуславливающих выбор места для для отдельных предприятий, их групп.  Различают такие группы факторов:   природные – количественные запасы и качественный запас природных ресурсов;

 экологические – природоохранные и конструктивные меры с целью бережного использования природных ресурсов;

   социально-демографические – обеспеченность  производства трудовыми  ресурсами;

   экономические-  стоимость капиталовложений, эффективность производства,

  а  также  сырьевой, топливно-энергетический, водный,  трудовой (фактор рабочей силы),  потребительский, транспортный,  научно-технический, конъюктурный, экономико-географический.*

Размещение предприятий, групп производств всегда требует научного обоснования. Для этого существуют  специальные методы, с помощью которых оценивается общая эффективность производства и территориальная организация  хозяйства.

Критерием эффективности размещения производительных сил всегда считались  затраты, т.е. их минимум  при достижении требуемых объемов производства. Показателями эффективности выступают:  удельные капиталовложения,  трудоемкость, фондоемкость, материалоемкость, сроки окупаемости затрат, себестоимость продукции, производительность труда.  На  эффективность влияют  также  транспортные  расходы,  уровень развития инфраструктуры  географическое положение  и другие факторы.  Эффективность производства  определяется  двумя составляющими:  эффектом производственной деятельности  и  затратами на его достижение.  При этом главным  условием выступает: максимум  при  минимуме  затрат.

Различают  общую (абсолютную)  и   сравнительную  эффективность. Общая эффективность определяется методом сопоставления  полученного прироста вновь созданной стоимости с обозначенными капиталовложениями. Сравнительная  эффективность расчитывается  при  выборе  наиболее вероятного варианта размещения  объекта среди  всех  других  наличественных  объектов.

Под Межзональним разделением труда понимается пространственная форма общественного разделения труда.

Необходимое условие Межзонального разделения труда состоит в том, чтобы разные страны  (или районы) работали друг для друга, чтобы результат труда перевозился из одного места в другое, чтобы был, таким образом, разрыв между местом производства и местом потребления.

В условиях товарного общества Межзональное разделение труда обязательно предполагает переход продукции из хозяйства в хозяйство, то есть обмен, торговлю, но обмен является в этих условиях лишь признаком для «опознания» наличия Межзонального разделения труда, но не его «сутью».

Иногда под Межзональним разделением труда понимают только международное разделение труда, но такое сужение этого понятие неправильно. Всякое международное разделение труда есть в то же время Межзональное разделение труда, но не наоборот.

В Межзональном разделении труда можно различить два случая:

• абсолютный – страна (или район) ввозит какой-либо продукт из другой страны (или района) потому, что по природным условиям не может его производить.
• относительный – ввозится продукт, который мог бы быть произведён и у себя, но обошёлся бы дороже.

Движущим моментом в том гигантском разделении труда, который мы наблюдаем в процессе истории, являлась экономическая выгода, получаемая от осуществления Межзонального разделения труда.

Межзональное разделение труда осуществляется тем удобнее, чем, с одной стороны, больше разница между пунктами в ценах на весовую единицу товара, а с другой  – чем меньше транспортные издержки.

Влияние транспорта на развитие Межзонального разделения труда

Понижение транспортных издержек, получающееся в результате технического усовершенствования транспорта, является одним из основных факторов в процессе развития Межзонального разделения труда.

Развитие транспорта увеличивает Межзональное разделение труда сразу вглубь и вширь.

Влияние Межзонального разделения труда на рост производительности труда

Рост производительности труда связывается преимущественно с развитием техники, и, прежде всего, с механизацией, а Межзональное разделение труда в виде общего правила повышает производительность общественного труда нисколько не хуже, чем развитие техники.

Межзональное разделение труда если не создаёт, то,  во всяком случае, усиливает возможности механизации, так как распространённая концентрация производства является необходимой предпосылкой и его производственной концентрацией, а без последней нет места и росту техники.

С Межзональним разделение труда не только растут старые потребности, но и создаются новые, сопровождающиеся возникновением новых производств на разнообразном сырье, собираемо с разных мест земного шара.

Межзональное разделение труда и процесс формирования и специализации экономических районов

Если понимать экономический район как специализированную часть своего целого, то процесс Межзонального разделения труда придётся считать процессом, идентичным с процессом формирования и дифференциацией районов.

Установление в пределах известной территории отношений Межзонального разделения труда неизбежно ведёт к тому, что каждый из частей этой территории начинает отбирать для себя те отрасли производства, для которых внутри её имеется более благоприятное сочетание природных и общественно-исторических условий; поучается наименьшая себестоимость, а в связи с этим – наибольшая прибыль.

Специализация одного района в одном направлении неминуемо сопровождается специализацией ряда других районов в каких-либо иных направлениях.

Влияние таможенных пошлин на Межзональное разделение труда

Таможенные пошлины первоначально при своём появлении имели главной, если не единственной, целью увеличивать доходы казны за счёт торговых прибылей, происходивших из присвоения выгод, доставляемые Межзональним разделением труда.

При перевозе товара за границу экспортёру приходится увеличивать свои транспортные издержки на всю величину таможенной пошлины, тем самым условия для Межзонального разделения труда между странами затрудняются.

Понятие Межзонального разделения труда в системе экономической географии

Межзональное разделение труда является процессом, выделяющим из хозяйственной производственной деятельности сельское хозяйство и промышленность.

Транспорт и торговля (теснейшим образом связанная с ним) тоже порождаются Межзональним разделением труда и развиваются непрерывно с ним.

Экономические районы формируются, дифференцируются и поддерживаются в постоянном между собой взаимодействии тем же процессом Межзонального разделения труда.

Экономико-Межзональное положение тоже оказывается теснейшим образом связанным с Межзональним разделением труда.

Таким образом Межзональное разделение труда есть основное понятие экономической географии, теснее всего соединяющее её с политической экономикой; понятие, от которого экономикогеограф не может отрываться ни в какой теме, им изучаемой.

 

51. Особенности территориальной организации транспортной системы РФ

 

Важной составной частью экономики России является транспорт, так как он является материальным носителем между районами, отраслями, предприятиями. Специализация районов, их комплексное развитие невозможны без системы транспорта. Транспортный фактор оказывает влияние  на размещение производства, без его учета нельзя достичь рационального размещения производительных сил. При размещении производства учитывается потребность в перевозках, масса исходных материалов готовой продукции, их транспортабельность, обеспеченность транспортными путями, их пропускная способность и т.д. В зависимости от влияния этих составляющих и размещаются предприятия. Рационализация перевозок влияет на эффективность производства как отдельных предприятий, так и районов, и страны в целом.

Специфичность  транспортной  сферы экономики заключается в том, что сам  транспорт не производит продукцию, а только участвует в ее создании, обеспечивая производство сырьем, материалами, оборудованием и доставляя готовую продукцию потребителю. Транспортные издержки включаются в себестоимость продукции. По некоторым отраслям промышленности транспортные издержки очень значительны, как, например, в лесной, нефтяной отраслях промышленности, где они могут достигать 30% себестоимости продукции. Транспортный фактор имеет особо важное значение в нашей стране с ее огромной территорией и неравномерным размещением ресурсов, населения и основных производственных фондов.

Транспорт создает условия для формирования местного и общегосударственного рынка. В условиях перехода к рыночным отношениям роль рационализации транспорта существенно возрастает. С одной стороны, от транспортного фактора зависит эффективность работы предприятия, что в условиях рынка напрямую связано с его жизнеспособностью, а с другой стороны, сам рынок подразумевает обмен товарами и услугами, что без транспорта невозможно, следовательно, невозможен и сам рынок. Поэтому транспорт является важнейшей составной частью рыночной инфраструктуры.

Инфраструктурный комплекс объединяет отрасли хозяйства, производящие разнообразные услуги. Услуга – особый вид продукции, который потребляется не в виде вещи, а в качестве деятельности. По своему характеру, широте круга потребителей и периодичности потребления услуги существенно различаются.

Инфраструктурный комплекс подразделяется на две относительно самостоятельные части: 1) коммуникационную систему, включающую транспорт и связь, 2) сферу обслуживания

Развитию инфраструктурного комплекса в России длительное время не уделялось должного внимания, так как он, вопреки мировой практике считался второстепенным подразделением хозяйства. В результате практически все его  составляющие сейчас находятся в глубоком кризисе.

В аварийном состоянии находятся 26% главных путей железных дорог и 10% железнодорожных стрелок, 1/3 автодорог с твердым покрытием не соответствует техническим нормам. Плохие дороги резко снижают скорость движения автомобилей, в 1,5 раза увеличивают расход топлива. В результате себестоимость перевозок возрастает на 20-25%, ухудшается качество окружающей среды. Общегосударственные  потери из-за плохих дорог оцениваются в 120 млр.рублей в год.

Транспорт подразделяется на различные виды, которые можно объединить в две группы. 1 группа – универсальные виды транспорта, которые могут осуществлять перевозки различных видов грузов и людей (железнодорожный, автомобильный, морской, речной, авиационный). 2 группа – специализированные виды транспорта, перемещающие лишь определенные виды грузов (нефте-, газо- и продуктопроводы, линии электропередачи и т.п.).

Основные задачи транспорта: 1). Обеспечение устойчивых связей между отдельными отраслями и районами страны, 2) своевременное и полное удовлетворение потребностей хозяйства и населения в перевозках, 3) повышение экономической эффективности его работы. 3) повышение экономической эффективности его работы. С помощью какого-либо одного вида транспорта решить эти задачи невозможно, поэтому все виды взаимодействуют, дополняя друг друга, образую транспортную систему.

 Транспортная система – совокупность всех видов транспорта, объединенных между собой транспортными узлами, то есть пунктами, в которых сходятся несколько видов транспорта и осуществляется обмен грузов между ними. В России действует несколько сотен транспортных узлов разных типов. Крупнейший из них  –  Москва.

Роль различных видов транспорта в транспортной системе определяется их долей в  транспортной работе.

Большая часть грузо- и пассажирооборота приходится на железнодорожный транспорт. Важное место в грузообороте занимает также трубопроводный и морской транспорт, а в пассажирообороте — автомобильный и авиационный. Такая структура грузо- и пассажирооборота связана с технико-экономическими особенностями каждого вида транспорта, обширной территорией, природно-климатическими условиями России. Немаловажное значение имеет и себестоимость перевозок различными видами транспорта.

В перевозке грузов наиболее дешевыми являются трубопроводный, морской, железнодорожный и внутренний водный виды транспорта, а в перевозке пассажиров — железнодорожный. Однако необходимо иметь в виду, что эффективность использования того или иного вида транспорта необходимо рассматривать в каждом конкретном случае с учетом многих факторов, таких, как вид груза, его массовость, расстояние перевозки, сроки доставки, транспортабельность, технико-эксплуатационные условия необходимого участка пути и т.п.

Уровень развития транспортной системы Российской Федерации различается по районам. Обеспеченность путями сообщения как по общей длине, так и по плотности (километров пути на 1000 км площади) отличается в десять и более раз. Наиболее развитую транспортную систему имеют Центрально-Черноземный, Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Волго-Вятский районы, наименее развитую — Дальневосточный, Восточно-Сибирский, Западно-Сибирский, Северный экономические районы. Отличаются районы и по структуре грузооборота. В районах, где разрабатываются такие полезные ископаемые, как железная руда, уголь, основные перевозки осуществляются по железным дорогам; там, где добывают нефть, газ, велика доля трубопроводного транспорта; в районах, где разрабатываются лесные ресурсы, значителен удельный вес внутреннего водного транспорта; в районах, специализирующихся на обрабатывающих отраслях, главная роль принадлежит железнодорожному транспорту. Так, например, в Западно-Сибирском районе преобладает железнодорожный транспорт, и высок удельный вес трубопроводного транспорта, в Центральном районе подавляющая часть перевозок осуществляется по железной дороге.

Районы добывающей промышленности имеют активный транспортный баланс, т.е. вывоз превышает ввоз, так как масса сырья и топлива больше массы готовой продукции, а районы обрабатывающей промышленности соответственно — пассивный, т.е. ввоз превышает вывоз.

Мощности транспортных потоков также имеют существенные различия и зависят от размещения основных источников сырья, топлива, материалов и т.д. Можно выделить три основных магистральных направления транспортной системы страны:

1. Широтное магистральное сибирское направление “восток—запад” и обратно; оно включает железнодорожные, трубопроводные пути и водные с использованием рек Камы и Волги;
2. Меридиональное магистральное центрально-европейское направление “север—юг” с выходом на Украину, Молдову, Кавказ, образованное в основном железнодорожными путями;
3. Меридиональное Волго-Кавказское магистральное направление “север—юг” по р.Волге, железнодорожным и трубопроводным путям, связывающее Поволжье и Кавказ с Центром, Севером европейской части страны и с Уралом. По этим главным магистральным направлениям идут основные грузопотоки страны, и тесно взаимодействуют железнодорожный, внутренний водный и автомобильный виды транспорта. Магистральные авиатрассы также в основном совпадают с сухопутными.

Помимо основных магистральных направлений имеется густая транспортная сеть внутрирайонного и местного значения. Сочетаясь между собой, они образуют Единую транспортную систему России. По мере развития производительных сил страны в целом и отдельных ее районов транспортная «система нуждается в постоянном совершенствовании как в области рационализации размещения, так и ее качественного уровня: обновления материально-технической базы, улучшения организационно-управленческой системы, использования новейших достижений научно-технического прогресса. Развитие транспортной системы Российской Федерации нацелено на более полное обеспечение потребностей хозяйства и населения страны транспортными услугами.

 

52. Основные факторы и особенности развития и размещения сельского хозяйства РФ

 

Для прогнозирования перспективы развития сельского хозяйства важнейшими являются природные предпосылки данной территории, от которых во многом зависят эффективность земледелия и животноводства. Природные факторы обуславливают и территориальную дифференциацию сельского хозяйства. С этой целью выделяются территории с определенным сочетанием природных факторов, оказывающих наибольшее влияние на состав возделываемых культур и урожайность. К этим факторам относятся: рельеф поверхности, агроклиматические условия, состав почв.

Рельеф поверхности республики представляет собой равнину, несколько возвышенную и холмистую в юго-восточной части, ровную, низменную преимущественно в долинах реки Мокши и ее притоков, на западе и северо-западе. Западная часть является продолжением Окско-Донской низменности, восточная — Приволжской возвышенности. Последняя характеризуется большим развитием эрозионных процессов. В целом эрозионно опасными можно считать 72% земель РФ, из них 58% составляют земли, используемые в сельском хозяйстве. [7]   Природные предпосылки возникновения и развития эрозии усугубляет использование земель, расположенных на крутых склонах. В целом рельеф не препятствует сельскохозяйственному освоению и использованию территории.

Агроклиматические условия РФ достаточно благоприятны для развития многих отраслей сельского хозяйства. Тепла достаточно для выращивания озимой ржи, яровой и озимой пшеницы, овса, картофеля, конопли, кормовых культур. Сумма активных температур составляет 2200-2400^оС и только на северо-востоке уменьшается до 2100-2200^оС. Продолжительность теплого периода года с температурой выше 0^оС — от 209 до 214 дней, число безморозных дней — 130-135.

Осадки — наименее устойчивый элемент климата. В среднем за год их выпадает 450-500 мм. В связи с небольшой протяженностью республики с запада на восток, различия в их количестве по территории незначительны. Большая часть осадков выпадает в летнее время. К неблагоприятным климатическим условиям относятся суховеи, количество дней с которыми составляют от 37 до 44 в год, засухи, повторяющиеся раз в 50 лет, — сильные, охватывающие весну, лето и осень, 1 раз в 10 лет — средней интенсивности и 1 раз в 2, 3 года — слабые. Кроме того, снижают эффективность сельскохозяйственного производства повторяющиеся практически каждый год ранние осенние и поздние весенние заморозки, ливневые осадки и т.д.

В целом же относительная однородность агроклиматических условий свидетельствует о большом влиянии на территориальную организацию сельского хозяйства республики других компонентов природной среды, прежде всего почв.

Почвы РФ различны по плодородию и при правильном использовании могут давать высокие урожаи. Почвенный покров отличается большим разнообразием. Географическое положение РФ в регионе с достаточно благоприятным умеренно-континентальным климатом, сочетанием плодородных черноземных и менее качественных серых лесных почв способствует развитию многоотраслевого сельского хозяйства с производством зерна, картофеля, сахарной свеклы, мяса крупного рогатого скота, свиней, молока.

Состав и использование земельных ресурсов

Для почв РФ наиболее характерно сочетание выщелоченных и оподзоленных черноземов и комплекса серых лесных почв с небольшим распространением дерново-подзолистых почв. Наиболее ценными являются выщелоченные и оподзоленные черноземы, занимающие более 44% пашни. Комплекс серых лесных почв охватывает 44,4% пахотных угодий, причем лучше освоены темно-серые лесные почвы. 6,1% пашни приходится на наименее качественные на территории республики дерново-среднеподзолистые почвы, главным образом в пределах подзоны хвойно-широколиственных лесов и на северо-западе подзоны северной лесостепи. В долинах крупных рек и их притоков под пашни используются пойменные почвы, доля которых составляет 3,2%.

Сельскохозяйственная освоенность территории республики варьируется от 64% в зоне смешанных лесов до 74% в ландшафтах широколиственных лесов и лесостепи. Несколько меньшая доля сельскохозяйственных угодий в общей земельной площади на западе республики объясняется широким распространением здесь лесной растительности, заболоченностью и преобладанием малопродуктивных дерново-подзолистых почв. Эти же факторы определяют относительно невысокую земледельческую освоенность сельскохозяйственных угодий: пашни занимают 72%. При переходе в ландшафты широколиственных лесов и лесостепи с серыми лесными и черноземными почвами освоенность территории повышается. Наибольшая распаханность характерна для лесостепных районов с черноземами выщелоченными и оподзозоленными — 86% площади сельскохозяйственных угодий. Довольно высока земельная освоенность угодий в районах с серыми лесными почвами в зонах широколиственных лесов и лесостепи — 81-82%. [6]

В составе природных кормовых угодий ландшафтов всех типов преобладают низкопродуктивные пастбища со злаковой, злаково-разнотравной и разнотравно-бобовой растительностью, используемые для выпаса крупного рогатого скота. Доля природных кормовых угодий в площади сельскохозяйственных земель колеблется от 14% в земледельчески высокоосвоенных районах лесостепи до 28% в зоне смешанных лесов. Сенокосов на территории республики не больше 2% и лишь в западных районах они занимают около 10% площади сельхозугодий. Основные массивы пастбищ приурочены к склонам оврагов и балок, сенокос — к районам рек Мокши и Вада. Наибольшей продуктивностью отличаются заливные сенокосы, дающие по два укоса в год. [7]

Природные условия и территориальная организация сельского хозяйства

Важнейшим для рациональной территориальной организации сельского хозяйства является учет природных условий и факторов, влияющих на эффективность использования земельных ресурсов, кормовой базы и сочетания и пропорции отраслей растениеводства и животноводства. Картина сельскохозяйственного использования земель и организация территории в зависимости от типа природной среды отражена в таблице 2.1.

Различные части РФ в зависимости от природных условий отличаются сочетанием отраслей сельского хозяйства. Так, на западе и северо-западе республики, где преобладают равнинные формы рельефа, более благоприятные агроклиматические условия. Сочетание малоплодородных дерново-подзолистых, светло-серых и серых лесных почв создает предпосылки для развития молочно-мясного скотоводства с откормом молодняка крупнорогатого скота и затрудняет выращивание зерновых яровых культур. На юго-востоке, где рельеф более возвышен, изрезан различными формами эрозии и серые лесные почвы сочетаются с другими типами почв, широко распространены посевы зерновых яровых культур, а на поймах — конопли и кукурузы. Имеющиеся естественные кормовые угодья и полевые кормопроизводство облегчают развитие мясо-молочного скотоводства и свиноводства. На большей части РФ имеются благоприятные условия для развития многоотраслевого растениеводства и мясо-молочного скотоводства с широким набором дополнительных отраслей.

Таким образом, большая часть сельскохозяйственных земель РФ отличается высоким и средним потенциальным плодородием. Наибольшим естественным плодородием характеризуются почвы восточных районов республики, что является благоприятным фактором размещения здесь сельскохозяйственных культур, наиболее требовательных к почвенному плодородию, — сахарной свеклы, конопли, пшеницы, картофеля. Наименьший уровень плодородия почв отмечается в западных частях республики, поэтому там целесообразней размещать менее требовательные культуры — многолетние и однолетние травы, озимую рожь. Территориальные различия в потенциальном плодородии почв РФ обусловлены такими факторами, как механический состав почвенного покрова, подверженность земель водной эрозии, щебневатость, кислотность и агрохимические свойства.

На развитие и территориальное размещение сельского хозяйства кроме природных факторов оказывают огромное влияние социально-экономические и исторические факторы. Это обеспеченность трудовыми ресурсами, положение по отношению к местам потребления и переработки сельскохозяйственной продукции, степень развития транспорта и транспортной инфраструктуры, уровень урбанизации, механизации, электрификации и химизации, интенсивность сельского хозяйства, технический прогресс, экономическая политика в аграрном секторе.

Для развития сельского хозяйства РФ сложились благоприятные социально-экономические условия: сосредоточение населения, наличие крупных городов, хорошая обеспеченность транспортными путями, наличие сети предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственное сырье.

Одним из основных социально-экономических факторов является наличие трудовых ресурсов. На формирование трудовых ресурсов оказывает влияние целый ряд факторов, например, естественный прирост населения, территориальное размещение и миграции, особенности заселения, численность городского и сельского населения и др. На различных этапах развития РФ наблюдались процессы, которые с одной стороны приводили к деконцентрации, с другой стороны — к концентрации в крупных промышленных центрах. Например, освоение пахотных земель сопровождались более равномерным расселением населения на территории, а современные индустриализация и урбанизация — концентрацией производства и населения.

Во время первой переписи населения в 1926 году численность составила 1292 тысяч человек, из них сельское население составляло 96%. Все последующие годы наблюдалось снижение доли сельского населения и соответственно трудовых ресурсов для сельского хозяйства. Это было связано с процессами индустриализации, урбанизации и экономической политикой государства. В 1994 году доля сельского населения сократилась до 42%. Сложившаяся динамика численности населения в сельской местности РФ привела к его резкому постарению, что приводит к сокращению воспроизводительной базы населения. Одновременно уменьшается число сельских поселений, в результате чего снижаются трудовые ресурсы сельского хозяйства. В настоящее время наблюдается большая неравномерность трудовых ресурсов по районам республики. В восьми районах сельчане составляют 100% населения, в трех — от 70 до 90, в восьми — от 50 до 70 и только в Рузаевском и Чамзинском — меньшинство — соответственно 30 и 31%. [6]

Экономические преобразования, социальная политика и тяжелое положение в промышленности благоприятствуют возрождению села и дают некоторые положительные результаты. Миграционный отток из села практически прекратился. Выросли сезонные миграционные потоки из города в село, увеличивается число фермеров и приток беженцев в село. За 1989-1993 годы численность трудовых ресурсов в РФ сократилась, в частности в сельском хозяйстве на 13 тысяч человек. Увеличение доли трудовых ресурсов в городах долгое время шло за счет сельских жителей. Если трудовые ресурсы в городе всегда составляли 51-56% от общей численности населения, то для сельской местности этот показатель ниже, например в 30-е составлял всего 44% годы.

Снижение трудовых ресурсов за этот период отчасти компенсировался процессами электрификации, механизации и химизации сельского хозяйства. Индустриализация страны позволила обеспечить все сельское хозяйство электроэнергией, техникой и комплексными удобрениями. Но уровень механизации сельского хозяйства РФ отстает от общемирового уровня, используются мощная гусеничная тракторная техника не всегда эффективно. Эффективность производства остается низкой, велика доля ручного труда в сельском хозяйстве. В прошлом году в РФ воссозданы МТС, которые комплектуются техникой, приобретенной по лизингу. Создан лизинговый и внебюджетный фонд развития села, которые помогают приобретать минеральные удобрения, средства химической защиты и технику

 

53. Основные тенденции и особенности формирования единого экономического пространства на постсоветской территории

 

Советский Союз, задолго до создания Европейского союза (ЕС), отвечал всем критериям современного регионального интеграционного объединения. В бывшем СССР существовали:

зона свободной торговли;

таможенный союз;

единое экономическое пространство с четырьмя степенями свободы (движение товаров, капитала, услуг и рабочей силы).

Кроме того, был единый рынок, наднациональные органы управления, единая макроэкономическая, внешнеэкономическая, налоговая, социально-экономическая политика, единая валюта.

Но волею судеб распад Советского Союза, дезинтеграция Республик, входивших в его состав, совпал по времени с завершающим этапом европейской интеграции – заключением валютного союза.

Подписание Маастрихских соглашений об условиях конвергенции в Европейском Союзе и подписание Беловежских соглашений о создании СНГ, что привело к юридической ликвидации Советского Союза, произошло практически в одно и тоже время – в декабре 1991 г.

Сразу после распада СССР и создания СНГ, в течение 1992-93 годов все 12 стран подписали между собой двусторонние соглашения о свободной торговле, которые провозгласили де-юро на всем пространстве СНГ зону свободной торговли с минимальными изъятиями.

В 1993-94 годах были подписаны многосторонние соглашения, которые в случае выполнения намеченных в них мер могли привести к созданию на территории всех стран членов СНГ Таможенного союза.

Экономическое сотрудничество с входящими в Содружество странами развивалось весьма неоднозначно. На динамику торгово-экономического сотрудничества негативное влияние на первых этапах интеграции (1991-1994 годах) оказали различия в стартовых условиях и содержании проводимых этими государствами экономических реформ.

В этот период в странах СНГ преобладали собственные национальные интересы, приведшие к существенному ослаблению внешнеэкономических связей, их значительной переориентации на страны дальнего зарубежья.

В результате суммарный ВВП стран Содружества в этот период уменьшился почти в два раза. Товарооборот России с этими государствами уменьшился более чем в 6 раз, составив в 1994 году (по данным ГТК России) 24,4 млрд. долларов.

Предпринятые в рамках СНГ в 1995-1997 годах меры по активизации интеграционных процессов, связанные с началом формирования более свободных режимов торговли стран СНГ, создание Союзного государства и Таможенного союза, а также восстановлением и развитием отдельных производственно-технологических связей, позволили обеспечить некоторую стабилизацию в экономических отношениях со странами СНГ.

Товарооборот России с этими государствами в 1997 году составил 30,9 млрд. долларов или вырос по сравнению с 1994 годом на 26,6 процентов.

Однако, финансовый кризис в России в 1998 г. сказался и на развитии отношений со странами СНГ, взаимная торговля с которыми сократилась в 1999 году до 19 млрд. долларов или на 38% к уровню 1997 года.

На развитии сотрудничества России со странами СНГ в период 2000-2002 годов положительное влияние оказала стабилизация экономической ситуации в странах СНГ и благоприятная конъюнктура мирового рынка, на энергоносители.

Последовавший в 2000 году значительный рост товарооборота с этими государствами до 25,4 млрд. долларов (почти на 34%) сменился в дальнейшем его стабилизацией примерно на том же уровне.

Товарооборот России со странами СНГ в 2004 году составил 46,1 млрд. долларов, в том числе экспорт из России 29,4 млрд. долларов и импорт в Россию 17,7 млрд. долларов. Положительное сальдо России в торговле со странами СНГ достигло 11,6 млрд. долларов или выросло по сравнению с 2001 годом в 1,6 раза.

Однако, заполнив образовавшийся вакуум на постсоветском пространстве и достаточно успешно решив задачу “цивилизованного развода” бывших советских Республик, СНГ так и не смогло стать эффективно действующим региональным интеграционным объединением. В экономической сфере дальше режима свободной торговли с изъятиями и ограничениями продвинуться не удалось.

В настоящее время СНГ, несмотря на ряд попыток его кардинального реформирования, по прежнему представляет собой виртуальное интеграционное объединение со сложной плохо управляемой бюрократической структурой.

Возникшие после распада Советского Союза новые независимые государства стали не только субъектами мировой политики, но и ее объектами. Имеется большое число исследований, посвященных геополитической тематике, но крайне ограничено количество работ, в рамках которых предпринимается попытка системного анализа всей картины стратегических интересов белорусского государства.

В процессе трансформации геополитической архитектуры постсоветского пространства можно выделить три этапа. На каждом из них на изменение геополитической структуры оказывал влияние комплекс факторов.

Первый этап – 1991–1994 гг. характеризуется отсутствием острых противоречий в отношениях между центрами геополитического влияния – Западом и Россией. В данный период борьба за влияние на постсоветском пространстве не имела явного характера. Это объяснялось следующими основными причинами.

Во-первых, США и государства Западной Европы, определяющие характер внешней политики государств «западной» (согласно классификации С. Хантингтона²) цивилизации, стремились создать достаточно благоприятные условия для формирования постсоветского российского государства. Пытаясь сформировать фундамент для развития отношений с самым крупным государством постсоветского пространства, страны Запада не проводили активную политику на пространстве СНГ. Их усилия были направлены на создание условий для интеграции в НATO и Европейский Союз ряда государств – бывших членов Организации Варшавского договора (Польши, Чехии, Венгрии), а также стран Балтии.

Во-вторых, позиция Запада, которую в указанный период можно назвать «наблюдательной», объяснялась определенными опасениями возможности воссоздания в том или ином варианте Советского Союза. Восстание Руцкого-Хасбулатова 3 октября 1993 г. продемонстрировало политической элите западных стран определенную вероятность развития ситуации в этом направлении. Политическое руководство стран было в высокой степени заинтересовано в усилении политических позиций российских реформаторов – «команды» Б. Ельцина.

В-третьих, после развала единого советского народнохозяйственного комплекса постсоветские страны проходили этап формирования национальных экономик, их экспорт еще не был в достаточно высокой степени ориентирован на рынки государств вне постсоветского пространства. Доля государств, не входящих в СНГ, только в 1997 г. достигла половины внешнеторгового оборота стран СНГ.

В-четвертых, политическое руководство США имело иллюзии возможности сравнительно быстрой либерализации России, успеха понятных официальному Вашингтону и соответствующих его интересам «демократических, рыночных реформ» правительства Е. Гайдара.

Наконец, необходимо учитывать также и то, что в данный период происходили процессы структурно-функционального формирования политических систем стран СНГ.

Внешнюю политику России красноречиво характеризует обращение к экс-президенту США Р. Никсону министра иностранных дел России, «западника» А. Козырева: «Одна из проблем Советского Союза состояла в том, что мы слишком как бы заклинились на национальных интересах. И теперь мы больше думаем об общечеловеческих ценностях. Но если у Вас есть какие-то идеи и вы можете нам подсказать, как определить наши национальные интересы, то я буду Вам очень благодарен»³. По мнению Е. Примакова, политическому руководству России было «свойственно мышление, которое считало главным для новой России добиться стратегического союза с «цивилизованными» странами – бывшими противниками по «холодной войне», не исключая при этом конфигурацию ведущего и ведомого»⁴. Подобным образом отношения между Россией и Западом в этот период характеризует и З. Бжезинский: «Россия сейчас не партнер. Это – клиент»⁵.

Вместе с тем страны Запада создали предпосылки для усиления влияния на юге СНГ, использовав в этих целях интенсивное развитие отношений мусульманских стран СНГ, заинтересованных в перенесении на национальную почву политического опыта светской мусульманской страны со своим «полномочным представителем» – Турцией.

Второй этап – конец 1994 – сентябрь 2001 г. В этот период обозначились серьезные противоречия в отношениях между Россией и Западом. Образовались сферы геополитического влияния России и США на постсоветском пространстве. Политическое руководство России ожидало, что в ответ на нейтральную позицию официальной Москвы в вопросе вхождения в состав НATO стран Центральной Европы (в августе 1993 г. Б. Ельцин заявил, что стремление Польши присоединиться к североатлантическому альянсу не противоречит интересам России⁶) Запад не будет мешать восстановлению главенствующей роли России на постсоветском пространстве. В кругах российской политической элиты было широко распространено мнение о том, что, достигнув определенных успехов в проведении реформ, Россия вновь заполнит образовавшийся с распадом Советского Союза «геополитический вакуум».

В конце 1994 г. российское руководство получило первые сигналы значительной активизации политики США на постсоветском пространстве. Штаты продемонстрировали «все большую склонность придать высокий приоритет американо-украинским отношениям»⁷. Наметилось серьезное расхождение в позициях российского и западного истеблишмента и в вопросе определения правового статуса представителей русской диаспоры в прибалтийских республиках. Страны Запада поддержали действия властей стран Балтии, в результате которых значительно ущемлены права, как пишет З. Бжезинский, «крупных сообществ русских колонистов, которых преднамеренно поселили в этих странах во времена правления Сталина»⁸. Попытки России добиться улучшения положения своих соотечественников в странах Балтии были негативно восприняты в Скандинавских странах, Германии, других странах Запада.

Значительное влияние на изменение климата в отношениях между Россией и Западом оказал так называемый «чеченский фактор». В декабре 1994 г. началась «первая чеченская война». Заявления западных политиков и масс-медиа о «нарушении прав человека в Чечне» были крайне болезненно восприняты российской политической элитой. Освещение событий, происходящих в Чечне, западными СМИ и зависящей от финансовой поддержки Запада определенной части российских приняло характер информационно-психологической войны, направленной на противодействие «имперской политике» российского правительства как на собственно российской территории, так и на постсоветской⁹. Поражение России в этой информационно-психологической войне во многом предопределило ее неудачу в «первой чеченской войне».

В то же время значительные последствия для перспектив развития отношений России с Западом имело наступившее разочарование политических кругов Запада в возможности реформирования России в соответствии с западным пониманием либеральной демократии. Кроме того, политические и экономические результаты сотрудничества России с Западом не отвечали ожиданиям российской политической элиты. В ее среде все чаще звучали заявления о том, что предложенная Штатами в начале 1990-х гг. концепция «стратегического партнерства», подхваченная «западниками» в составе российской политической элиты, предназначена для обмана России. «Америка никогда не намеревалась делить власть на земном шаре с Россией»¹⁰.

Назначение министром иностранных дел России Е. Примакова 12 января 1996 г. подчеркнуло произошедшие изменения в характере отношений между Россией и странами Запада. «Пришел конец мистера Хорошего Парня в российской дипломатии»¹¹. Приоритетной задачей внешней политики России новым главой внешнеполитического ведомства было объявлено «укрепление центростремительных тенденций на территории бывшего СССР»¹².

С изменениями в составе руководства российского МИДа официальная Москва заняла негативную позицию по отношению к расширению НATO на восток. Как отмечает З. Бжезинский, в 1996 г., «когда Вашингтон решил сделать расширение НATO центральной задачей политики Америки по созданию более крупного и более безопасного евроатлантического сообщества, русские встали в жесткую оппозицию»¹³. Столкновение интересов России и США в вопросе расширения североатлантического альянса в дальнейшем, с одной стороны, в значительной степени определило характер их политики на постсоветском пространстве, с другой – стало одним из краеугольных камней противоречий между Россией и Западом.

Стремление ряда стран СНГ к восстановлению разорванных с распадом Советского Союза хозяйственных связей, развитие интеграционных процессов привели к подписанию в 1996 г. двух важных соглашений: о создании «Сообщества Суверенных Республик» в составе Беларуси и России, а также «Сообщества Объединенных Государств» в составе Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и России. Попытки некоторых стран СНГ в рамках сообществ создать более благоприятные условия для развития взаимовыгодного сотрудничества в целом позитивно оценены политической элитой стран Европейского Союза, но весьма неоднозначно – американской политической элитой. Признавая, что «кооперация и даже некоторая интеграция были настоятельной экономической потребностью»¹⁴, многие представители американской политической элиты видели в «экономической интеграции лишь один из инструментов реставрации империи, который может работать либо под “зонтиком” СНГ, либо через специальные соглашения»¹⁵.

В 1997 г. в результате дипломатических усилий США создана межгосударственная организация, объединившая страны СНГ, политическое руководство которых считало приоритетом внешнеполитической активности развитие отношений со странами Запада и в первую очередь с США, – ГУУАМ (Грузия, Узбекистан, Украина, Азербайджан, Молдавия). Инициировав создание ГУУАМ, США выступили с претензией создания на юге СНГ, в «южном подбрюшье» России, сферы своего геополитического влияния. Важным инструментом постепенного ослабления политических и экономических позиций России в странах ГУУАМ и соответственно усиления влияния США должна была стать реализация проекта строительства нефтепровода по маршруту Баку-Тбилиси-Джейхан (порт на западе Турции) и газопровода Баку-Тбилиси-Эрзурум (город на востоке Турции). Строительство трубопроводов, исходная точка которых – нефтяные и газовые месторождения Азербайджана, сулило значительные прибыли стране, добывающей сырье (Азербайджану), государству, по территории которого осуществлялся транзит сырья (Грузии), а также существенные дивиденды американским компаниям – финансистам и подрядчикам строительства. В немалой степени в создании трубопроводов были заинтересованы американские компании и компании стран-союзников Штатов (в первую очередь «British Petroleum», Великобритания), инвестировавшие значительные средства в разработку месторождений в Каспийском регионе.

Расширение экспортных мощностей трубопроводов позволяло Штатам в перспективе обеспечить транзит нефти Казахстана (на территории которого находятся самые крупные в регионе месторождения нефти) в обход территории России. Экспорт под политическим и экономическим патронажем США нефти Азербайджана и Казахстана значительно увеличивал возможности влияния Вашингтона и на восточноевропейском пространстве: произошло ослабление энергетической зависимости Украины и Молдавии от России; Украина получала прибыль от транспортировки каспийской нефти, поступающей в одесский терминал, в страны Европейского Союза.

В конечном счете реализация транснациональных проектов по транспортировке каспийской нефти могла стать одним из факторов создания «Балтийско-Черноморского коллектора», пояса ориентирующихся на Запад в политическом и экономическом отношениях государств на западных рубежах России (Литва, Беларусь, Украина).

Создание ГУУАМ имело целью расширение не только экономического сотрудничества входящих в эту организацию государств. В 1997 г. страны-участницы свернули программы развития военного и военно-техни-ческого сотрудничества с Россией. Были заключены соглашения о подготовке среднего и высшего командного состава Вооруженных сил стран ГУУАМ в военных вузах США и Турции. Финансирование этих программ взяла на себя американская сторона. Была начата подготовительная работа по определению потребностей Вооруженных сил стран ГУУАМ в вооружении и снаряжении американского производства. В ходе переговоров высших официальных лиц США и стран ГУУАМ о переводе стран-участников на натовские стандарты подготовки и оснащения личного состава прошла информация о возможном размещении на территории Азербайджана и Грузии военных баз стран НATO – США и Турции. Начиная с 1997 г. подразделения Вооруженных сил стран ГУУАМ стали регулярно принимать участие в военных учениях НATO.

Страны СНГ были заинтересованы в значительной активизации инвестиций США и их партнеров на постсоветском пространстве. Содружество не решило задачу восстановления уже на рыночной основе единого экономического пространства, столь необходимого для развития производства во всех странах СНГ. В результате за период 1991–1995 гг. произошла переориентация экономических связей. За первые пять лет после распада Советского Союза «взаимный товарооборот стран СНГ упал более чем на 60%, а доля государств, не входящих в СНГ, в 1997 г. превысила половину внешнеторгового оборота стран СНГ. Удельный вес России во внешнеторговых связях остальных стран СНГ снизился, составив менее 40%»¹⁶. Вместе с тем совпадение экономических интересов стран СНГ, добывающих углеводородное сырье и заинтересованных в получении прибылей от транспортировки сырья, а также в ослаблении энергетической зависимости от России, стран СНГ со странами Запада, в первую очередь с США, ожидающими значительных выгод от содействия выходу каспийской нефти на мировой рынок, создало предпосылки для интенсивного развития сотрудничества в политической, военной, военно-техни-ческой сферах.

Третий этап – сентябрь 2001 – конец 2004 г. США значительно укрепили свои позиции не только в Закавказье, но и в Центральной Азии, создав предпосылки для усиления своего влияния в ряде стран-участниц Организации Договора о коллективной безопасности: Армении, Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане. «Оранжевая революция» в Украине сформировала определенные условия для интеграции этого государства в состав НATO и Европейского Союза. В центральноазиатском регионе можно говорить об определенном консенсусе в отношениях между Россией, с одной стороны, и США, их партнерами по НATO – с другой. Россия может себе позволить достаточно спокойно относиться к усилению позиций США в Центральной Азии и произошедшему под предлогом проведения антитеррористической операции в Афганистане размещению баз НATO на территории центрально-азиатских республик (в Кыргызстане, Таджикистане, Узбекистане). Центральная Азия находится вдали от наиболее важных с точки зрения национальной безопасности регионов России. Кроме того, усиление позиций США и их союзников в Центральной Азии имеет больше положительных последствий, нежели отрицательных, для национальных интересов России.

Во-первых, Россия, как и страны региона, получает мощный проти-вовес усилению влияния Китая в регионе. Во-вторых, крупномасштабные инвестиции с Запада и прежде всего из США способствуют развитию эко-номики стран региона. А социально-экономическое развитие, подтверждение необходимости движения по пути светского общества – необходимое условие предотвращения распространения среди населения стран региона идей радикального ислама. В-третьих, военное присутствие США и других стран НATO – важное условие поддержания мира и стабильности, фактор противодействия деятельности радикальных исламских организаций.

Геополитическая ситуация в регионе Большого Кавказа (Северный Кавказ и Закавказье) характеризуется весьма острыми противоречиями в российско-американских отношениях. США придают весьма важное значение развитию контактов с Грузией и Азербайджаном. Геополи-тические перспективы США в Центральной Азии непосредственным образом зависят от успеха вестернизации стран, территорию которых спе-циалисты называют «горловиной каспийской нефтегазовой посудины». Государство-участник ОДКБ – Армения – в территориальном отношении изолирована от других стран ОДКБ. Этот фактор, а также значительные усилия стран Запада по нормализации армяно-азербайджанских и армяно-турецких отношений позволяют судить о высокой вероятности внесения соответствующих корректив в политический курс руководства Армении.

«Революция роз», «оранжевая революция» указывают на то, что борьба за доминирующие позиции на постсоветском пространстве вступила в завершающую фазу. Геополитический процесс на постсоветском пространстве – это история односторонних, вынужденных и добровольных уступок России Западу. Иран, Ирак, Сирия, Китай, Северная Корея… Наконец, постсоветское пространство… В отношениях России с самым крупным геополитическим субъектом – США, а также в меньшей степени с Европейским Союзом, наблюдается большое число самых острых противоречий. Возможность России не допустить формирования навязыва-емой ей конфигурации «ведущий-ведомый» зависит от осознания российской политической элитой того факта, что в свете произошедших в геополитической архитектуре постсоветского пространства изменений Беларусь является единственным последовательным союзником России; от реальной, не на словах, а на деле, заинтересованности российской стороны в сохранении и развитии союзнических связей. История развития белорусско-российских отношений уже знает периоды, когда национальные интересы России подменялись интересами «новых собственников, разваливших и разграбивших страну»¹⁷.

 

54. Проблемы экономической интеграции

 

На территории бывшего Советского Союза взамен хозяйственной интеграции, осуществлявшейся с помощью нерыночных методов, постепенно, крайне болезненно, а порой и не всегда эффективно, начинается поиск приемлемых форм сотрудничества в условиях перехода к рынку. Перед странами СНГ стоит задача разработки и реализации новой модели экономического союза, которая бы отвечала их долгосрочным интересам.

Государства СНГ унаследовали от бывшего СССР целый ряд таких системных связей, которые объективно подталкивают их к реанимированию, но в новых условиях, целого “интеграционного пласта “. Речь идет о единой энергетической системе, единой системе транспорта, связи, телекоммуникаций, нефте- и газопроводов, стандартов и т.д. Все это создает гораздо более интегрированное и взаимозависимое экономическое пространство, чем то, что достигнуто даже в ЕС ( хотя и исчезли некоторые важные составляющие интеграционной системы, например, платежный союз, единая валюта и др.). По расчетам российских экономистов, межреспубликанский обмен в 1990 г. составил 20,5% совокупного ВВП СССР против 16% в ЕС. Несмотря на то, что это единое экономическое пространство формировалось на внерыночных принципах, тем не менее образовался целостный экономический механизм, жизненно важный для всех союзных республик. Насильственное дробление экономического пространства бывшего Союза, исходя из приоритета политики, не подтвержденное соответствующими экономическими расчетами, которые бы доказывали необходимость разрыва экономических связей, в результате которого уровень развития каждой республики быстро вырос, наоборот, привело к огромным издержкам и является одной из главных причин острейшего экономического кризиса во всех странах СНГ.

На данном этапе развития СНГ, спустя пять лет после создания Содружества, можно сказать, что в плане сближения, развития интеграционных процессов центростремительные силы отнюдь не перевешивают центробежные. Существуют вполне определившиеся политические и экономические мотивы, факторы, препятствующие этому. Важнейшим  фактором,  препятствующим  развитию интеграционных процессов, является политический. Политические и националистические амбиции не позволяют создать условия наибольшего благоприятствования (экономические, правовые, информационные и др.) для экономических операторов стран-членов СНГ. Как известно, главным звеном интеграционного сближения является микроуровень, сотрудничество и кооперация между заинтересованными предприятиями, которых на территории бывшего Союза тысячи. Однако на территории СНГ данный фактор отнюдь не доминирует. Во многом из за того, что не приняты решения политического характера, а если и приняты, то “не работают”. Так, хотя и был подписан в сентябре 1993 г. рамочный договор о создании Экономического союза, открытый для вступления каждой из стран СНГ, предпринимались попытки реального создания платежного союза, однако выполнение поставленных задач тормозилось зачастую именно политиками. Создание механизма интеграции является первоочередной задачей. В принципе он должен включать единую финансовую, банковскую и валютно-денежную системы, пакет межгосударственных юридически выверенных соглашений и наднациональные институты, регулирующие внешнеторговую и внутриэкономическую политику.

К факторам экономического характера, также не сопутствующим развитию интеграционных процессов, можно отнести следующие. Одним из главных элементов интеграции является постепенное снижение таможенных барьеров, создание совместных предприятий, условий для свободы движения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы. Однако сейчас на территории СНГ происходят процессы прямо противоположные создаются таможенные посты, вводятся квоты, лицензирование взаимной торговли и т.д. Данная ситуация вызвана и такими экономическими причинами, как разноскоростное движение к рынку, различия в характере проведения экономических реформ, различная степень обеспеченности сырьем, продовольственными ресурсами, квалифицированными кадрами. Значительно различаются в   бывших союзных республиках масштабы и характер либерализации цен, сам уровень цен, что порождает перекачку ресурсов и, как противодействие, возведение таможенных и других барьеров.

Несмотря на сложившееся на сегодня положение, постепенно появляются признаки определенной центростремительности некоторых стран-членов СНГ. Подписаны документы между Россией, Белоруссией, Казахстаном и Киргизией по таможенным вопросам, среднеазиатские республики выступили с серьезными намерениями создать жизнеспособную объединяющую структуру. Данные процессы не следует рассматривать как процессы, препятствующие интеграции, а скорее как процессы, придающие ему многоплановость и многосторонние очертания.

Нет сомнения в том, что на данном этапе на территории СНГ экономическое сотрудничество будет осуществляться без отказа от суверенитета в пользу наднационального института, ибо речь идет о большом количестве партнеров с разным уровнем экономического развития, ярко выраженными национальными проблемами. Готовность экономических операторов стран СНГ к взаимодействию объективно поставит перед правительствами политическую задачу по форсированию развития экономических связей.

 

55. Россия в системе международного (мирового) разделения труда

 

Поиск своей ниши в системе МРТ независимой Россией происходит достаточно сложно, противоречиво и во многом стихийно. Либерализация внешнеэкономической деятельности способствует процессу открытия российской экономики мировому рынку. Россия все больше включается в систему международного разделения труда. При этом ход этого включения имеет как позитивные, так и негативные аспекты.

Позитивным моментом является то, что Россия может приобретать необходимые ей товары на мировом рынке по ценам ниже затрат их собственного производства. В свою очередь, при экспорте собственной продукции страна получает выгоду, если внешние цены выше внутренних.

Вместе с тем к концу 90-х годов в структуре российского экспорта и импорта закрепилось крайне неблагополучное сочетание факторов производства, преобладают такие факторы как сырье и неквалифицированный труд. Ухудшается экологический фон внешней торговли. В российском экспорте стабильно растет доля неблагополучных в экологическом отношении отраслей, а в импорте увеличивается объем поступления товаров не безвредных для здоровья человека.

С распадом СССР специализация России сохранила топливно-сырьевую направленность. При этом вывоз топливно-энергетической продукции осуществлялся в обстановке снижения мировых цен на энергоресурсы. Только за 1992-1994 гг. удельная таможенная стоимость экспорта сократилась по нефти приблизительно на 22 %, а по газу более, чем на 14 %.

Такая специализация в действительности отражает объективные закономерности экспорта существующих избыточных факторов производства в России — нефти и газа.

Что касается участия России в международном разделении труда со своей готовой продукцией, то пока перспективы мало обнадеживающие. Определенные возможности просматриваются только у неэлектротехнического машиностроения, включая общее машиностроение и производство специализированного промышленного оборудования, в рамках расширения технического содействия и производственной кооперации с традиционными партнерами в регионах СНГ и Восточной Европы, а также среди развивающихся стран. Объем технического содействия, оказываемый Россией другим государствам, составил в 1996 г. 589 млн. долл., увеличившись по сравнению с 1995 г. на 16 %. В 1997 г. объем этого сотрудничества достиг порядка 750 млн. долл. В середине 90-х годов техническое содействие оказывалось 36 странам мира. Основной объем работ пришелся на Китай, Иран, Индию, Марокко, Грецию, Кубу. В этих странах введены в действие ряд энергетических, металлургических и других промышленных объектов.

Магистральное направление мирохозяйственной стратегии России состоит в развитии наукоемкой готовой продукции (авиационное машиностроение, научные приборы и инструменты, средства телекоммуникаций, некоторые виды химической продукции, фармацевтические товары). Вся эта продукция имеет устойчивые и растущие рынки сбыта за рубежом. Пока же (в середине 90-х годов) доля продукции высокотехнологичных отраслей в российском экспорте товаров обрабатывающей промышленности составляет 5 %, что значительно ниже среднего показателя по странам Организации экономического сотрудничества и развития, составляющего 23-25 % в первой половине 90-х годов.1

Для обеспечения прошлых позиций по вышеназванным направлениям наукоемкой готовой продукции на мировом рынке России нужна существенная финансовая, информационно-консультационная, маркетинговая инфраструктура государственной поддержки соответствующих производств. Только при такой поддержке, а также агрессивной экспортной политике Россия сможет перевести накопленный интеллектуальный и технологический потенциал в конкурентные преимущества на мировом рынке.

Помимо развития эффективного экспорта Россия должна идти по пути широкого развития международного внутриотраслевого кооперирования. Этот вид МРТ открывает существенные возможности для вовлечения в мировое производство различных отраслей российского машиностроения.

Указывая на объективную необходимость всемерного участия России в системе МРТ, следует помнить, что включение в этот процесс отнюдь не самоцель, а должно быть направлено на повышение эффективности всего народного хозяйства. Основным (но не единственным) условием вовлечения России в современное международное разделение труда является то, насколько это участие отвечает национальным интересам России, ее экономической безопасности.

 

 

56. Тенденции и особенности социально-экономического развития севера России

 

Первый, основополагающий принцип формирования программ социально-экономического развития экстремальных регионов является системный подход и первенство стратегического, долгосрочного аспекта развития.

Рис. 1 Типовая структура «Программы социально-экономического развития региона»

Этот принцип был положен в основание разработки Программы СЭР НАО с учетом отдаленных во времени последствий предлагаемых решений. В основу программы положен системный учет ряда основополагающих условий, главные из которых следующие:

• Экстремальные условия Севера позволяют с высокой степенью эффективности эксплуатировать только отдельные виды уникальных и остродефицитных природных богатств, в том числе пользующихся большим спросом на мировом рынке. В НАО этим требованиям отвечает пока только углеводородное сырье. В перспективе – разнообразные полезные ископаемые. Все остальные отрасли и сферы хозяйства, в силу экстремальности условий жизнедеятельности, заведомо требуют не просто повышенных, а очень высоких затрат, и являются как правило убыточными.
• На территории округа проживает коренное население – ненцы и коми. Основное их традиционное занятие – оленеводство, рыболовство, охота. Эти малочисленные народности представляют огромную национальную ценность – как этническую и культурную, так и генетическую.
• Тундра округа пока относительно чиста, отличается хрупким биоценозом и удивительно красива. Она насыщена разнообразной живностью, богатейшими местами гнездования и линьки водоплавающих птиц, обширной системой нагульных озер и рек для ценных пород рыб. Чистая красивая территория с многообразной флорой и фауной – это такое же богатство, как и подземное углеводородное сырье.
• Сегодняшние высокие мировые цены на нефть резко активизировали деятельность компаний по разработке и созданию необходимой инфраструктуры добычи нефти из Тимано-Печорской провинции. Создан Ненецкий трубопроводный консорциум (далее НТК), представивший концепцию строительства трубопровода длиной 440 км, «рассекающего» округ от мыса Святой Нос через Нарьян-Мар до головной нефтеперекачивающей станции «Урерьяха» и эластично огибающего все заповедные и наиболее уязвимые территории округа.
• Век активной, наиболее продуктивной фазы нефтедобычи не долог – 15 – 20 – 30 лет. Нефть – это невоспроизводимые ресурсы. И как показывает опыт, после этапа «снятия сливок», наступает естественный затяжной спад, что обусловлено как выработкой месторождений, так и переоценкой (на стадии разведки) потенциальных объемов извлекаемых запасов.

Второй основополагающий принцип формирования программ социально-экономического развития экстремальных регионов – увязка воедино сложнейших разнонаправленных трендов, с одной стороны, требований сохранения изначальной чистоты окружающей среды, сохранения, а во многом и реабилитации национального этноса, а, с другой стороны, необходимости неизбежных антропогенных воздействий нефтегазовой промышленности и удовлетворения потребностей страны в сырьевых ресурсах.

Формирование программы осуществлялось с учетом горького опыта прошлых лет освоения Севера. Стартовые базовые условия для разработки Программы включали следующие:

• темпы сегодняшнего экономического роста НАО являются одними из самых высоких в России;
• наблюдается тенденция сокращения общей численности населения;
• наблюдается рост и заметное оживление местной промышленности;
• в округе, в связи с планируемым резким расширением нефтедобычи и строительством систем транспортирования нефти, складываются качественно новые условия и предпосылки для решения фундаментальных проблем его экономического и социального развития;
• имеются предпосылки для инвестиционного прорыва в части коренной модернизации социальной сферы. Данный тезис правомочен при условии привлечения необходимых инвестиций в комплексное развитие округа;
• территория округа до сих пор мало затронута индустриализацией и является в настоящее время этноэкологическим российским и международным резервом;
• вместе с тем имеется круг сложившихся проблем, накопившихся, главным образом, за счет ошибок и просчетов прошлых лет. Главные из них:
  • удручающее положение со здоровьем населения округа. Ситуация поистине угрожающая – при сохранении нынешних тенденций резерв исторического здоровья коренного населения может быть исчерпан за 2-3 поколения;
  • неудовлетворительный в количественном и качественном отношениях уровень обеспечения населения жильем, а также объектами социальной и инженерной инфраструктуры;
  • разрыв между сложившейся системой и качеством школьного, дошкольного, профессионального образования и потребностями в кадрах как русскоязычного, так и коренного населения.

Долгосрочными стратегическими целями / задачами Программы являются следующие:

• повышение уровня качества жизни населения Округа на основе принципа социальной справедливости;
• Сохранение экологической чистоты территории Округа и его ресурсного природного потенциала;
• обеспечение инвестиционной привлекательности Округа;
• развитие города Нарьян-Мар и других населенных пунктов Округа на основе современной градостроительной концепции;
• решение транспортной проблемы региона (строительство железнодорожной магистрали, строительство современных дорог, долевое инвестирование в современную бездорожную технику, не травмирующую растительный покров тундры);
• восстановление до уровня, соответствующего природной продуктивности территории, традиционных отраслей местного хозяйствования: оленеводства, животноводства, рыболовства, охотничьих промыслов, лесопереработки и т.п.;
• рекультивация земель, выведенных из оборота варварской нефтегазоразведкой;
• комплексное и долгосрочное решение проблемы надежного энергоснабжения региона;
• развитие межрегиональных (Коми, Архангельская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.), а также международных связей, прежде всего по вопросам экстремальной медицины, решения экологических проблем, сохранения и приумножения рыбной продуктивности Печоры;
• возрождение на новом уровне системы образования – прежде всего, дошкольного и школьного. Ведь успех школьного обучения и последующий жизненный успех детей в огромной степени зависят от развития их базовых социальных и творческих способностей в возрасте 3-6 лет. Образование – стратегическая точка роста всей России в наступившем тысячелетии;
• повышение уровня обеспеченности населения культурными благами;
• создание и развитие полноценной среды обитания для коренного населения, включая возрождение традиционных и создание новых видов промысла, сувенирных производств; развитие туризма – элитного, традиционного и, наконец, экстремального.

Основные мероприятия по реализации Программы включают следующие важнейшие направления:

• новую налогово-бюджетную, инвестиционную, денежно-кредитную, социально-экономическую политику;
• развитие электроэнергетики и энергосбережения;
• развитие нефтегазового комплекса, в том числе развитие нефтедобычи, переработки углеводородного сырья, а также добычу и транспортировку газа, воспроизводство минерально-сырьевой базы углеводородного сырья, использование природного газа, газификацию населенных пунктов округа, транспортировку газа до местных потребителей, а также развитие нефтехимической промышленности;
• новую концепцию решения транспортных проблем округа;
• промышленную политику, включающую оздоровление предприятий, привлечение инвестиций в сферу производства и стратегическое развитие производств;
• коренную модернизацию инфраструктуры населенных пунктов с созданием новой градостроительной политики;
• развитие оленеводства;
• развитие агропромышленного комплекса, включая социальное развитие села;
• развитие малого предпринимательства;
• развитие социальной сферы, в том числе развитие научно-образовательного комплекса, поддержку прикладной науки, развитие системы образования и реформирование здравоохранения;
• программу развития здравоохранения и образования;
• развитие инфраструктуры коммуникаций, информатизация;
• развитие стабильной банковской и страховой систем;
• развитие жилищного строительства и системы коммунально-бытовых услуг;
• развитие системы социальных услуг;
• охрану правопорядка. Общественную и личную безопасность граждан;
• новую экологическую политику, в том числе выработку системы оценки экологических рисков и их компенсации, развитие системы контроля за состоянием среды обитания, противодействие процессам деградации природной среды, экологический мониторинг, защиту уникальных (эконесущих) природных объектов и образований, актуальные задачи защиты окружающей среды;
• социально-политическое развитие общества, в том числе обеспечение нормального функционирования институтов гражданского общества, национально-этническое развитие, поддержка традиционных религиозных конфессий;
• сохранение и развитие культурной среды, в том числе сохранение архитектурного облика городов округа, развитие музеев, театров и библиотек, развитие культурных контактов и обменов, развитие туристического бизнеса, развитие художественного образования.

С учетом указанных основных обстоятельств, в рамках Программы СЭР НАО была сделана попытка определить, каким станет Округ на стадии завершения или после завершения активной нефтедобычи на его территории. Другими словами, детально проработана проблема создания и эффективного использования т. н. «воспроизводимых ресурсов», которые должны стать основой развития Округа после завершения активной фазы нефтедобычи.

Следует отметить, что проект НТК – сооружение нефтепровода «Восток-Запад» через всю территорию округа – представляет собой уникальную возможность для фундаментальной перестройки всей инфраструктуры округа. С учетом последних градостроительных достижений трубопровод предполагает строительство вдоль него современной автотранспортной магистрали с системой т.н. рокадных автодорог на юг и север территории округа для связи с населенными пунктами муниципальных образований.

Также планируется прокладка современных систем связи, прежде всего оптоволоконных. Предусматривается строительство вдоль трассы ретрансляторов и узлов связи, способных полностью и наиболее экономичным образом обеспечить территориально рассредоточенное население округа современными услугами телекоммуникаций. Это, в свою очередь, позволит осуществить ряд крупных проектов – информационных, инновационных, образовательных и др.

Таким образом, только целенаправленное и системное сотрудничество всех участников освоения нефтегазовых ресурсов провинции, четко представляющих, что должен представлять округ в дальнейшем, позволит добиться конечных базовых целей, какими бы сложными они сейчас ни выглядели. Задачи, о решении которых 10 лет назад можно было только мечтать, сейчас можно реально ставить и решать. Доказательством тому служит бесспорный факт: только за последние два года, в связи с началом развертывания работ по нефтедобыче, округ резко пошел вверх по всем базовым показателям.

Реализация Программы СЭР НАО должна обеспечить:

• условия для максимизации доходов бюджета,
• повышение обеспеченности доходной части бюджета, что позволит во все возрастающей степени решать социальные и другие задачи, предусмотренные расходной частью бюджета округа,
• решение социально-экономических задач, стоящие перед Округом, наиболее полное использование материальных, трудовых и интеллектуальных ресурсов.

 

57. Основные направления развития приграничных районов России

 

Базисные интересы любого государства состоят не только в защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности, в наращивании национальной мощи и ослаблении угроз национальной безопасности, но и в создании пояса добрососедства по периметру территории страны, развитии равноправного межгосударственного сотрудничества с приграничными странами на основе взаимовыгодного партнерства. Об этом, в частности, говорится в концепции национальной безопасности Российской Федерации¹.

Международное приграничное сотрудничество является одним из важных направлений реализации государственной пограничной политики Российской Федерации, имеет для России особо важное и приоритетное значение, а в последнее время приобретает все более широкие перспективы. Отметим, что Россия граничит с 16 государствами. Кроме того, из 89 субъектов РФ 46 регионов находятся в приграничных отношениях с теми или иными государствами, 26 из них граничат с государствами СНГ.

Сегодня на Государственной границе РФ, в пограничном пространстве страны, на внешних границах СНГ проявляется весь спектр внешних и внутренних угроз национальной безопасности. Южные участки наших границ, а также ряда государств СНГ оказались в зоне региональных и межэтнических конфликтов, подрывных акций международного терроризма. И от укрепления межгосударственного сотрудничества по пограничным вопросам в немалой степени зависит как региональная стабильность, так и стабильность обстановки в самой России.

Приграничное сотрудничество, осуществляемое Российской Федерацией, основывается, прежде всего, на таких общепризнанных международно-правовых принципах², как:

• взаимное уважение суверенитета и территориальной целостности других государств;
• мирное разрешение приграничных споров;
• взаимное уважение законодательства государств, осуществляющих приграничное сотрудничество, а также соответствующих международных договоров;
• обеспечение интересов России в приграничном пространстве;
• ненанесение ущерба экономическим и иным интересам приграничных государств;
• соблюдение Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г.³.

В рамках осуществления международного приграничного сотрудничества Российской Федерации находят свою реализацию важнейшие задачи пограничной политики Российской Федерации:

а) создание условий для обеспечения суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, ее пограничной безопасности;

б) установление и закрепление в международно-правовом отношении Государственной границы;

в) защита жизненно важных интересов Российской Федерации в ее морских пространствах;

г) межгосударственное сотрудничество по предотвращению военной опасности, кризисов и конфликтов в пограничном пространстве Российской Федерации;

д) предотвращение, исходя из жизненно важных интересов государства в пограничном пространстве, попыток международной изоляции России со стороны отдельных иностранных государств и военно-политических блоков;

е) обеспечение интересов и безопасности России на внешних границах государств – участников СНГ на международно-договорной основе.

Международное приграничное сотрудничество заключается преимущественно во взаимной торговле, привлечении инвестиций и осуществлении совместных инвестиционных проектов, создании взаимодополняемых производств, миграции рабочей силы, но может осуществляться и по другим направлениям (поддержание единых стандартов в природопользовании, решение вопросов совместного использования водоемов, других природных ресурсов, коммуникаций и сооружений, взаимопомощь в чрезвычайных ситуациях и при стихийных бедствиях, координация усилий по профилактике и пресечению различных правонарушений, гуманитарные контакты).

В рамках решения проблем, возникающих в процессе реализации пограничной политики, Российской Федерацией со многими государствами были заключены двусторонние и многосторонние договоры по пограничным вопросам, которые условно можно подразделить на четыре блока:

1.Договоры, устанавливающие основы регулирования и поддержания режима государственной границы. Данные договоры заключаются в целях поддержания стабильности на границе между сопредельными государствами, спокойствия в приграничных районах, дальнейшего укрепления и развития сотрудничества и взаимной помощи. В них детально урегулированы вопросы, связанные с прохождением линии государственной границы, установлением и восстановлением пограничных обозначений (пограничных и створных знаков), пересечением государственной границы, пользованием пограничными водами и пересекающими линию границы железными, шоссейными дорогами, а также коммуникационными сооружениями, закреплением статуса пограничных уполномоченных. В качестве примеров подобных договоров можно назвать следующие: договор между Правительством СССР и Правительством Монгольской Народной Республики о режиме советско-монгольской государственной границы, сотрудничестве и взаимной помощи по пограничным вопросам (Москва, 26.11.80⁴); договор между Правительством СССР и Правительством Корейской Народно-Демократической Республики о режиме советско-корейской государственной границы (Пхеньян, 03.09.90⁵); договор между СССР и Корейской Народно-Демократической Республикой о прохождении линии советско-корейской государственной границы (Москва, 17.04.85⁶); договор между Российской Федерацией и Украиной о российско-украинской государственной границе (Киев, 28.01.03; договор вступил в силу 23.04.04⁷).

2.Договоры, особо регламентирующие пограничные экономические связи, порядок сношений в приграничных районах, ведения хозяйственной деятельности (охота, рыболовство, сельское и лесное хозяйство, горное дело, охрана окружающей природной среды) в приграничных районах. Например, договор между Правительством СССР и Правительством Монгольской Народной Республики о режиме советско-монгольской государственной границы, сотрудничестве и взаимной помощи по пограничным вопросам (Москва, 26.11.80); соглашение между Правительством РФ и Правительством Китайской Народной Республики о режиме российско-китайской государственной границы (Пекин, 27.05.94); соглашение между Правительством РФ и Правительством Китайской Народной Республики о руководящих принципах совместного хозяйственного использования отдельных островов и прилегающих к ним акваторий на пограничных реках (Пекин, 09.12.99⁸).

3.Договоры, заключенные с целью повышения пропускной способности пунктов пропуска и создания надлежащих условий для пересечения государственной границы физическими лицами, транспортными средствами и товарами, а также упрощения порядка пересечения государственной границы между отдельными государствами. В частности, договор между Правительством РФ и Правительством Эстонской Республики о пунктах пропуска через российско-эстонскую государственную границу (Таллинн, 25.06.02⁹); соглашение между Правительством СССР и Правительством Социалистической Республики Румынии об упрощенном переходе государственной границы (Бухарест, 30.12.85¹⁰); соглашение о сотрудничестве пограничных войск в сфере пограничного контроля в пунктах пропуска через границы государств – участников Содружества Независимых Государств с государствами, не входящими в Содружество (Москва, 25.11.98¹¹); соглашение между Правительством РФ и Правительством Китайской Народной Республики о пунктах пропуска на российско-китайской государственной границе (Пекин, 27.01.94¹²); соглашение между Правительством РФ и Правительством Китайской Народной Республики об упрощенном порядке пересечения российско-китайской государственной границы во временном пункте пропуска Кани-Курган-Чанфатунь персоналом, занятом на совместном строительстве моста через реку Амур (Хэйлунцзян), а также перемещения строительных материалов, оборудования и транспортных средств (Пекин, 30.04.97); соглашение между Правительством РФ и Правительством Китайской Народной Республики о распространении практики упрощенного пропуска граждан РФ в торговые комплексы в гг. Хэйхэ и Суйфэньхэ, действующие по китайскую сторону российско-китайской границы в форме обмена нотами (Пекин, 02.06.99¹³).

4.Соглашения, заключаемые между государствами по вопросам пограничного сотрудничества. Подобные договоры и соглашения были заключены со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (Республикой Вьетнам, Монгольской Народной Республикой), государствами – участниками СНГ (Республиками Казахстан, Узбекистан, Молдова, Беларусь, Азербайджанской Республикой, Украиной), Латвийской Республикой, рядом государств Восточной Европы (Румынией, Болгарией, Словацкой Республикой), а также с Республиками Индия и Намибия. Причем сотрудничество по пограничным вопросам между названными государствами осуществляется в основном в целях обеспечения надежной охраны государственной границы по следующим направлениям:

а) взаимодействие по вопросам охраны государственной границы в пунктах пропуска через нее;

б) борьба с незаконной миграцией, контрабандой оружия, боеприпасов, взрывчатых, ядовитых веществ и радиоактивных материалов, наркотических средств и психотропных веществ;

в) оказание содействия в обмене информацией и опытом организации охраны границы;

г) оказание содействия в подготовке кадров и специалистов пограничных ведомств.

Следует особо отметить, что в последние годы были восстановлены приграничные связи с прикаспийскими государствами, особенно эффективно развивается сотрудничество с приграничными провинциями Исламской республики Иран (за последние 7 лет товарооборот и грузопоток увеличился почти в 10 раз). С другими приграничными территориями российская сторона также стремится поддерживать взаимовыгодные отношения, с этой целью создаются соответствующие режимы взаимодействия по выгодной торговле, расширяется интеграция экономических отношений, межнациональных и культурных связей.

Иными словами, во взаимодействии Российской Федерации с приграничными государствами наблюдается укрепление единого многофункционального международного сотрудничества в рамках реализации единой пограничной политики, которое направлено на совместное эффективное использование значительного политического и экономического потенциала наших стран. Однако в настоящее время потенциал приграничного сотрудничества и возможности дальнейшего развития межрегиональных связей со многими странами, в частности, государствами СНГ, используется не полностью в силу ряда объективных причин:

а) в национальном законодательстве большинства государств данная сфера правоотношений является недостаточно проработанной;

б) имеются существенные расхождения в действующих правовых нормах внутреннего законодательства государств в сфере внешнеэкономической и хозяйственной деятельности, таможенных и налоговых барьеров;

в) являются неурегулированными платежно-расчетные отношения;

г) до сих пор не принят закон «О приграничном сотрудничестве», который на федеральном уровне должен закрепить принципы, приоритетные направления и формы его осуществления.

Таким образом, в интересах обеспечения национальной и коллективной безопасности приграничных государств, в рамках дальнейшего содействия международно-правовому оформлению и развитию имеющегося потенциала сотрудничества по пограничным вопросам, видимо, следует:

– на межгосударственном уровне решить вопрос об унификации содержания соглашений по проблемам развития приграничного сотрудничества, а также конкретизации положений внутригосударственного законодательства в административно-политической сфере, направленного на реализацию целей и задач государственной пограничной политики;

– государствам, являющимся участниками договоров и соглашений по вопросам сотрудничества приграничных областей и регионов, необходимо разработать конкретные предложения и внести соответствующие поправки в действующие внутригосударственные нормативные акты в целях упрощения для населения приграничных районов паспортного, таможенного, иммиграционного и иных видов контроля, в рамках преодоления несогласованности налогового и таможенного законодательства граничащих государств;

– в виду отсутствия в национальном законодательстве государств – участников договоров (соглашений) по вопросам развития и укрепления приграничного сотрудничества самостоятельных законодательных актов по данному вопросу следует ускорить их принятие.

 

 

 

58. Особенности территориальной организации экономических районов

 

Размещение отраслевых комплексов, социальной инфраструктуры, а также хозяйства экономических районов характеризует систему территориальной организации народного хозяйства. Размещение продуктивных сил является объектом территориального планирования, которое предусматривает разработку схем развития и размещение отраслей хозяйства, продуктивных сил областей и экономических районов. На основе отраслевых и территориальных схем составляют генеральную схему размещения продуктивных сил страны.

В научных исследованиях территориальной организации народного хозяйства используется широкий спектр методов, среди которых ведущим является системный анализ. С его помощью можно сравнивать различные варианты решений проблем с усовершенствованием размещения производства и выбирать для практического использования лучшие в интересах регионов и государства, в целом.

Системный анализ делает возможным рациональное использование различной информации, даёт возможность чётко определить каждую проблему, выявить цель и выбрать наиболее эффективные методы её решения. Научная разработка экономико-математических методов не только расширила применение системного анализа размещения продуктивных сил, но и придала целенаправленный и вариантный характер экономическим расчётам.

В проектных разработках, при обосновании размещения продуктивных сил наиболее распространенными являются экономические методы. Несложные балансовые расчёты производства и потребления продукции в районах принадлежат к приближённым методам, которые ещё называют традиционными. Сложные балансовые расчёты на ЭВМ принадлежат к точным или новым методам.

 Наиболее распространенным в планировании территориального хозяйства является балансовый метод. В предплановых исследованиях широко используется система материальных, финансовых и других балансов. Разрабатываются балансы трудовых ресурсов, денежных доходов и расходов населения, которые согласуются с товарными фондами, территориальные балансы мощностей строительных организаций, балансы местных строительных материалов, изделий металлообрабатывающей промышленности межотраслевого использования и др. Балансы подразделяют на отчётные и плановые. Научно-исследовательские учреждения постоянно проводят специальные исследования по совершенствованию региональной системы балансов. Особое значение имеют разработки отчётных межотраслевых балансов производства, распределения и потребления продукции в областях и экономических районах.

Технико-экономические расчёты в основном применяются на проектной стадии обоснования размещения предприятий и территориального развития производства. Сравнительную эффективность разных вариантов районного размещения предприятий и комплексов определяют на основе расчёта поточных (себестоимости) и сравнения одноразовых (капитальных) затрат. При выборе мест размещения учитывают показатели материало-, энерго-, фондо- и трудоёмкости продукции. Особую роль играют показатели водоёмкости и транспортабельности продукции.

Технико-экономические показатели анализов территориальной организации народного хозяйства рассчитывают определением размеров соответствующих затрат на производство единицы продукции. Затраты отдельных ресурсов и выпуск новой продукции целесообразно определять в стоимостном или в натуральном вычислении.

Материалоёмкость производства:

Мм = Зм /Пг,

где Зм – затраты материалов, грн.,т; Пг – годовой выпуск продукции, грн., шт., т.

Энергоёмкость производства:

Эм = Зэ/ Пг,

где Зэ – затраты энергии, кВт*час.

Трудоёмкость производства:

Тм   = Зт/ Пг,

где Зт – затраты труда, человеко-часы.

Водоёмкость производства:

Вм   = Зв/ Пг,

где Зв  – затраты воды, л.

Фондоёмкость производства:

Фм   = Сф/ Пг,

где Сф – стоимость основных фондов, грн.

Капиталоёмкость производства:

Км   = Скв/ Пг,

где Км – стоимость капиталовложений на сооружение объекта, грн.

Транспортабельность продукции:

Тп   = Зпр/ Пг,

где Зпр – затраты на перевозку продукции, грн.

Себестоимость продукции:

С = Сс + См + Зо,

где Сс и См – стоимость сырья, материалов, топлива, энергии и других предметов труда и амортизационных отчислений, грн.; Зо – затраты на оплату труда и реализацию продукции, грн.

При определении эффективности функционирования хозяйства предприятия используют систему стоимостных показателей: валовую и товарную продукцию, численность работников, производительность труда, стоимость основных производственных фондов, материальные затраты и капитальные вложения.

Анализ территориальной организации хозяйств предусматривает использование экономико-статистических методов. Среди них наиболее распространенными являются вычисления индексов и средних величин, корреляционный анализ, группирование и графоаналитический метод.

К традиционным методам анализа размещения продуктивных сил принадлежат сравнительный способ изучения экономических и экономико-географических явлений, их конкретизация и генерализация. Заимствованным из экономической географии, который широко используется в прикладных разработках, является картографический метод.  Экономическое картирование является наглядным и конкретным инструментом при исследовании территории, анализе особенностей размещения и взаимосвязи предметов и явлений. Особое значение имеет измерение экономических расстояний (по изолиниям тарифов на перевозку пассажиров и грузов), плотности населения. Определенный интерес представляют карты статистических поверхностей (плотности основных фондов в расчёте на 1 кв.км поверхности и на 1000 чел.), которые дают возможность установить взаимосвязи экономических явлений с местными условиями.

При моделировании размещения производства на перспективу довольно широко используют нормативный метод, роль которого возрастает в новых условиях хозяйствования, направленных на преодоление так называемого затратного механизма.

Однако современные экономические явления и процессы, присущие территориальному размещению производства, очень часто имеют массовый характер и обусловлены сложным комплексом причин. Потому анализировать их можно только при помощи точных количественных методов исследования, которые называются экономико-математическими методами. Сущность последних состоит в формализованном описании экономических явлений и процессов в виде соответствующих моделей- систем  математических уравнений.

Чаще используют два вида экономико-математических моделей- балансовые и оптимизационные.

Балансовые модели строят в виде систем шахматных таблиц, к ним относятся балансы затрат и выпуска продукции, капитальных вложений, трудовых затрат и природных ресурсов. Очень широко используются на практике межотраслевые и межрайонные балансы производства и распределения.

Оптимизационные модели являются высшей формой технико-экономических расчётов. Их основное назначение – выбор оптимального варианта размещения не только предприятий и отраслей, но и территориально-производственных комплексов. В оптимизационных моделях условия задач и решения их могут быть представлены в табличной (матричной) или графической форме. Поскольку номенклатура готовой продукции в стране насчитывает более десятков миллионов единиц, которые производятся и потребляются в тысячах пунктах с присущими им технологиями и видами транспорта, количества связей, которые реально возникают в хозяйстве, может достичь астрономической цифры. Потому разработать модель развития и размещения продуктивных сил в масштабах страны практически невозможно. В связи с этим следует использовать систему моделей.

В настоящее время экономико-математическое моделирование используется для моделирования территориальных пропорций развития хозяйства, формирования хозяйства регионов страны. Проблему создания экономико-математических моделей территориальных пропорций впервые обосновал академик В.С. Немчинов. Под руководством М.Н. Албегова разработана система моделей размещения отраслей хозяйства, основой которой считают модель размещения промышленного производства, которая имеет две характерные особенности:

условия развития и размещения каждого производства в отдельном районе, представленные в виде функции, которая характеризует изменение затрат в отрасли в целом в зависимости от объёмов производства её продукции в этом районе;

экономические показатели производства продукции в отдельных районах и перевозка её представлены в виде коэффициентов целевой функции, в расчётах которой широко используются прямые затраты. Основной целью исследований при помощи этой модели является определение основных территориальных пропорций размещения отраслей промышленности. Модель даёт возможность сделать вариантные расчёты для определения влияния наиболее важных факторов размещения производства. Так, изменяя вычисления на предельно допустимые размеры использования трудовых, водных и других ресурсов в отдельных районах, можно исследовать влияние на формирование территориальных пропорций размещения производства таких важных факторов как соотношения численности занятых в промышленности в разных районах страны.

Целевой функцией оптимизационной модели размещения производства является минимум затрат, а ограничениями- размеры потребностей в продукции, объёмы её выпуска, ресурсы сырья, топлива и материалов, капитальные вложения.

Завершающим этапом исследования и прогнозирования территориальной организации хозяйства является определение возможного экономического эффекта от нового размещения продуктивных сил. Существует ряд способов оценки эффекта от экономии затрат при рационализации размещения продуктивных сил. Наиболее распространённые- это суммирование эффекта, который вычисляется для отдельных отраслей и элементов. Сначала определяют экономию от размещения каждой отрасли производства, на основе сравнения суммарных затрат на производство и транспортирования продукции для потребителя при разных вариантах размещения. Но при этом не учитывается экономия от внедрения элементов технического прогресса, концентрации и специализации производства, не связанных с размещением. Следует избегать повторного вычисления. В то же время необходимо учитывать межотраслевой эффект от комплексного развития в каждом районе разных отраслей, а также эффект от группового размещения предприятий в непосредственной близости одно от другого на компактной территории в рамках промышленного куста или узла.  

 

59. Основные идеи, принципы и методы изучения геополитики

 

Часто главная задача геополитика формулируется как выявление зависимости политических решений и их последствий от географического положения стран и народов, которых эти решения касаются. Теоретически геополитика может выступать в двух ипостасях ? как наука, познающая закономерные связи между географическими условиями и политикой, и как идеология, то есть как средство, оправдывающее достижение, осуществление, сохранение, укрепление и рост власти. В качестве идеологии геополитика может использовать любые аргументы, связанные с географической средой, чтобы оправдать те или иные политические акции. В качестве науки она должна быть свободна от необходимости оправданий политической власти в любых ее проявлениях.

Методология геополитики во многом строится на увязке явлений и процессов геополитического, уровня с уровнями макрорегиональным и глобальным, например размера и расположения государственных границ и т.п. Для методологии многих концепций геополитики характерны крайняя эклектичность и размытость, склонность к абсолютизации влияния какого-либо фактора или группы факторов на внешнюю политику, стремление заимствовать из смежных наук модные теории и концепции. Методы геополитики в принципе могут быть очень разнообразны – от умозрительных размышлений до использования сложного математического аппарата.

Геополитика в качестве науки – систематическое рассуждение, касающееся действительности, которое повышает способность людей влиять на мир, но вместе с тем конструирует относительное и пересматриваемое знание (определение Ж.-М. Данкэна). На практике существует два раздела в этой науке – геополитика ?фундаментальная?, изучающаяся развитие геополитического пространства планеты со своей точки обзора, и ?прикладная?, вырабатывающая принципиальные рекомендации относительно линии поведения государства на мировой сцене. Прикладная геополитика может называться иначе – геостратегией.

Прежде всего, необходимо определиться с предметом исследования. Узкое определение геополитики как ?географии, подразумевающей политику? (Ж. Брюне) было особенно в ходу на начальных этапах ее существования. Оно проистекало из понимания сути государства как пространственно-географического организма.

Р.Челлен назвал геополитикой гипотетическую ?науку о государстве как географическом организме, воплощенном в пространстве?. К.Э.Сорокин понимает под геополитикой ?комплексную дисциплину о современной и перспективной многослойной и многоуровневой глобальной политике? . К.С.Гаджиев призывает переосмыслить в слове ?геополитика? элемент ?гео? – так, чтобы обозначить ?не просто географический или пространственно территориальный аспект в политике?, но ?всепланетные масштабы, параметры и измерения, правила и нормы поведения в целом, а также отдельных государств, союзов, блоков в общемировом контексте?.

В 20-х и 30-х гг. Мюнхенская школа геополитики, созданная К. Хаусхофером, была занята спорами о том, представляет ли эта дисциплина особую науку со своей предметной сферой и собственными законами или это только метод осмысления истории и политики, группирующий факты под определенным углом зрения. В научных дискуссиях геополитика предстает в различном качестве: то ли она – наука, пытающаяся открывать законы явлений, то ли просто метод обработки данных, то ли множество разнородных знаний, методов и идей, сообща служащих целям политики.

М.В.Ильин в своих работах различает во-первых, геополитические мечтания – ?дилетантское философствование на темы политики, пространства и истории?, ?способное стать для политиков руководством к действию? и обрести свойства ?геополитической мистики?, во-вторых, геостратегические штудии – ?ресурсные, обычно силовые, а изредка функциональные модели государств-Левиафанов и отношений между ними?, и, наконец, лишь в-третьих, ?геополитику в строгом смысле?, подлинную науку. Такой наукой он полагает ?знание (учение) политий в качественно определенном пространстве?, состоящее, ?прежде всего в выяснении взаимодействия природных и, шире, географических факторов… с различными системами и способами политической организации?. Основная проблематика этой науки для него заключена во внутреннем устройстве отдельных политий. Определние Ильина охватывает идеи классической геополитики, для которой она выступала в качестве интеллектуальной парадигмы.

Особенность геостратегических исследований заключается в том, что в условном пространстве строятся ресурсные, силовые или функциональные модели крупных государств и отношения .между ними. От геостратегии качественно отличается геополитика в строгом смысле. Это наука об организации политики в качественно определенном пространстве. Геополитика заключается, прежде всего, в выяснении взаимодействия природных и географических факторов, включая факторы искуственной, антропоморфной среды, с различными системами и способами политической организации. Прежде всего, анализируется, какие ограничения накладывают географические факторы на политическую практику. Геополитическая теория исследует связи между пространственными и функционально-политическими характеристиками тех или иных регионов мира.

Еще одна важная закономерность современной геополитики связана с именем К. Хаусхофера, который дал свое определение геополитики. Согласно его концепции, геополитика – это ?учение о зависимости политических событий от земли. Она опирается на широкий фундамент географии, в особенности политической географии как учения о политических пространственных организмах и их структуре…?.

В своей работе ?Геополитика панидей? Хаусхофер сформулировал свое видение модели мира. Он считал, что для избежания конфликтов мир должен быть разделен между крупнейшими державами на несколько зон влияния (?панрегионов?), которые позже были названы Большими пространствами. При этом каждая участвующая в разделе держава должна получить собственную сферу влияния, которая представляет собой определенную территорию, экономически и политически самодостаточную систему, способную удовлетворять свои потребности собственными ресурсами.

Таким образом, немецкие ученые сосредоточили свое внимание на проблеме становления и роста государств, в отличии от них представители англо-американской геополитической школы (А. Мэхэн, Х. Маккиндер, Н. Спайкмен и другие) делали акцент на способах борьбы за мировое господство. Движущей силой такой борьбы служило противостояние континентальной, евразийской и морской, прибрежной цивилизаций. Это противоречие определяло характер международных отношений. А. Мэхэн считал, что морская мощь в значительной мере определяет исторические судьбы стран и пародов. Х. Маккиндер полагал, что сначала в качестве осевого региона истории выделилась Центральная Азия, откуда племена татаро-монголов распространили свое влияние на Азию и часть Европы. Со времен великих географических открытий баланс сил изменился в пользу приокеанических стран. Однако новые транспортные пути, прежде всего, железные дороги, снова изменили баланс сил в пользу сухопутных держав.

Исходя из этого, он сформулировал свою концепцию Хартленда (срединной земли), каковым считал Евразию. Таким образом, Маккиндер выявил главную закономерность классической геополитики: с географической точки зрения все государства в своей политической стратегии обречены на постоянное маневрирование вокруг некого ?осевого государства?, которое всегда является великой державой. Какие бы политические союзы не создавали правительства, всегда будет оставаться непримиримая борьба за Хартленд, обладание которым дает ключ к мировому господству.

После Второй мировой войны были предприняты попытки модернизировать представления традиционной геополитики. Стали особенно популярны идеи о том, что в наш ядерный век технология заменила место географии в качестве основного фактора геополитики, а весь мир имеет биполярную структуру. Примером может служить концепция А. Северски, предложенная им в 1952 году, в основе которой лежало разделение мира на два больших ?круга воздушной мощи?, центрами которых являлись развитые индустриальные районы СССР и США.

С.Коган предложил различать геостратегические регионы, которые характеризуются общностью хозяйства, систем коммуникаций и идеологии; и более мелкие геополитические районы, которые отличаются географической близостью, общностью образа жизни, истории и культуры. Но фактически геополитическая мысль этого периода следовала традиции, заложенной А. Мэхэыом и Х. Маккиндером.

Можно типологизировать геополитические идеи и школы исходя из различных критериев, например по специфике политических отношений. Так у Маккиндера проектирование строится на принципе конкуренции, состязания автономных политических сил. Для немецкой классической геополитики характерно вкладывание в географию отношений господства-подчинения, реализуемых с целью планомерного волевого переустройства Земли.

В американской геополитике мотив властной организации режимов в масштабов отдельных ареалов и земного пространства в целом проходит от работ Н. Спайкмена до 3. Бжезинского. Французская геополитика склонна опираться в становлении большого Пространства, прежде всего на отношения многообразной кооперации и т.д.

Необходимо отметить, что традиционная геополитика в настоящее время в достаточной степени трансформировалась под влиянием глобализационных процессов современного мира, поскольку рушатся исторически сложившиеся границы государства и традиции государственной политики. Но поскольку сами государства остаются, а также создаются новые межгосударственные образования (Европейский Союз, СНГ и др.). В качестве важнейших параметров современной геополитики выделяют уже не только сушу, море и воздушное пространство, но и космическое пространство, а одним из основных элементов геополитики называют возможность целенаправленно управлять массовым сознанием и поведением людей. Можно выделить несколько наиболее значимых сфер, где наиболее заметно воздействие глобализационных процессов на геополитическую традицию.

Во-первых, это рост влияния средств массовой информации на происходящие геополитические процессы. Сегодня геополитические воззрения у большей части общества формируются под влиянием средств массовой информации, прежде всего электронных. Масс-медиа становятся самостоятельным геополитическим фактором, способным оказывать существенное влияние на судьбы народов. Во-вторых, это усиление влияния массового сознания на все стороны жизни современного общества.

Главная особенность современной геополитики не связана с глобализацией прямыми причинно-следственными связями. Разрушение системы биполярного устройства мира заключается в попытках США и НАТО создать систему однополярного глобального миропорядка. Таким образом, современная глобализация – процесс сложный и противоречивый. Глобализация порождает много проблем. Ее главные противники – национальная оппозиция, а также движения антиглобалистов.

Анализ процесса детерминации геополитики под влиянием глобализационных процессов может проводиться в четырех аспектах.

Во-первых, экономический аспект; Он чаще всего протекает в форме американизации предпринимательства. Во-вторых, социальный аспект, где речь идет о кардинальной смене акцентов в иерархии ценностей и характере социальных отношений. В-третьих, это политический аспект, и здесь необходимо отметить рост и расширение транснациональных корпораций, усиление влияния международных организаций. И четвертый аспект – культурный. Процессы так называемой ?глобализации по-американски? приводят к американизации быта и утрачиванию национальной самобытности.

Можно сказать, что проблемы региональной политики геополитики важны, актуальны и по природе своей довольно противоречивы. Идеи, популярные во властных структурах и на международной арене, часто не вызывают у местного населения особого интереса, и, наоборот, вопросы, волнующие население регионов, не интересны мировой политике.

К примеру, популярные сегодня идеи глобализации не отражаются на реальных возможностях участия региона в международной экономической деятельности. Причем ограничения эти заданы, прежде всего, условиями существования и функционирования международной финансовой системы. Они не позволяют регионам попасть в число полноценных субъектов мировой политики. Каждый регион заинтересован сегодня в ?индивидуальной игре?, при максимальном использовании своих способностей и геополитического потенциала, а также имиджа политического лидера региона. Таким образом, проблема микроуровня (создание позитивного образа региона и регионального политика) поднимается до макроуровня (обеспечение политической безопасности), приобретая геостратегические очертания.

 

60. Современная система международных отношений

 

Прежде всего, сама современная система международных отношений находится в переходном состоянии, в ней переплетаются и взаимодействуют традиционные, можно даже сказать, многовековые силы и закономерности и новые, проявляющиеся на наших глазах, факторы и тенденции. Со времени Вестфальского мира, зафиксировавшего почти на 350 лет международную систему, основанную на силовом взаимодействии, «столкновении» национальных государств, балансе сил, противоборстве союзов и т.д., в мировой политике появились новые действующие лица и новые тенденции глобального масштаба. ТНК и международные организации, система глобальной коммуникации, мировая экономическая взаимозависимость, изменение роли военного фактора, распространение во многом единой массовой культуры, переплетение внутриполитических и международных проблем, волны глобальной демократизации и др. – все это сегодня определяет новый облик международных отношений.

Добавлю к сказанному и то обстоятельство, что мы сами своими решениями и действиями непосредственно творим новую мировую систему, участвуем в ее развитии. В такой переломный момент истории субъективный фактор, наши политические представления и идеи, концепции и избираемые нами стратегии приобретают особое значение. В международных отношениях, как и в политике вообще, результат определяется не только складывающимися объективными обстоятельствами и объективно действующими факторами, но и субъективными, если угодно – волевыми моментами. Сегодня это не только открывает новые политические возможности, но и накладывает на участников современных международных отношений особую ответственность.

Современные международные отношения отличает не только беспрецедентная динамика, но и сложность и многомерность. Биполярный мир холодной войны канул в Лету, и на смену ему пришла не монополярность (как бы это ни грезилось иным политикам и теоретикам), а динамично развивающаяся – причем в разных векторах и измерениях – новая сложная мировая система, по сути своей многополярная и многомерная. Образно говоря, время «евклидовой геометрии» в мировой политике закончилось. Пришла пора куда более сложных и многомерных политических уравнений, причем их многие переменные и по сей день окончательно не определены.

Мне кажется, не стоит толковать идею многополярности упрощенно. Пора преодолеть сам тип внешнеполитического мышления в плоскости как бы одной «шахматной доски» (или хуже -одного «бильярдного стола»). Новая множественность мировых полюсов – не то же самое, что битва более двух «ферзей» в одной международной игре. Сама «игра» идет в разных измерениях: экономическом, военно-стратегическом, геополитическом, дипломатическом, культурно-идеологическом, коммуникационном и т.д. И в каждой такой «плоскости» – свои ведущие «игроки», свои правила и закономерности.

Наконец, следует обратить внимание и на то, что становление современной системы международных отношений, несмотря на новые глобальные тенденции, преодоление поляризующих конфликтов и формирование элементов единого мирового сообщества отнюдь не равнозначны окончательному приходу в мировую политику стабильности и гармонии, порядка и прогресса. Появились новые дестабилизирующие силы и тенденции, «проснулись» старые, часто в своей основе архаичные конфликты, родились конфликты «нового поколения». Новые локальные, прежде всего этнополитические конфликты, новые напряжения по линии Север – Юг, многообразие новых, не всегда сочетающихся друг с другом международных режимов, новые миграционные потоки, ведущие, в частности, к появлению нового, не интегрированного в развитые общества низшего класса, политическая и иная дестабилизация в результате глобальных режимных изменений (т.е. «волны демократизации») и др. – все это мы тоже должны учитывать при анализе и попытках концептуализации современных международных отношений.

Особый вопрос – это политико-правовой режим современных международных отношений. Качественные изменения, происходящие в мировой политике, не могут не оказывать влияния и на, казалось бы, устоявшиеся правила, которые призваны регулировать поведение участников международного взаимодействия. Как известно, попытки переосмысления ряда базовых принципов публичного международного права предпринимаются не только учеными. Некоторые страны и блоковые союзы по-новому, нетрадиционно толкуют ряд фундаментальных положений международного права, а то и вовсе закрывают на них глаза. Связанные с этим проблемы также рассматриваются в учебнике.

Словом, проблематика современных международных исследований значительно усложнилась, к тому же и современные международные отношения еще не представляют собой окончательно сформировавшуюся систему, продолжают находиться в процессе динамичного становления. Это по-прежнему большой научный и политический вызов ученым и практикам. Надеюсь, что наш учебник будет полезен всем тем, кто посвятил себя сложной и увлекательной задаче изучения современной мировой политики, современных международных отношений.

 

 

 

 

 

 

61. Внешняя политика РФ

 

Международная обстановка, сложившаяся к началу XXI века, потребовала переосмысления общей ситуации вокруг Российской Федерации, приоритетов российской внешней политики и возможностей ее ресурсного обеспечения. Наряду с определенным укреплением международных позиций Российской Федерации проявились и негативные тенденции. Не оправдались некоторые расчеты, связанные с формированием новых равноправных, взаимовыгодных, партнерских отношений России с окружающим миром, как это предполагалось в Основных положениях концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденных распоряжением Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. № 284-рп, и в других документах.

Высшим приоритетом внешнеполитического курса России является защита интересов личности, общества и государства.

В рамках этого процесса главные усилия должны быть направлены на достижение следующих основных целей:

• обеспечение надежной безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности;
• обеспечение прочных и авторитетных позиций страны в мировом сообществе, которые в наибольшей мере отвечают интересам Российской Федерации как великой державы, как одного из влиятельных центров современного мира и которые необходимы для роста ее политического, экономического, интеллектуального и духовного потенциала;
• воздействие на общемировые процессы в целях формирования стабильного, справедливого и демократического миропорядка, строящегося на общепризнанных нормах международного права, включая прежде всего цели и принципы Устава ООН, на равноправных и партнерских отношениях между государствами;
• создание благоприятных внешних условий для поступательного развития России, подъема ее экономики, повышения уровня жизни населения, успешного проведения демократических преобразований, укрепления основ конституционного строя, соблюдения прав и свобод человека;
• формирование пояса добрососедства по периметру российских границ, содействие устранению имеющихся и предотвращению возникновения потенциальных очагов напряженности и конфликтов в прилегающих к Российской Федерации регионах;
• поиск согласия и совпадающих интересов с зарубежными странами и межгосударственными объединениями в процессе решения задач, определяемых национальными приоритетами России, строительство на этой основе системы партнерских и союзнических отношений, улучшающих условия и параметры международного взаимодействия;
• всесторонняя защита прав и интересов российских граждан и соотечественников за рубежом;
• содействие позитивному восприятию Российской Федерации в мире, популяризации русского языка и культуры народов России в иностранных государствах.

оссийская внешняя политика переживает сейчас неординарный момент в своем развитии. Завершен период осмысления того, где Россия находится в современном мире, в чем ее коренные интересы и куда она должна двигаться в быстро меняющейся международной обстановке. Летом прошлого года Президент России В.В.Путин утвердил Концепцию внешней политики Российской Федерации, которая дает четкое видение наших основополагающих задач в международных отношениях и определяет приоритетные сферы национальных интересов.

Отталкиваясь от этой базы, Россия проводит открытую, целенаправленную и предсказуемую внешнюю политику, ориентированную на достижение наших целей путем конструктивного сотрудничества и взаимодействия с зарубежными странами. Рельефно обозначился многовекторный, сбалансированный в географическом отношении характер российской внешней политики. Мы повышаем ее результативность на всех направлениях – в отношениях со странами СНГ, США, Евросоюзом и НАТО, в Европе, Азии и других регионах. Хорошо известно, что в последнее время в центре нашей дипломатической активности находятся вопросы создания широкой международной коалиции для борьбы с терроризмом, весь комплекс проблем укрепления международной стабильности и безопасности, в том числе и связанных с СНВ и ПРО. Мы стремимся сохранить конструктивный договорной потенциал, наработанный в этой области в предыдущие десятилетия, создать предпосылки для продолжения процесса сокращения ядерных вооружений.

В целом, обновленный внешнеполитический курс России оказался в должной мере востребованным мировым сообществом. Мы видим возросшую заинтересованность, готовность сотрудничать с нами и выстраиваем работу с учетом текущей повестки дня и долгосрочных задач, решение которых должно обеспечить России достойное место в мире в условиях глобализации международных отношений.

Важно также и то, что наша внешняя политика стала ясной, транспарентной и предсказуемой. Она пользуется поддержкой со стороны российского общественного мнения и ведущих политических сил страны.

Трагические события 11 сентября в США, преступления террористов в других государствах наглядно свидетельствуют, что во взаимосвязанном мире эпохи глобализации беда одной страны становится бедой всего мирового сообщества. После 11 сентября мир изменился, он сейчас уже не такой, каким был до этого. Террористы рассчитывали запугать мировое сообщество, сыграть на противоречиях между государствами, а в ответ получили международную сплоченность и солидарность.

Сейчас наступил момент, когда нужно, отбросив стереотипы прошлых лет, определить стратегию международного сообщества в борьбе с новыми угрозами и вызовами. В этом контексте официальный визит Президента России В.В.Путина в США стал знаковым событием. В принятых совместных заявлениях отмечено, что оба государства вступили на путь новых отношений, основанных на приверженности ценностям демократии, свободному рынку и верховенству закона. Противодействие терроризму, агрессивному национализму, этнической и религиозной нетерпимости и распространению ОМУ требует создания новых стратегических рамок обеспечения обоюдной безопасности России и США и всего мирового сообщества. Президенты подтвердили намерение существенно сократить стратегические наступательные вооружения и договорились продолжить консультации по Договору по ПРО 1972 г.

Как известно, в настоящее время ведутся активные консультации по развитию отношений Россия-НАТО.

Россия видит в ЕС одного из своих важнейших политических и экономических партнеров и стремится к развитию с ним устойчивого и долгосрочного сотрудничества, лишенного конъюнктурных колебаний. Взаимодействие с государствами Западной Европы, в первую очередь – с такими влиятельными, как Великобритания, Германия, Италия и Франция, важно с точки зрения отстаивания Россией своих национальных интересов в европейских и мировых делах.

Все возрастающее значение в нашей внешней политике имеет и Азия, что обусловлено прямой принадлежностью России к этому динамично развивающемуся региону, необходимостью экономического подъема Сибири и Дальнего Востока. Основные усилия дипломатии направлены здесь на активизацию участия России в основных интеграционных структурах – форуме “Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество”, региональном форуме Ассоциации стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) по безопасности, в созданной при инициативной роли России “Шанхайской пятерке”. Одним из важнейших направлений российской внешней политики в Азии является развитие дружественных отношений с ведущими азиатскими государствами, в первую очередь – с Китаем и Индией.

Все, что делается сейчас во внешнеполитической сфере, подчинено главной цели – создать максимально благоприятные условия для поступательного развития российской экономики, российского общества. Поэтому в ней растет удельный вес таких задач, как защита интересов российских граждан и наших соотечественников за рубежом, активное содействие российскому бизнесу в выходе на внешние рынки, развитие культурных, научных связей с зарубежными странами.

В числе приоритетов внешнеполитической деятельности России – формирование системы международных отношений, основанной на принципах равноправия, взаимного уважения и взаимовыгодного сотрудничества и призванной обеспечить надежную безопасность каждого члена мирового сообщества в политической, военной, экономической, гуманитарной и других областях. Мы считаем, что главным центром регулирования международных отношений в ХХI веке должна оставаться ООН, и будем решительно противодействовать любым попыткам принизить ее роль в мировых делах. Как отметил Министр иностранных дел России И.С.Иванов на заседании СБ ООН 12 ноября с.г., посвященном борьбе с терроризмом, “чем эффективнее Совет Безопасности будет выполнять свои задачи по предотвращению и урегулированию региональных конфликтов, являющихся зачастую питательной средой для разного рода экстремистов, тем успешнее можно будет противодействовать террористической угрозе. Для этого следует кардинально улучшить миротворческие рычаги ООН, оснастить ее современным арсеналом средств для оперативного антикризисного реагирования. Ясно также, что любые усилия по предотвращению и урегулированию конфликтных ситуаций не принесут искомых результатов, пока не будут надежно перекрыты каналы внешней подпитки конфликтов. Здесь важна комплексная стратегия, разработать которую мы предлагаем также в рамках Совета Безопасности ООН”.

Широкий резонанс получили известные инициативы России по укреплению международной безопасности. Мы неукоснительно выполняем взятые на себя обязательства по действующим договорам и соглашениям в области ограничения и сокращения вооружений, заявили о готовности идти на дальнейшее сокращение своего ядерного потенциала на основе двусторонних договоренностей с США и подтвердили неизменность курса на участие совместно с другими государствами в предотвращении распространения оружия массового уничтожения.

Главными приоритетами внешней политики России в сфере международных экономических отношений являются обеспечение благоприятных внешних условий для формирования в стране рыночных отношений, сведение к минимуму рисков при ее дальнейшей интеграции в мировую экономику, содействие формированию справедливой международной системы торговли, расширению объемов отечественного экспорта на внешние рынки и привлечению иностранных инвестиций в российскую экономику.

Важным направлением внешнеполитической деятельности России является также доведение до широких кругов мировой общественности объективной информации о нашей политике, о позициях по основным международным проблемам и внешнеполитическим инициативам, а также о достижениях российской науки, культуры и интеллектуального творчества. На передний план выдвигается задача формирования за рубежом позитивного восприятия России, дружественного отношения к ней.

 

62. Геополитика на территории бывшего СССР. Геополитические изменения после распада СССР

 

В эпоху  после  «холодной войны» Россия, а вместе с ней все бывшие республики Советского Союза  –  осколки единого государства, выступают  с ослабленных и от того  уязвимых позиций. По этому передел мира  по итогам  «холодной войны»  сводится к дележу  советско – российского наследства. Итак России предстоит  развиваться в весьма специфическом  мире, который явно  не предоставит ей благоприятных условий.  «Кто многим страшен, тот многих будет бояться »  – гласит пословица  из древнерусского сборника  «Пчела».

Сейчас Россия имеет дело  с многоликим  международным сообществом, с конкретными государствами и их группами, по этому линия поведения  государства должна быть построена на национальной основе, исходя из совокупных интересов России.

Для решения данной проблемы необходимо четко представлять динамику совокупной геополитической мощи страны, сильные и слабые стороны геополитического положения России, на фоне ведущих государств мира и их группировок. Сейчас геополитическое положение России не стабильно, нельзя судить о стане, как об обреченной в геополитическом плане  на окончательное поражение, но пока страна демонстрирует отрицательную геополитическую динамику.  Основной причиной этого считают прежде всего экономику, которая не только сама находится в состоянии переменного  кризиса, но пагубно воздействует и на многие связанные с ней геополитические обстоятельства. Однако в долгосрочной перспективе все заметнее будет сказываться приобретение еще одного, негативного воздействующего фактора – демографического.  России грозит острая нехватка  (в соответствии с ее территорией и размерами природных богатств) дееспособного населения, прогрессирующее ухудшение его качества (в результате психической, физической  и духовной деградации). Невозможность освоения природных ресурсов Сибири и Дальнего Востока, (а видимо  именно они  могут стать той силой которая  может вытянуть страну из затяжного экономического кризиса, и в дальнейшем гарантировать ее независимость, экономическое развитие). Нехватка людских ресурсов для подъема промышленности и сельского хозяйства во всероссийском масштабе, слабость коммуникаций, в долгосрочной перспективе снижение качества и «обвал» численности социально – профессиональных групп интеллектуального труда, неспособность создать эффективную – достаточную по размерам ( для защиты обширной территории ) и качеству подготовки армии, фактическая  « выдача  приглашений соседним  перенаселенным странам, так или иначе приглядывающимся к российским землям и ресурсам ». Так же остается не ясной судьба СНГ, которое в принципе способно превратиться в зону геополитического доминирования России. Конечно большая или меньшая неравномерность факторов геополитической мощи присуща всем великим державам, отличие России состоит в степени неравномерности, но именно это различие и определяет не глобальный уровень нынешней России. Возрождение глобальных позиций России предполагает опору на основные, сохранившиеся внутренние факторы геополитической мощи. К ним прежде всего, необходимо отнести традиционные геополитические ценности  (природные ресурсы, территорию, оставшуюся военную мощь с упором на ядерное оружие, отдельные сферы промышленного, военного, интеллектуального производств). Внешняя политика любого государства, особенно могущественной державы, признанной другими субъектами международных отношений мировым или региональным центром силы, или обоснованно претендующей на эту роль, обладает разным набором способов и средств осуществления собственных геополитических интересов, а так же интересов своих партнеров. России, что бы спокойно заниматься делами  внутренними необходимо иметь достойный внешнеполитический имидж. Политика в «ближнем» и «среднем» зарубежье является частью проблемы отношения России к обширному, но быстро ветшающему советскому геополитическому наследству. Примерно с 1989-1990 г.г. когда воочию проявился глубокий разлад СССР с большинством дружественных ему стран, советские, а позже российские лидеры многократно заявляли о необходимости восстановить контакты с бывшими союзниками по социалистическому лагерю на «новой основе».[6] После роспуска СССР, и особенно с начала 1993 года, когда Б. Н. Ельцин объявил СНГ зоной жизненных интересов России, еще больше было сказано о важности разработки «особых отношений» Москвы  с бывшими республиками СССР. Но сегодняшние отношения с бывшими союзными республиками и странами соцлагеря оставляют желать лучшего, так как они являются ответной реакцией на десятилетия нередко принудительных «братских» отношений и одновременно отражают стремление за счет обширной  помощи от других мировых центров силы, учитывая ослабленность России, перескочить через несколько ступеней  социально-экономического развития.  Принципиально важным аспектом разработки внешнеполитической стратегии является общая самооценка, а также конкретное восприятие самого себя в отношении потенциальных объектов данной стратегии. Стоит ли каются или становиться в позу  обиженного благодетеля – если Россия не принимает ответственности за объективное зло, причиненное ее историческими предшественниками, то по логике она не может  требовать и благодарности за объективно прогрессивные  деяния  российской монархии и СССР. Иными словами отношения с бывшими союзниками  и республиками СССР  следует начинать с чистого листа, отказываясь от  эмоций  строить начисто  прогмматичной  основе. А это предполагает тщательный подсчет объективных, нынешних и перспективных  интересов России  в отношениях с ближним и средним зарубежьем и возможностей  их реализации, то  есть   разработку позитивной геополитической программы для стран ближнего и среднего зарубежья.

Национальное пробуждение России в рамках СССР сопровождалось появлением у значительной  части российской политической элиты убеждения, что другие  союзные республики живут за счет РСФСР  и являются тормозом ее развития. Такое впечатление усиливали  и знаменитый визит М.С.  Горбачева в Литву, где советский руководитель заявил, что республика  вывозит на два миллиарда рублей меньше продукции чем ввозит, то есть  субсидируется другими республиками, последовавшие за тем  в прессе скрупулезные подсчеты внутрисоюзного товарооборота. По этому оптимальным для России признавалась политика дисстанцирования от них   (может быть, за исключением наиболее развитых и близких по крови и духу народов )  и одновременного сближения с якобы более  перспективными  западными партнерами. Подобный подход, по сути отрицающий существование сколько – ни будь значительных российских интересов в большинстве союзных республик  одно время оказывал заметное воздействие и на российское руководство и явно сказался на составе приглашенных в Беловежскую Пущу. Позднее наши лидеры бросились в другую крайность, заявив о наличии на территории всего бывшего СССР жизненно важных российских интересов, к которым были отнесены налаживание на новой основе хозяйственных и транспортных связей, урегулирование конфликтов и достижение стабильности по периметру  Российских границ, оборона внешних рубежей СНГ, гармонизация внешнеполитических курсов создание единого военно-стратегического пространства, предотвращение наращивания военно-политического присутствия третьих стран, недопущение распространения чужих религий, создание единого информационного пространства, защита прав этнических россиян.[7] Но это не жизненно важные интересы, а скорее промежуточные задачи.[8]  «Гармонизация всех внешних политик, создание единого военного пространства и так далее – зачем?  Очевидной самостоятельной выгодой для России здесь нет. Значит должна быть какая-то последующая, истинная цель. Вполне вероятно что она заключается в создании империи нового образца, так как вышеперечисленными путями можно добиться практически полного контроля более сильной России над внешним и внутренним поведением более слабых республик почти в границах бывшего СССР».4 Если это на  самом деле так, (а это косвенно подтверждает развернувшаяся в печати дискуссия на тему  : стоит ли новой России становиться империей ), то прежде всего новая масштабная империя в сегодняшнем мире была бы непопулярна,  ее создание облегчило бы нахождение экономических, финансовых, политических компромиссов на антироссийской основе  между соперничающими мировыми центрами силы. Геополитическая имперская конструкция ценна лишь на столько, на сколько политические, экономические  дивиденды превышают затраты  ресурсов на ее поддержание. И сегодня России не стоит воскрешать практику которая изжила себя.

После 1991 года во внешнеполитическом ведомстве и окружении президента России возобладали лица, считавшие западное направление российской политики основным. Период 1991-1993  г.г. знаменателен тем, что Москва желала, как может быть никогда ранее во всей русской истории, расширения связей со своими недавними антагонистами.5  Важно заметить, что после событий августа 1991 года в России не было антизападных  настроений, напротив, была  явственная симпатия удивительная после семидесяти лет целенаправленной пропаганды. Практически не было антирусских настроений и на западе, хотя не было уверенности в стабильности перемен в России. Уже писали о «конце истории»  и эре бесконфликтного развития.6 Взаимные симпатии 1991 года были хорошим основанием, на них можно было строить отношения России и Запада. Колоссальные военные бюджеты  можно было теперь направить в производственную сферу. Лозунг дня России : использовать хорошо технологически оснащенную военную промышленность для производства товаров народного потребления. Многие надеялись на повторение китайского способа освоения западного опыта : открытые торговые зоны, допуск благотворных западных инвестиций, приобщению России к  международному разделению труда.7  Дело было за конструктивной программой, за талантливым исполнением, следовало избегать только дилетантизма и некомпетентности.

Однако обнаружилось, что новая Россия, это лишь половина прежнего Советского Союза, что Россия вступила в полосу общественного,  экономического, морального кризиса. СНГ – не создало надежного взаимодействия механизмов своих частей. Ему не удалось сохранить хотя бы самые необходимые экономические и этнические связи. Отдельные части прежде единой страны находились в состоянии войны : Закавказье, Таджикистан.  Неустойчивыми оказались отношения стран учредителей СНГ – Белоруссии и  Украины. Россия оказалась, по существу, единственным государством, способным обеспечить хотя бы некоторый прогресс. Но она могла это сделать лишь в дружественном окружении , не теряя связей с частями  бывшего СССР. Показались перспективы создания союзов вдоль границ России, но без ее участия . Вчерашние республики явно желали особых отношений с центрами из дальнего зарубежья.

Запад  не торопился с экономической помощью. И во  всяком случае, он не собирался по собственной инициативе защищать ее геополитические интересы. В первую очередь о них была должна позаботится Россия. Это российскому руководству следовало их ясно сформулировать, чтобы в дальнейшем вести переговоры с Западом на этой основе. Однако ни российский МИД, ни высшие должностные лица государства не справились с этой задачей. Внешняя политика России была полностью пассивной, в ее основе была логика  безвольного «следования за Западом». В политической же и интеллектуальной элите  тем не менее продолжали господствовать завышенные ожидания от Запада, которые в значительной мере им поощрялись.

Конечно, западные страны определяли внешнеполитические цели, которые они считали для себя и России общими. Но они не могли и не стремились формулировать за  Москву ее специфические задачи. Между тем российская сторона как будто пыталась по началу переложить на Запад разработку своей внешнеполитической линии. Запад к этому готов не был. Западные политики сначала с недоумением  смотрели на чрезмерную уступчивость дипломатии А. Козырева . Но вскоре стали ее расценивать, как показатель крайней слабости российского руководства, что привело к попыткам все более жестко влиять на поведение России в вопросах отношения Москвы с новыми пост советскими государствами. Накладываясь на общее разочарование результатами реформ, казавшихся навязанными Западом , стало проявляться недоверие к партнерству. Складывается впечатление, что на Западе нет ясного понимания сложности протекающего в России процесса. Отсутствует  и сознание реальной доли ответственности, которую несут западные политики и общественные организации всеми способами сдерживавшие в 1991 – 1993 г. г. развития национальных идей, в то время как вокруг  В. Жириновского полным ходом шла разработка экстремистского варианта российского бытия, варианта реально представленного избирателям в 1993 году .

Хотя сомнения в намерениях Запада  в отношении России в массовом сознании ни когда не исчезали, в 1991 – 1993 г. г. имидж Запада  продолжал оставаться положительным   и включал в себя : представление о нем  как об образце которого следовало достичь, единственной силе, способной преодолеть агрессивности аппозиции, политически поддержать реформы, реальном источнике экономической поддержки. Реально осуществлялись займы – наименее продуктивный вид   помощи  не дающий стимул производству. Деньги были потрачены бездумно . В результате сто тридцать миллиардов долларов российского долга стали не связующим звеном, а  постоянным раздражителем. Сказалась разница в восприятии, в мировоззрении, психологии. Российское руководство ожидало «премий» за крах коммунизма, «золотой дождь» за добровольные геостратегические уступки  и ликвидацию военной угрозы. С началом предложенного правительством  Е. Гайдара варианта реформ началось и отрезвление от « прозападной эйфории».

Российское руководство не смогло принять надлежащие законодательные меры для создания благоприятного инвестиционного климата в стране. Ожидания потока западных инвестиций в Россию не сбылись. Более того страна оказалась неустойчивой к негативным социальным последствиям «шоковой терапии», чем можно было предположить – затяжной кризис власти 1992 – 1993 г. г.  и события октября  1993 года в Москве однозначно на это указали.

Колоссальный рост цен  на фоне снижения вдвое производства, вызванного жесткой структурной ломкой  старого хозяйства, подведения отечественной продукции к барьеру конкуренции с западными товарами, который она взять заведомо не в состоянии, несовершенство законов,  отсутствие  доверия новых и старых предпринимателей  к правительству – все это создало ситуацию, когда отток финансовых средств из России намного превышает объем внешних поступлений.8  В российском обществе стало распространяться мнение о том, что реформы вообще небыли нужны, а проводились под давлением Запада.  Cледование за Западом в деле внедрения рыночных отношений, стало ассоциироваться с потерей основных социалистических завоеваний в  здравоохранении, образовании и т. п.  Особенно неблагоприятно для Запада явилось то обстоятельство, что экономические тяготы  ударили по традиционной опоре Запада – интеллигенции, людям науки,  преподавателям, врачам. Именно они создали в России гуманистический образ Запада, именно они шли на конфликт с партийными структурами веря в открытость Запада. В одном только 1993 году сорок тысяч ученых выехали из страны. Огромное количество людей интеллектуального труда  в самой России деградировало, опустилось до уровня уличной торговли. Для восстановления утраченного интеллектуального потенциала понадобятся поколения . И будут ли они такими же приверженцами гуманистических Западных ценностей.

 

63. Россия в новой системе международных отношений

 

Распад СССР имел серьезные геополитические последствия. Двухполярная система международных отношений, определявшаяся стратегическим противостоянием СССР и США, ушла в прошлое. Государства — участники мировой политики столкнулись с необходимостью заново определять свои внешнеполитические приоритеты, ориентиры, союзы.

 Россия в этом смысле решала те же задачи, что и другие ведущие страны. Но масштаб, сложность, характер стоящих перед российской внешней политикой проблем уникальны.

 В 1992 г. Российская Федерация добилась подтверждения своего международного статуса как правопреемника СССР, постоянного члена Совета Безопасности ООН, крупной ядерной державы. В рамках созданного в конце 1991 г. Содружества Независимых Государств (СНГ) Россия заняла соответствующее ее геостратегическому, экономическому, демографическому, военному потенциалу лидирующее положение, заявила о том, что рассматривает СНГ как сферу своих жизненных интересов. Тогда же определились главные направления российской внешней политики: отношения со странами ближнего зарубежья (бывшими республиками СССР, ставшими суверенными независимыми государствами) и отношения с ведущими мировыми державами (США, страны Западной Европы, Японией, Китаем и др.).

 Отношения со странами ближнего зарубежья. Наиболее острые проблемы связаны с:

 — созданием механизмов и структур в рамках СНГ, которые позволили бы решать проблемы безопасности, экономического и политического взаимодействия;

 — судьбой огромного военного потенциала распавшегося СССР;

 — защитой интересов русскоязычного населения (25 млн человек), оказавшегося вне пределов России;— налаживанием двусторонних политических, экономических, военно-стратегических отношений.

 Важными достижениями 1992—1993 гг. были принятие Устава СНГ, подписание договора о коллективной безопасности, начало вывода российских войск из Прибалтики, Грузии, Молдовы, Армении, участие России в урегулировании приднестровского, осетино-грузинского, грузино-абхазского, таджикского конфликтов.

 Опыт первых лет показал, что взаимодействие в рамках СНГ складывается непросто, возникают серьезные проблемы и даже кризисы. В частности, не все страны подписали Устав СНГ и договор о коллективной безопасности, тяжело решались вопросы экспорта российских энергоносителей и др. Вместе с тем просьбы руководства Грузии, Армении, Таджикистана и других стран о создании российских военных баз на их территории доказывали заинтересованность в сохранении и углублении сотрудничества.

 В 1994 г. было принято решение о создании Межгосударственного экономического комитета и формировании Таможенного союза. В марте 1996 г. Россия, Белоруссия, Казахстан и Киргизия подписали договор «Об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях».

 Взаимодействие в рамках СНГ дополняется налаживанием двусторонних отношений. Здесь есть свои достижения и трудности.

 Отношения со странами Прибалтики омрачаются проблемами статуса и правового положения русскоязычного населения. Международное сообщество признает дискриминационными законы Эстонии и Латвии о статусе национальных меньшинств.

 Российско-украинские отношения складывались непросто. Камнем преткновения был вопрос о судьбе Черноморского флота и статусе Севастополя. В мае 1997г. было подписано соответствующее соглашение (о параметрах раздела флота между Россией и Украиной и об аренде Россией Севастопольской военно-морской базы), что позволило заключить Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве. Серьезные разногласия в двусторонних отношениях на протяжении последних лет вызывает проблема поставок российских энергоносителей и порядок расчетов за эти поставки.

 Успехи в российско-белорусских отношениях позволили заключить договор о создании союзного государства России и Белоруссии (2000), учреждении исполнительных и законодательных органов этого союза. Интеграция с Белоруссией имеет для обеих стран важное стратегическое значение.

 Позиция современной России в отношениях со странами ближнего зарубежья определяется в первую очередь защитой российских национальных интересов на всем пространстве СНГ.

 Отношения с Западом. В развитии этих отношений можно выделить несколько этапов.

 1991 —1993гг. Позиция России формировалось под влиянием острой заинтересованности в политической и экономической поддержке Западом преобразований, проводимых руководством страны. К достижениям этих лет следует отнести: деидеологиза-цию российской внешней политики; признание статуса России как правопреемника СССР; заключение договора с США об ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-2); соглашение с США о взаимном перенацеливании стратегических ракет и о прекращении разработки в США программы стратегической оборонной инициативы; налаживание тесных контактов с лидерами США, Франции, ФРГ, Великобритании; вступление России в Международный валютный фонд и Всемирный банк. Негативные последствия данного внешнеполитического курса состояли в угрозе утраты Россией самостоятельной роли на международной арене, ослаблении ее влияния в развивающихся странах и «горячих точках», формировании однополярного мира. 1994—1999 гг. Этот период связан с попытками России выработать самостоятельную позицию на международной арене, четче определить свои национальные интересы, восстановить влияние на ход мировой политики. Была выдвинута доктрина построения многополярного мира.

 Россия стала полноправным членом «большой восьмерки» развитых стран мира (с 1997 г.). Ей удалось четко обозначить свое отношение к планам расширения НАТО на Восток. Вопрос о принятии в состав НАТО бывших членов Организации Варшавского Договора был поставлен летом 1994 г. Россия заявила о принципиальном несогласии с этими планами, нарушающими ее безопасность (несмотря на это, в 1999 г. членами НАТО стали Польша, Венгрия и Чехия). В 1997 г. Россия подписала с НАТО договор об особом партнерстве. В 1996 г. наша страна стала полноправным членом Совета Европы. В 1994— 1996 гг. российскому внешнеполитическому ведомству удалось добиться понимания Западом военной акции в Чечне как вынужденной, направленной на сохранение государственной целостности России.

 1999—2002 гг. В 1999г. отношения России с США и странами Запада обострились. Россия заняла резко негативную позицию в связи с военной операцией НАТО против Республики Югославия в Косово. Запад, в свою очередь, осудил Россию за «непропорциональное применение силы» в рамках контртеррористической операции в Чечне, хотя и подтвердил право России защищать территориальную целостность страны. В 2000 г. Россия была временно лишена права участвовать в полном объеме в деятельности Совета Европы (в начале 2001 г. было принято решении о восстановлении этих полномочий). В 2000 г. Россия четко заявила о том, что ее внешняя политика определяется российскими национальными интересами. Существенный экономический рост, достигнутый в 1999 и 2000 гг., подкрепляет стремление России к проведению сильной, самостоятельной, конструктивной внешней политики, основанной на приверженности идее многополярного мира.

 Важнейшим направлением внешней политики остается деятельность по активизации сотрудничества, направленного на борьбу с угрозами, исходящими от мирового терроризма. Россия жестко осудила террористические акты в США 11 сентября 2001 г., выступила в поддержку политических, экономических, финансовых, военных мер против терроризма.

 Отношения с Японией, Китаем, странамц. Азиатско-Тихоокеанского региона. В 1990-е гг. Россия не раз заявляла о своем статусе как великой евразийской державы, заинтересованной в тесном сотрудничестве со странами Востока. В 1998—2000 гг. плодотворно развивались российско-японские отношения. Китай стал одним из основных торговых партнеров России. Позитивно складываются отношения с Южной Кореей, странами АСЕАН.

 Россия вступает в XXI в. с осознанием своей ответственности и с готовностью активно участвовать в формировании мирового порядка, основанного на международной безопасности и сотрудничестве.

 

64. Формирование новой геостратегической политики РФ

 

Геостратегические приоритеты государства служат ключом к решению многих военно-политических, социально-экономических и других задач, стоящих перед руководством страны. Геостратегия создает основу для разработки технологий реализации приоритетов национальной безопасности, предотвращения военно-политических, социально-экономических и других катастроф, которые зарождаются на рубежах, насыщенных энергоносителями.

 В Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации подчеркнул, что «военные и внешнеполитические доктрины России должны дать ответ на самые актуальные вопросы, а именно: как уже в нынешних условиях и совместно с партнерами эффективно бороться не только с террором, но и с распространением ядерного, химического, бактериологического оружия, как гасить современные локальные конфликты, как преодолевать другие новые вызовы».

 Геостратегия Российской Федерации обязательно должна опираться на возможности собственного пространства и геополитического положения. Это может позволить решить следующие важнейшие задачи:

 – формирование целостного военно-политического, социально-экономического, культурного, информационного и другого функционального пространства в пределах государственных границ Российской Федерации;

 – создание необходимых геополитических, экономических и иных условий для эффективного использования ресурсных, демографических, коммуникационных и иных свойств пространства Российской Федерации;

 – формирование дружественных геополитических оболочек в пространстве «ближнего» и «дальнего» зарубежья, общих с прилегающими странами экономических, информационных, культурных и иных пространств;

 – координация усилий всех заинтересованных государств в деле создания миропорядка, отвечающего интересам развития всех народов планеты и исключающего гегемонию какой-либо страны.

 В рамках решения этих задач геостратегия Российской Федерации будет определять целый ряд мер, направленных на укрепление политической, экономической и военной мощи России, усиление ее международного влияния, на создание политических, экономических и иных союзов с другими странами.

 Построение перспективной стратегии России в области обеспечения национальной безопасности возможно лишь на основе научного предвидения хода и развития мировых процессов. При этом оценивается общая обстановка в мире, регионах, стране, изучаются тенденции, направления развития ситуации и определяющие их факторы, делаются попытки оценить новые возможности этих факторов.

 Для успеха прогнозирования, таким образом, необходимы: во-первых, знание современной мировой ситуации и определение основных тенденций развития обстановки; во-вторых, знание ситуации в ведущих мировых державах, национальных интересов и устремлений основных геополитических игроков; в-третьих, реальное формирование собственных национальных интересов, определение места страны на геополитической карте мира в настоящее время и на перспективу и исходя из этого построение государственной стратегии национальной безопасности, нацеленной на обеспечение национальных интересов.

 Одним из важных этапов прогнозирования является сбор данных прогнозного фона – совокупности внешних по отношению к объекту прогнозирования условий, существенных для решения задачи прогнозирования. В прогнозном фоне выделятся несколько блоков, основными из которых являются развитие политической ситуации во внешнем мире и тенденции развития в области обороны и безопасности.

 При анализе ситуации во внешнем мире требуется рассмотреть варианты развития ситуации в ведущих странах, а также в международных организациях (НАТО, ЕС, ООН и др.). Также оцениваются перспективы эволюции в государствах СНГ – зоне стратегических интересов России. Особому анализу целесообразно подвергнуть эволюцию ситуации в США, Китае, а также рассмотреть перспективы единой Европы.

 Ряд экспертов отмечают, что геополитическая модель мира сегодня находится в сложном, переходном состоянии. Лидерство США никем пока не оспаривается, но единственная сверхдержава не в состоянии контролировать стремительный рост новых региональных лидеров и «обвальные» геополитические процессы на мировой периферии. Размах межэтнических и межконфессиональных конфликтов растет год от года, отсутствие международных гарантий безопасности неизбежно толкает мир к новой гонке вооружений. Страны, не желающие поддаваться диктату со стороны США и их западных союзников, любой ценой стремятся стать обладателями ракетно-ядерного оружия. Наихудший вариант, который прогнозируют эксперты, – это присоединение в ближайшее время к «ядерному клубу» Ирана. Возрастают масштабы деятельности радикальных исламистов, проповедующих насильственные методы, прежде всего террор, для достижения политических целей.

 Важный вопрос состоит в том, будет ли НАТО расширять свою зону ответственности и проводить в ней военные операции. В данном контексте необходимо спрогнозировать, какую политику будут проводить США и их союзники на постсоветском пространстве (Черноморский бассейн, Закавказье, Центральная Азия), насколько при этом будут учитываться интересы России и в какой мере возможные акции будут осуществляться совместно с ней.

 Другой существенный элемент прогноза состоит в анализе степени правового, институционального, военно-административного и военно-технического закрепления взаимодействия России и НАТО, зависимости их друг от друга, возможности РФ влиять на политику Североатлантического союза. Вопрос о роли ООН во многом сводится к тому, насколько она будет отражать новое соотношение сил в мире и как это скажется на способности Совета Безопасности ООН вырабатывать эффективные, реализуемые решения.

 Важным вопросом является и то, в каком направлении будет развиваться процесс глобализации и к каким последствиям это приведет.

 Прогноз динамики военных расходов по вышеназванным странам и блокам в значительной степени будет определять военно-стратегическую обстановку в мире, роль военной силы в международных отношениях. Соотношение расходов на оборону названных субъектов и России через 10-15 лет будет обозначать место РФ в мире в качестве военной державы, ее собственную обороноспособность и возможности применения силы за рубежом при реализации внешнеполитических установок.

 Необходима также общая оценка эволюции взглядов на характер, способы ведения войн будущего и их возможного формата. Особую роль играет прогноз дальнейшей роли и места ядерного оружия в соотношении сил между ведущими державами, обеспечении их обороноспособности и безопасности.

 Геостратегическое положение РФ и ее отношения с другими ядерными державами (отсутствие ядерных союзников), большая площадь и слабая защита территории, ограниченность бюджетных ресурсов ставят ее в специфическое положение в контексте проблемы распространения оружия массового уничтожения. Из этого могут вытекать выводы в плане активизации российской политики в данной сфере. До сих пор, надо признать, она отличается пассивностью и сводится к реагированию на инициативы США и стран Евросоюза.

 Важнейшим предметом прогноза является также новая и крайне опасная тенденция – угроза появления негосударственных игроков в этой области, получение международными террористическими организациями доступа к ядерному оружию.

 Особое значение для России имеют конфликты, возникающие на ее территории (Чечня), а также в непосредственной близости от российских границ (приднестровский, нагорно-карабахский, грузино-абхазский, грузино-южноосетинский конфликты).

 Исходя из вышеперечисленных факторов и тенденций и выделяются сферы, на которые следует обратить особое внимание в процессе разработки основных направлений геостратегии России.

 Существует несколько концепций построения геостратегии России. Одну из концепций называют концепцией реванша. Ее сторонники выступают за возвращение позиций, каковыми в свое время обладал Советский Союз, в том числе и в отношении стран, находившихся под патронажем бывшего СССР. Ряд сторонников этой школы считают необходимым наращивание военной мощи Российской Федерации, поддержку государств, выступающих с антизападных позиций, в том числе, например, сближение с Китаем на антизападной основе.

 Скорее всего, ориентация на такую политику приведет к серии дальнейших крупных геополитических неудач Российской Федерации.

 Существуют приверженцы установления авторитарного режима управления, в том числе и в сфере внешней политики. Такой подход предполагает однозначное деление мировых государств на противников или союзников и проведение жесткого конфронтационного курса против соперников. Некоторые представители предлагают резко усилить давление на республики СНГ с целью принуждения их к сближению с Россией.

 По нашему мнению, такая прямолинейная внешняя политика вряд ли принесет успех в современных сложных геополитических условиях.

 Еще одну школу называют школой «добровольного подчинения». По сути, концепцию добровольного подчинения проповедовал бывший министр иностранных дел России Козырев в начале 90-х годов, когда Российская Федерация практически беспрекословно следовала установкам Запада. Представители данной школы придерживались либеральной парадигмы и считали, что в своей политике в области безопасности Россия должна однозначно ориентироваться на НАТО и другие трансатлантические структуры. Сейчас концепции «добровольного подчинения», или «атлантизма», имеют мало сторонников среди российского политического истеблишмента.

 Рядом аналитиков предлагается «балансирующая» концепция построения геостратегии России, подразумевающая избирательный выбор партнеров и «попутчиков» в том или ином отдельном вопросе. Определенные элементы этой концепции могут быть взяты на вооружение. При этом следует учитывать, что сопутствующие интересы не могут быть постоянными и в отношении разных мировых проблем у «государств-попутчиков» могут быть разные точки зрения.

 Официально Россия придерживается стратегии, нацеленной на формирование многополярной системы международных отношений. Между тем детальных научных разработок концепции многополярности и роли России по участию в многополярном мире не существует. Более того, имеются опасные, как представляется, точки зрения о том, что Российская Федерация, претворяя в жизнь идеи многополярности, должна стремиться к превращению Западной Европы и Китая в самостоятельные полюса мировой политики. Но это может быть очень опасно при условии, если сама Россия будет стоять на месте.

 Вызывает интерес концепция геостратегии России, направленной на слом однополярной модели устройства мира через противостояние американскому влиянию, прежде всего на постсоветском пространстве, а также на Ближнем Востоке, в Азии и других регионах мира.

 В целом для определения основных направлений геостратегии страны необходим учет многих факторов. Именно комплексный подход к формированию геостратегии позволит определить перспективные направления развития страны, реализация которых позволит занять России соответствующее место среди ведущих мировых держав.

 Важное значение для разработки геостратегии имеет геополитический анализ. Во-первых, исследование политических явлений с точки зрения геополитики дает новые возможности в области исследования макрополитических процессов и стратегического прогноза в интересах безопасности.

 Во-вторых, использование геополитических построений дает возможность преодолеть определенную односторонность в трактовке внешнеполитических (особенно глобальных и региональных) проблем безопасности.

 В-третьих, геополитический анализ ориентирует на изучение потенциалов напряжения в регионе и в мире в целом, акцентирует внимание на противоречиях между различными типами освоения земной поверхности.

 Изучение потенциальных и актуальных конфликтов в системе международных отношений имеет особое значение для анализа военно-стратегического аспекта безопасности.

 Можно указать на несколько основных тенденций, влияющих как на систему обеспечения национальной безопасности страны в целом, так и на процесс формирования геостратегии России. К числу негативных тенденций относятся:

 – намерения ведущих геополитических субъектов ослабить влияние России на мировые геополитические процессы путем снижения роли международных структур (прежде всего ООН), в которых Российская Федерация является одним из наиболее активных участников;

 – наличие территориальных претензий к России, выдвижение теорий о возможности пересмотра существующих границ;

 – активизация дезинтеграционных процессов на постсоветском пространстве, превращение территории бывшего СССР в зону стратегических интересов Запада;

 – наличие по периметру российских границ зон существующих и потенциальных конфликтов.

 Помимо этих сугубо негативных для Российской Федерации тенденций существуют и общие мировые тенденции, которые также оказывают важное влияние на Россию.

 После распада СССР определяющей тенденцией мирового развития стало построение однополярного мира во главе с США. В то же время на современном этапе на мировой арене ряд сильных государств выступает за многополярность. Активные действия основных геополитических субъектов, намеревающихся установить максимально выгодные для себя модели геополитической структуры мира, ставят перед Россией непростые задачи с точки зрения определения собственной геостратегии.

 Одно из центральных мест в системе геополитических процессов занимает глобализация, в соответствии с которой одни страны получают существенные преимущества в развитии, а другие оказываются на экономической и политической периферии. В связи с этим необходимым для России является активное участие в мировых интеграционных процессах – как политических (используя механизмы ООН, «восьмерки»), так и экономических (сотрудничество с ЕС, участие в ВТО) и военных (поиск путей для взаимовыгодных отношений с НАТО).

 Рост международного терроризма. Эта проблема приобрела глобальный характер. Для многих государств, в том числе и для России, терроризм стал главной угрозой национальной безопасности страны, затрагивающей интересы личности, общества и государства. Несмотря на ведущееся геополитическое противоборство, ведущие мировые державы стоят перед необходимостью международного сотрудничества по борьбе с терроризмом.

 Развитие региональной и субрегиональной интеграции в Европе, АТР и других мировых центрах. Интеграционные процессы проходят в Европе, идут активные дебаты по принятию единой европейской конституции. Важным для России представляется усиление сотрудничества в Европе (ОБСЕ, активизация отношений с ЕС), Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТЭС, ШОС), с мусульманским миром (Организация Исламская конференция). Большое значение имеет сотрудничество между странами СНГ (ОДКБ, ЕврАзЭС и т. д.).

 Высокая степень геополитической подвижности мира. В последние годы различного рода события, которые совершаются на мировой арене, существенно видоизменяют мировую геополитическую ситуацию (распад СССР, крушение социалистического лагеря, широкое распространение исламского фундаментализма, терроризма, глобальное насаждение Вашингтоном «демократий американского образца» и т.д.).

 Перечисленные тенденции оказывают значительное влияние на формирование геостратегии России.

 Анализируя опросы общественного мнения, следует подчеркнуть, что большинство российского населения по-прежнему видит в России великую державу или потенциального глобального игрока. Так, 34 процента считают, что стране необходимо вернуть статус сверхдержавы, который был у СССР. Еще 35 процентов отмечают, что России в XXI веке следует стремиться войти в число 10 – 15 экономически развитых и политически влиятельных стран мира.

 Лишь небольшое число опрошенных готовы ограничиться положением регионального лидера. 16 процентов хотели бы, как к тому стремится и элита, создать ядро интеграции на постсоветском пространстве, а затем войти в один ряд с США и Европейским союзом. А 7 процентов россиян не желают, чтобы Россия ставила перед собой глобальные цели.

 На вопрос социологов, какие проблемы являются наиболее острыми сегодня в России, россияне на первое место среди проблем, относящихся к геостратегии страны, ставят терроризм. Далее идут бездуховность общества, сырьевой характер экономики, отсутствие национальной идеи и демографический кризис.

 Социологические опросы играют значительную роль в формировании геостратегии страны. Геостратегия, как и национальные интересы, должна учитывать настроения и потребности общества. Большинство российского населения считает, что Россия должна занять ведущие позиции на мировой арене.

 

 В настоящее время Российская Федерация пока не может претендовать на роль сверхдержавы, которую играл Советский Союз, но она остается одной из мировых держав, от которой в большой мере зависит будущее глобальной системы. В этом смысле характерно почти всеобщее одобрение утверждающейся сейчас линии, которую называют прагматично-реалистической. Скорее всего, именно она будет определять внешнюю политику России в обозримом будущем.

 Несмотря на распад СССР, Россия по своей политической значимости и влиянию на ход дел в мире, в том числе в качестве постоянного члена Совета Безопасности ООН, и по связанной с этим ответственности остается одной из ведущих держав. Помимо геополитического положения и наличия ядерных вооружений к основным признакам, позволяющим в современных условиях считать Россию мировой державой, относятся ее потенциальные возможности и перспективы в области ресурсного обеспечения, достаточно высокий уровень научно-технического развития, наличие значительных территориальных и людских ресурсов и ряд других.

 Конечно, все эти позиции обеспечиваются не автоматически. Они могут быть утеряны в ближайшие годы, если страна не выйдет из экономического, научно-технологического и духовного кризиса. Напротив, возможности России обеспечивать высокое качество жизни своих граждан и оказывать влияние на ход событий в мире будут расширяться при условии успешного завершения политических и социально-экономических реформ. Все предпосылки для этого имеются.

 Сегодня у России есть все средства, чтобы обеспечить свою национальную безопасность и развитие, ибо одно дело, когда геополитические интересы были направлены на борьбу за мировое господство, которая велась между СССР и США и требовала неимоверных расходов, и другое дело – когда интересы направлены в большей степени на обеспечение собственной национальной безопасности, что требует от России гораздо меньших затрат и сил.

 Таким образом, на вопрос, стоит ли Российской Федерации претендовать на великодержавность, следует ответить: да, стоит. Но не на роль супердержавы, конкурирующей на равных с США, а, скорее, на место в пятерке ведущих держав мира. Это объективный процесс, отвечающий национальным интересам России.

 Поэтому и необходима ясная многовекторная стратегия отстаивания национальных интересов, предполагающая сочетание гибкости и последовательной твердости с опорой на совокупный геополитический потенциал России. Основными же условиями возрождения России и превращения страны в ведущую мировую державу являются дальнейшая стабилизация внутриполитического положения страны, подъем экономики и наращивание военного потенциала.

 В ближайшее десятилетие значительную роль в мировой политике будет играть энергетический фактор. В настоящее время у России есть шансы утвердиться на международной арене в качестве важнейшего связующего звена в контексте глобальных энергетических интересов. Однако делать ставку только на энергетические возможности было бы неправильно. Ведущие западные страны ставят перед собой задачи диверсификации энергетических потоков, поиска новых энергоисточников, и не исключено, что к 2020 году роль России как «энергетической державы» может снизиться. Поэтому в экономическом плане упор необходимо делать на инновационные технологии, с помощью которых можно наладить взаимовыгодные экономические связи с ведущими мировыми державами.

 Что касается военной безопасности, то в мире продолжается милитаризация. Оружие продолжает оставаться в качестве важнейшего инструмента внешней политики. Военные арсеналы ведущих стран намного превышают уровень, необходимый для обороны страны. Более того, постоянно совершенствуются и производятся наступательные виды вооружений.

 Современная военно-политическая обстановка характеризуется усилением претензий США на мировое лидерство. Вашингтон с помощью своих атлантических союзников проводит внешнюю политику с опорой на могучий военный потенциал, которая в большинстве случаев не совпадает с национальными интересами России.

 Что бы ни говорили на Западе, расширение НАТО на Восток прежде всего направлено против России. И инициатором этого движения являются США. Размещение элементов ПРО в Чехии и Польше – очередное доказательство гегемонистских устремлений Вашингтона, направленных против России. В этих условиях нужно быть готовым к любым неожиданностям. Это значит, что Россия должна обладать надежным военно-стратегическим потенциалом сдерживания – потенциалом, который гасил бы у вероятных агрессоров любые попытки решать с Россией возникающие проблемы силой оружия. В нынешнем состоянии Вооруженных Сил России этот потенциал должен непременно опираться на стратегические ядерные силы. Сохранение Российской Федерацией своего потенциала ядерного сдерживания позволит минимизировать военное превосходство других мировых держав и их коалиций над Россией.

 Современная геополитическая ситуация требует принципиально иного подхода к проблеме обеспечения национальной безопасности России, анализа содержания и эволюции всего спектра геополитических факторов, важнейшим из которых является информационный. Сегодня правомерно утверждать, что при прочих равных условиях достижение государством стратегических преимуществ зависит от имеющихся у него информационных возможностей. Об этом свидетельствуют итоги «холодной войны», которая велась прежде всего информационными средствами. Достигнув паритета с США в военной сфере, СССР потерпел поражение в информационном противоборстве. В этом контексте становится понятной оценка американским военно-политическим руководством роли информации и объяснимы причины постоянного увеличения ассигнований на развитие и совершенствование информационных технологий.

 Сложность нынешнего положения России состоит в том, что, с одной стороны, она не должна находиться на периферии мирового рынка информационных технологий и поэтому ей необходимо сотрудничать с передовыми странами в области обмена информацией и технологиями. С другой стороны – российскому руководству нужно учитывать, что в условиях обостряющегося геополитического противоборства ведущие страны будут использовать информационный компонент для ослабления позиций России на мировой арене. В борьбе за геополитическое влияние и экономические ресурсы соперники России бросают ей все новые вызовы, запускают «информационные вирусы» и с помощью современных информационных технологий и средств коммуникации внедряют их в массовое сознание.

 Важное значение в геополитических и геостратегических основах государства играют культурно-цивилизационный и духовный аспекты. Политическая история свидетельствует, что удержать пространство мировых империй одной только силой никогда не удавалось.

 Изменение геополитической и исторической реальности в результате распада СССР привело к поиску новой связующей и объединяющей идеи, нового исторического выбора, новой системы ценностей. Идей рынка, демократии, прав и свобод человека для России оказалось недостаточно. Они теряют свою привлекательность и мобилизующую силу. Формирование подлинной отечественной системы ценностей на основе нашего образа жизни, традиций, истории является важнейшей задачей, без решения которой процесс реформирования страны и создания в России новой государственности затянется еще на десятилетия.

 Могущество России будет зависеть от способности возродить и сохранить энергоинформационный стратегический ресурс русской культуры и языка.

 Для поступательного развития страны нужна правильно сформированная идеология. Роль идеологии в формировании стратегии обеспечения национальной безопасности России состоит в консолидации общественного сознания, всех граждан вокруг обоснованных идеологических представлений о статусе нашей страны в системе международных отношений, о ее месте в системе мирохозяйственных связей, об общей идее развития, о той основе, на которой должны разрабатываться конкретные направления политического курса России.

 Стабильная и динамично развивающаяся Российская Федерация, совместимая по различным параметрам с развитыми странами Запада и Востока, именно в условиях новой геополитической ситуации способна сыграть критически важную роль в формировании хотя бы более или менее сбалансированной структуры современного мира.

 Итак, подведем некоторые итоги.

 Общая мировая ситуация будет характеризоваться медленным продвижением в сторону многополярного мира. Ведущую роль по-прежнему будут играть США. В Азиатско-Тихоокеанском регионе постепенно будет усиливаться роль Китая как самостоятельного полюса мировой политики, произойдет также укрепление позиций Японии и Индии. Несмотря на возникшие трудности, по всей видимости, осуществится объединение европейских стран на основе единой конституции и Европа (или Евросоюз) превратится в самостоятельный полюс мировой политики.

 Россия в силу недостаточной экономической и снижающейся военной мощи не сможет претендовать на роль самостоятельного полюса будущего мироустройства. В то же время по своей политической значимости, в том числе в качестве постоянного члена Совета Безопасности ООН, в силу выгодного геополитического положения, наличия ядерных вооружений, способности занять лидирующие позиции в области ресурсного обеспечения наша страна останется одной из мировых держав, от которых в значительной мере зависит будущее мировой системы.

 Реализовать имеющиеся у России возможности на мировой арене можно лишь в том случае, если будет правильно сформирована геостратегия, направленная на защиту национальных интересов. Геостратегию целесообразно формировать исходя из трехуровневого характера национальных интересов Российской Федерации.

 Национальные интересы Российской Федерации на глобальном уровне состоят в ее активном и полноправном участии в построении такой системы международных отношений, в которой ей отводилось бы место, в наибольшей степени соответствующее ее политическому, экономическому и интеллектуальному потенциалам, военно-политическим и внешнеэкономическим возможностям и потребностям.

 Национальные интересы Российской Федерации на региональном уровне сводятся к обеспечению стабильного и безопасного международного окружения, а также к продвижению и закреплению ее военно-политических и экономических позиций на мировой арене на основе использования механизмов регионального сотрудничества.

 Национальные интересы Российской Федерации на постсоветском пространстве состоят в развитии всесторонних взаимовыгодных связей со странами СНГ и их максимальном вовлечении в сферу российских интересов.

 Геостратегия должна учитывать угрозы национальной безопасности Российской Федерации и предусматривать меры по нейтрализации этих угроз.

 Путь к усилению влияния России на мировой арене лежит через подъем национальной экономики. Необходимо предпринимать усилия по увеличению производственных мощностей, повышению качества производимой продукции, внедрять современные технологии, развивать наукоемкие отрасли, расширять потребительский рынок. Одновременно России целесообразно закрепиться в роли одного из главных поставщиков энергоресурсов на мировой рынок и тем самым обеспечить себе возможность влиять на ценовую конъюнктуру на мировом рынке углеводородов. Это может произойти лишь в том случае, если российские компании будут пользоваться высоким доверием партнеров, если их предложения будут обладать высокой степенью гарантий.

 Обстоятельства диктуют необходимость усиления Вооруженных Сил РФ, которые должны быть готовы к отражению военной агрессии против России. Слабость российской армии не позволит нам отстаивать российские интересы на мировой арене. Предложения и возражения России по важным международным проблемам должны подкрепляться мощью российской армии. Речь идет не столько о количественном росте Вооруженных Сил, сколько о повышении их качества. Российская армия остро нуждается в современных вооружениях, в повышении уровня подготовки военнослужащих, улучшении условий их жизни, а также в повышении морально-боевого духа.

 В связи с усилением геополитического соперничества и развязанной против России информационной войны со стороны наших геополитических противников в лице США и их атлантических союзников важной задачей государства по обеспечению информационной безопасности становится организация информационного противоборства. Успех российских информационных операций на международной арене во многом будет зависеть от правильности определения слабых мест наших геополитических противников, активного характера информационных мероприятий и умелого использования результатов этих мероприятий.

 Представляется крайне важным подъем российской культуры, обращение к историческим традициям русского народа. Надо постараться возродить и всемерно поддерживать информационный стратегический ресурс русского языка, русского этноса и культуры как внутри страны, так и в ближнем зарубежье.

 Уникальное положение Российской Федерации на земном шаре, ее географические и исторические особенности свидетельствуют о необходимости выработки собственной геостратегической модели с опорой на военный потенциал. Ведь США и их атлантические союзники по-прежнему стремятся к ослаблению нашей страны, отводя ей роль сырьевого придатка на мировой арене. Такой статус никоим образом не отвечает интересам ни личности, ни российского общества. Российская Федерация может быть процветающим государством только в том случае, если она будет сильным государством, в том числе и в военном отношении.

 

65. Европейская геополитика: современная геополитика стран Восточной Европы

 

Европейская геополитика как нечто самостоятельное после окончания второй мировой войны практически не существовала. Лишь в течение довольно короткого периода 1959—1968 гг., когда президентом Франции был “континенталист” Шарль де Голль, ситуация несколько изменилась. Начиная с 1963 г. де Голль предпринял некоторые явно антиатлантистские меры, в результате которых Франция вышла из Североатлантического союза и сделала попытки выработать собственную геополитическую стратегию. Но так как в одиночку это государство не могло противостоять талассократическому миру, на повестке дня встал вопрос о внутриевропейском франко-германском сотрудничестве и об укреплении связей с СССР. Отсюда родился знаменитый голлистский тезис — “Европа от Атлантики до Урала”. Эта Европа мыслилась как суверенное стратегически континентальное образование — совсем в духе умеренного “европейского континентализма”.

Вместе с тем к началу 70-х гг., когда геополитические исследования в США становятся крайне популярными, европейские ученые также начинают включаться в этот процесс, но при этом их связь с довоенной геополитической школой в большинстве случаев уже прервана и они вынуждены подстраиваться под нормы англосаксонского подхода. Так, европейские ученые выступают как технические эксперты международных организаций НАТО, ООН и т.д., занимаясь прикладными геополитическими исследованиями и не выходя за пределы узких конкретных вопросов. Постепенно эти исследования превратились в нечто самостоятельное — в “региональную геополитику”, довольно развитую во Франции (школа Ива Лакоста — издателя журнала “Геродот”). Эта “региональная геополитика” абстрагируется от глобальных схем Маккиндера, Мэхэна или Хаусхофера и применяет геополитические методики лишь для описания межэтнических и межгосударственных конфликтов, демографических процессов, также “геополитики политических выборов”.

Единственная непрерывная традиция геополитики, сохранившаяся в Европе с довоенных времен, была достоянием довольно маргинальных групп, в той или иной степени связанных с послевоенными националистическими партиями и движениями. В этих узких и политически периферийных кругах развивались геополитические идеи, прямо восходящие к континентализму, школе Хаусхофера и т.д. Это движение совокупно получило название европейских “новых правых”. До определенного момента общественное мнение их просто игнорировало, считая “пережитками фашизма”. И лишь в последнее десятилетие, особенно благодаря просветительской и журналистской деятельности французского философа Алена де Бенуа, к этому направлению стали прислушиваться и в серьезных научных кругах. Несмотря на значительную дистанцию, отделяющую интеллектуальные круги европейских “новых правых” от властных инстанций и на их “диссидентство”, с чисто теоретической точки зрения их труды представляют собой любопытный и достаточно ценный вклад в развитие геополитики. Будучи свободной от рамок политического конформизма, их мысль развивалась относительно независимо и беспристрастно. Причем на рубеже 90-х гг. сложилась такая ситуация, что официальные европейские геополитики (чаще всего выходцы из левых или крайне левых партий) были вынуждены обратиться к “новым правым”, их трудам, переводам и исследованиям для восстановления полноты геополитической картины.

 

66. Интеграционные процессы в Западной Европе

 

Своё наиболее полное развитие экономическая интеграция получила в Западной Европе. Помимо объективных экономических процессов, западноевропейская интеграция подпитывалась идеями единой Европы, выдвигаемыми многими европейскими политическими, общественными деятелями и мыслителями, среди которых В, Гюго, И. Кант и др. Современная история образования и развития Европейского Союза (ЕС) начинается с 1951 года, В апреле этого года был подписан договор о Европейском объединении угля и стали (ЕОУС), в который пошли 6 стран — Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург. Это была своего рода предыстория западноевропейской интеграции. Реальный отсчет ее возникновения и развития начинается с 1957 года, когда те же страны подписали договоры о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом). В состав общества вошли страны с высоким уровнем развития, что во многом определило высокие темпы его экономического роста на протяжении последующих 15 лет. Развитие западноевропейской интеграции с конца 50-х- годов до настоящего времени протекало неравномерно и относительно противоречиво. Вместе с тем цели и задачи, поставленные при образовании Европейского экономического сообщества на протяжении всего его осуществления, реализовывались достаточно последовательно и успешно. Этапы западноевропейской экономической интеграции Первый этап (конец 50-х — середина 70-х годов) считается “золотым веком” в жизни Сообщества. Он ознаменовался досрочным созданием Таможенного союза, сравнительно успешным формированием единого аграрного рынка, вступлением в ЕЭС трех новых стран: Великобритании, Дании, Ирландии. Цели создания ЕЭС • постепенное устранение всех ограничений в торговле между странами- участницами; • установление общего таможенного тарифа в торговле с третьими странами; • ликвидация ограничений для свободного передвижения “людей, капиталов, услуг”; • разработка и проведение общей политики в области транспорта и сельского хозяйства; • создание валютного союза; • унификация налоговой системы; • сближение законодательства; • разработка принципов согласования экономической политики. В целях реализации этих установок была создана комплексная управленческая структура — Совет Министров ЕЭС, Комиссия европейских сообществ, Европейский совет, Европейский суд, Европейский парламент. • Своей первой целью ЕЭС поставило решение задачи создания общего рынка товаров, капиталов, услуг и рабочей силы стран-участниц. Для этого был создан Таможенный союз. Именно Таможенный союз лежит в основе ЕЭС. В рамках Таможенного союза были: • ликвидированы торговые ограничения во взаимной торговле стран- участниц; • установлен единый таможенный тариф по отношению к третьим странам; • достигнута свобода передвижения капиталов, кредитов, денежных переводов, предоставления услуг; • обеспечена свободная миграция рабочей силы и свобода выбора места жительства. Все эти меры способствовали ускорению промышленной интеграции. Одновременно делались попытки по осуществлению аграрной интеграции в форме установления коллективного протекционизма с помощью компенсационных сборов и финансирования через сельскохозяйственный фонд. Аграрная политика ЕС базируется на единой системе цен, которая гарантирует установление единой минимальной цены для многих сельскохозяйственных продуктов стран — членов ЕС. Формирование общего рынка ускорило процесс превращения национальных монополий стран ЕЭС в транснациональные, способствовало проникновению в экономику стран-партнеров. Развитие ЕЭС означали интенсивный переход стран — участниц Сообщества от замкнутых национальных хозяйств к экономике открытого типа, обращенной к внешнему рынку. Второй этап (середина 70-х — середина 80-х годов) вошел в историю ЕС в основном как застойный период. Хотя в этот период странам — членам ЕС удалось принять программу европейского валютного сотрудничества, создать механизм внешнеполитических консультаций, все же проявившиеся негативные тенденции привели к серьезному кризису лапа дно европейской экономической интеграции, получившему название еврпсклероз, В 70-е и начале 80-х годов разрыв в уровнях развития между странами ЕС увеличился. С вступлением в ЕС Греции в 1981 г. эта тенденция Окончательно таможенные барьеры в ЕС были отменены лишь в 1994 г, проявилась еще более отчетливо, поскольку ее экономика находилась на значительно более низком уровне по сравнению с другими участниками Сообщества. Третий этап (вторая половина 80-х — начало 90-х годов) — этап дальнейшего расширения состава Сообщества. В 1986 г. присоединение Испании и Португалии привело к обострению ранее существовавших межстрановых диспропорций. На момент вступления в ЕЭС душевой доход в Португалии составлял примерно половину среднего по ЕЭС, в Испании — около 3/4. В новых странах-участницах примерно один из пяти работал в сельском хозяйстве, в то время как в ЕЭС — один из тринадцати. Вместе с тем именно этот период характеризуется новыми импульсами в развитии западноевропейской интеграции, связанными прежде всего с принятием Единого европейского акта (ЕЕА). В ЕЕА подтверждалась общая цель стран — участниц Сообщества: создание Европейского Союза — объединения, которое представляет собой политический альянс участников Сообщества и предусматривает не только высокую степень их экономического, валютно-финансового, гуманитарного сотрудничества, но и согласование внешней политики, включая обеспечение безопасности. Центральным положением ЕЕА явилась зафиксированная в нем цель создания единого экономического пространства, к котором разные страны — члены ЕЭС составляли бы единый хозяйственный организм. С принятием Единого европейского акта усилились интеграционные процессы стран — членов Сообщества в области микро- и макроэкономики, политики и права, науки и экологии, регионального развития, социальных отношений. В начале 90-х годов страны — члены ЕС практически завершили си;^ишпе основ единого рынка и вплотную приблизились к формированию валютно-экономического и политического союзов, Четвертый этап (середина 90-х годов — начало XXI в.). В соответствии с положением Единого европейского акта с 1 января 1993 г. было введено свободное передвижение факторов производства внутри границ Сообщества. Фактически в немках Сообщества возникло единое экономическое пространство, означающее вступление ЕС в качественно новый этап экономической интеграции. На основании Маастрихтского договора (февраль 1992 г.) Европейское экономическое сообщество трансформировалось с 1 января 1994 г. в Европейский Союз с числом стран-участниц, возросших до 15. В рамках ЕС осуществляется создание полностью единого внутреннего рынка. Провозглашены цели дальнейшего интеграционного сотрудничества. Они включают создание единого Европейского банка с правами эмиссии единой валюты ЕВРО, образование единого западноевропейского пространства без внутренних границ. Поступательное развитие ЕС отнюдь не. означает отсутствие противоречий и трудностей этого процесса. Выше уже отмечались межстрановые и внутристрановые диспропорции, возникшие в результате присоединения новых членов ЕС. Значительные проблемы возникали и возникают в процессе осуществления единой аграрной политики, единых централизованных цен на основные виды сельскохозяйственной продукции тревожит идеологов Евросоюза и падение конкурентоспособности европейских товаров на международных рынках, сокращение доли ЕС в мировой торговле, отставание от США в компьютеризации и др. 1.3. Европейская ассоциация свободной торговли Экономическая интеграция в Западной Европе не ограничивается только границами ЕС: с начала 60″х годов существует Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ), ЕАСТ в отличие от ЕС не имеет наднациональных функций и межгосударственных координирующих институтов. ЕАСТ во главу угла ставит экономическое сотрудничество. В первую очередь она содействовала либерализация торговли и устранению таможенных барьеров. Страны — члены ЕАСТ (в ВО-с годы их было 7, в середине 90-х годов — 4 — Норвегия, Исландия, Лихтенштейн, Швейцария) добровольно присоединяются к тому или иному торгово-экономическому соглашению с третьими странами, а также обладают суверенным правом устанавливать в отношении этих стран любые таможенные тарифы в торговле между странами — членами Европейской ассоциации свободной торговли режим свободного беспошлинного торгового оборота действует только в отношении промышленных товаров, так как действие конвенции ЕАСТ не распространяется на сельскохозяйственную продукцию. В 1972 г. каждое государство, входящее в ЕАСТ, подписало соглашение с ЕЭС/ЕС, в соответствии с которым постепенно были снижены пошлины и количественные: ограничения на промышленные товары. Беспошлинная торговля между другими странами базируется .на системе сложных правил, разработанных в зависимости от происхождения товара. Из-за отсутствия единого таможенного тарифа внутри ЕАСТ свобода беспошлинной торговли существует только для товаров, произведенных в странах-членах. В 1994 г. ЕАСТ и ЕС подписали соглашение об образовании “единого экономического пространства” (ЕЭП), в которое из западноевропейских стран не вошла только Швейцария. Основополагающий принцип соглашения — свободное перемещение капиталов, товаров, услуг и физических лиц, Следует подчеркнуть, что ЕЭП не является таможенным союзом. Входящие в неги государства в рамках структур ЕС и ЕАСТ не имеют ни единой торговой политики, ни общих таможенных тарифов по отношению к третьим странам. Единое экономическое пространство возглавляет совет, состоящий “из министров государств — участников соглашения. Несмотря на высокий уровень развития входящих в нее государств и взаимных экономических связей между ними, ЕАСТ не стала полноценной интеграционной группировкой. Фактически она явилась своеобразным “подготовительным классом” для новых членов ЕЭС/ЕС, В настоящее время многие члены ЕАСТ рассматривают ее как потенциальную зону свободной торговли между восточноевропейскими и западноевропейскими странами. Европейская ассоциация свободной торговли приветствовала создание v. начали 1996 г. центрально-европейской зоны свободной торговли из 12 стран. Не исключено, что со временем эти государства пополнят ЕАСТ, членство в которой станет для них первым шагом на пути в ЕС. Экономическая мощь ЕС, динамичность его расширения и сильная зависимость отдельных стран Западной Европы от торговли с ним, как считает Вольфганг Хойер, автор известной книги ”Как делать бизнес в Европе”, в ближайшем будущем поставят перед остальными странами альтернативу: либо вступить в ЕС и частично отказаться от своего суверенитета, но зато воспользоваться всеми возможностями крупнейших рынков мира либо оставаться в стороне, отрезать себе путь к участию в процессе объединения Западной Европы со всеми отрицательными последствиями для собственной экономики. Централъноевропенское соглашение о свободной торговле После прекращения деятельности интеграционной группировки бывших социалистических государств — Совета экономической взаимопомощи (СЭВ), бывшие члены этой организации не отказались от углубленного сотрудничества. В 1990 г. они образовали свою интеграционную группировку — “Вышеградскую тройку”, в которую пошли Венгрия, Польша и Чехословакия. После распада Чехословакии эта группировка преобразовалась в “Вышеградскую четверку”. С 1 марта 1993 г. в рамках этой группировки вступило в силу централъноевропенское соглашение о свободной торговле (СЕФТА), предусматривающее постепенное взаимное снижение пошлин. Этот шаг был продиктован тем, что, несмотря на специальные так называемые ”европейские соглашения” с ЕС каждой из “Вышеградской четверки”, их торгово- экономические отношения развиваются в целом малоудовлетворительно, Поэтому для сохранения и приумножения наработанных да последние десятилетия торгово- экономических связей Центральной Европы и была создана эта интеграционная группировка- С сентября 1995 г. СЕФТА приобрела статус открытой организации. Важным принципом деятельности СЕФТА стало то, что “внутренние рынки открываются не для конкуренции, а чтобы дополнять друг друга”. К договору может присоединиться любое государство при условии его членства во Всемирной торговой организации и наличии у него договоров о свободной торговле с ЕС и каждым из участников СЕФТА. По прогнозам экспертов к началу XXI века в СЕФТЛ могут войти Болгария, Литва, Латвия, Эстония, Украина. Население, проживающее в этой зоне, составит свыше 120 млн. человек. При этом только 30% товаров, циркулирующих в рамках СЕФТА, будет облагаться налогами. В середине 1998 г, была учреждена новая международная региональная организация с участием ряда европейских государств — Черноморское экономическое сотрудничество (ЧЭС). Членами ЧЭС стали 11 государств: Азербайджан, Албания, Армения, Болгария, Греция, Грузия, Молдавия, Румыния, Турция, Украина и Россия. Интерес к участию ЧЭС проявляют также Казахстан, Узбекистан, Франция, Иран. Фактически ЧЭС до ее официального создания уже функционировала в течение 5 лет. Реализации планов торгово-экономического сотрудничества в регионе серьёзно мешает ряд конфликтов и нерешённых территориальных проблем, в частности в Косово, Абхазии, Нагорном Карабахе. ГЛАВА 2. Особенности развития Западноевропейской экономической  интеграции 2.1. Институциональное оформление западноевропейской интеграции Итак, к середине XX века эволюция фундаментальных особенностей Западной Европы в области военного дела, международных отношений, национальных политических систем, экономики и социальных институтов создала более благоприятные предпосылки для реализации «европейской идеи», чем когда бы то ни было в истории. Как уже отмечалось, в рамках западноевропейского движения Сопротивления были подготовлены реалистические проекты объединения Западной Европы, получившие дальнейшее развитие в первые послевоенные годы. Однако для их практического осуществления была необходима политическая воля западноевропейских государств Формирование этого решающего фактора связано с именами трёх христианско-демократических политиков – Роббера Шумана, премьер-министра и министра иностранных дел Франции, Алчиде Де Гаспери, первого канцлера Федеративной республики Германии. Конкретный план, в соответствии с которым был осуществлён первый этап западноевропейской интеграции, был подготовлен в апреле 1950 г. Жаном Моне при участии Поля Роитера, Этьена Хирша и Пьера Юрии. В основе плана лежал ряд поистине гениальных догадок, которые в конечном счёте и обеспечили ему полный успех. Во первых, Ж. Моне впервые отчётливо осознал, что никакие схемы создания единой Европы не сработают, если им не будет предшествовать прочное сближении Германии и Франции. Во вторых, он понял, что процесс интеграции будет жизнеспособным лишь в том случае, если он будет идти снизу вверх – от экономики к политике, а не наоборот, как предлагалось ранее. Воспринятые и систематизированные Шуманом, который был в то время министром иностранных дел Франции, предложения Ж. Моне и его коллег вошли в историю как «план Шумана». Основные положения плана вошли в так называемую Декларацию Шумана, сделавшую идею создания интеграционной группировки достоянием широкой общественности. За этим также последовало создание ещё нескольких европейских организаций: 18 апреля 1951 г. – был подписан договор о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) весна 1956 г. – созданная в Мессине группа экспертов стран «шестёрки» представила свой доклад, который получил название «доклад Спаака». 25 марта 1957 г. – в Риме были подписаны договоры о создании Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) и Европейского экономического сообщества. Римский договор существенно расширил сферу интеграционного строительства. Концептуально он представлял собой логически последовательную, глубоко эшелонированную программу экономической интеграции: Первый шаг – создание таможенного союза. Это предполагало полную либерализацию их взаимной торговли. Сопроводив соответствующие положения договора множеством оговорок, отражавших их опасения и колебания, государства – члены ЕЭС договорились о постепенной отмене таможенных пошлин и количественных ограничений во взаимной торговле, установлении общего таможенного тарифа и передачи полномочий по осуществлению общей торговой политики ЕЭС самому Сообществу. Второй шаг – создание Общего рынка. Соответствующие положения договора были дополнены статьями о совместном антимонополистическом регулировании и поощрении конкуренции, соблюдении согласованных правил при оказании предприятиям государственной помощи, гармонизации фискальных систем и экономического законодательства вообще. Третий шаг – включение в Римский договор трёх основных принципов аграрной интеграции: совместный рынок, преференции фермерам стран «шестёрки». Для осуществления мероприятий, предусмотренных Римским договором, был установлен переходный период, рассчитанный на 10- 12 лет. 1986 г. – одобрен новый основополагающий документ – Единый европейский акт (вступил в силу в 1987 г.), опубликована «белая книга», в которой содержался конкретный план завершения реализации Римского договора и осуществления ряда дополнительных мер, которые позволили бы к концу 1992 г. создать единый рынок «двенадцати». «Проект-1992» произвел огромное психологическое воздействие на западноевропейскую и мировую общественность. Эта программа сводилась к трём основным целям: . от единого рынка идти дальше, к экономическому и валютному союзу; . придать экономической интеграции социальное измерение на базе общей социальной политики; . дополнить наднациональное интеграционное строительство в рамках институтов сообществ постоянным межгосударственным сотрудничеством в области внешней политики и политики безопасности и в области юстиции и внутренних дел; объединить все три «опоры» в рамках Европейского Союза. 2.2. Единый внутренний рынок ЕС в условиях единой валюты. Экономический и валютный союз ЕС является кульминацией становления единого внутреннего рынка Сообществ и позволит потребителям и экономике стран-участниц как никогда в полной мере использовать все те преимущества, которые заложены в конкуренции и более рациональном международном разделении труда: а) Большая гласность (transparancy) операций. Импортёры, экспортёры и инвесторы должны получить при этом возможность более достоверно оценивать издержки их деловой деятельности и отдачу от них. До сих пор недостаток такой деловой гласности и угроза неожиданных колебаний заставляли их при расчёте издержек закладывать в них премию за страхование валютных рисков, что ограничивало деловые трансграничные операции, особенно для малого и среднего бизнеса, который был гораздо менее приспособлен для защиты от таких рисков, когда они возникали. б) Больше конкуренции Больше конкуренции, в свою очередь, означает: . Предотвращение возникновения монополий и практики других сговоров подобного рода, которые ограничивают экономический рост через неэффективное распределение факторов производства; . Побуждение промышленников активнее внедрять достижения технического прогресса в их производственные процессы (обеспечивая эффективность производства, его рационализацию и рост производительности) и продукцию (достигая повышения качества). То, что здесь верно для технического прогресса, столь же верно для поощрения новаторства в сфере менеджмента и коммерческой практики в целом. Суммируя, ЭВС позволит потребителю получать наилучшие товары по наиболее возможной низкой цене. в) Наконец, более рациональное разделение труда позволит: Обеспечить специализацию каждого человека на той сфере деятельности, где ему доступны наибольшие сравнительные преимущества; таким образом, оно ведёт прежде и более всего к повышению эффективности производства; Создать дополнительный доход, который может быть распределён между партнёрами в торговле. Таким путём специализация создаёт богатство, позволяя получать выигрыш и в количестве, и в качестве, и не случайно со времени II Мировой Войны международное экономическое развитие прямо опиралось на систематическое и беспрецедентно широкое использование этого резерва хозяйственного роста. г) ЭВС сделает возможным завершение экономической интеграции Европы через гарантии обеспечения в ней здоровой и гласной конкуренции. Уход со сцены национальных валют будет означать, что цены товаров на рынках стран-участниц ЭВС станут прямо и непосредственно сравнимыми, в свою очередь, снимет два таких препятствия в торговле как накладные внешнеторговые расходы и валютный риск. Конкурентоспособность компаний больше не будет искажаться колебаниями валютных курсов, а станет объективно отражать их производительность, разницу в издержках производства и уровня цен. Такая возросшая деловая гласность должна привести к лучшему использованию капитала и других располагаемых ресурсов для деловой деятельности. Большая гласность условий конкуренции должна также облегчить международные сравнения балансов предприятий, анализ их экспортных цен, условий слияния, поглощения и иных деловых альянсов на уровне ЕС и деловых стратегий компаний в целом. Таким образом, в дополнение к её позитивному воздействию на стабильность цен и государственных финансов, единая валюта сделает возможным завершение создание единого внутреннего рынка Сообществ, увеличив те выгоды, которые уже сейчас из него проистекают. «Критерии конвергенции» для участия в «зоне евро». Для успешного функционирования экономического и валютного союза ЕС крайне важно, чтобы его государства-члены достигли высокой степени устойчивой конвергенции в виде наличия во всех их экономиках низкого уровня инфляции. здоровых государственных финансов, а также стабильности курсов их валют. С этой целью от стран, заинтересованных в переходе к новой валюте, было затребовано их соответствие «критериям конвергенции», сформулированным в Маастрихтском договоре и приложенном к нему Протоколе № 6. Такими «критериями конвергенции» определены: . достижения высокой степени стабильности цен, измеряемой по уровню инфляции за последние 12 месяцев, который не должен отличаться выше чем на 1,5 процентного пункта от среднего уровня такого показателя по крайней мере по трём странам ЕС, добившимся наибольшей стабильности цен; . устойчивость финансового положения правительства, которая считается достигнутой при государственном бюджете свободном от чрезмерного дефицита; конкретно этот дефицит, при нормальных условиях, не должен превышать 3% ВВП при соотношении государственного долга к ВВП не более чем 60%. При этом, однако, Договор позволяет допускать в оценках искомого соответствия и определённую гибкость, принимая во внимание уже достигнутую динамику сокращения разбалансирования бюджета и (или) наличие исключительных и временных факторов, вызывавших такое разбалансирование; . соблюдение установленных пределов курсовых колебаний, обеспечиваемых механизмом валютных курсов (МВК) Европейской валютной системы, по крайней мере, в течение двух лет и без наличия напряженностей в таком соблюдении; в частности, страны- участницы в этот период не должны девальвировать, по своей инициативе, курс национальной валюты по отношению к валюте любого другого государства-члена ЕС; . динамика «сближения», достигнуто страной-участницей в рамках ЕС и её участия в МВК, отраженные в уровнях её долгосрочных процентных ставок, измеряемых по уровню этих ставок за последние 12 месяцев, который не должен быть выше, чем на 2 процентных пункта отличаться от среднего уровня этого показателя, по крайней мере, по трём странам ЕС, добившимся наибольшей стабильности цен. Статистические данные, используемые для оценки соответствия финансов стран-участниц «критериям конвергенции», подготавливаются КЕС. При этом степень сближения в отношении стабильности цен определяются по свободным индексам потребительских цен за последние 12 месяцев, в отношении устойчивости государственных финансов – по бюджетным показателям 1997 г. и в отношении долгосрочных процентных ставок на базе доходности по государственным облигациям (или сравнимым с ними ценным бумагам) со сроком погашения в 10 лет (кроме Греции со сроком 5 лет). При разработке таких оценок КЕС и ЕВИ принимали во внимание также развитие ситуации с ЭКЮ, результаты интеграции рынков стран-участниц в единый внутренний рынок ЕС, состояние и динамику их платёжных балансов по текущим операциям, а также динамику в них затрат труда на единицу продукции и других показателей цен.

 

67. Геополитика ведущих стран, мира: место США в системе геополитических отношений

 

В настоящее время США откровенно претендуют на роль новой сверхдержавы Евразии. [8] Так, еще в 1993 г. З.Бжезинский в своей книге “Вне контроля” четко заявил, что “если Америка (читай: мировая элита, а не какой-то фермер из Флориды. – автор) желает контролировать мир, – а она этого желает”, тогда она должна установить главенство над Евразией, особенно над “Западной периферией” (Евросоюз), над ее сердцевиной (Россия), Ближним Востоком, Центральной Азией и над нефтяными запасами, которые там имеются”. [3]

Збигнев Бжезинский – один из ведущих политологов США, экс-советник президента США Картера по национальной безопасности, консультант Центра стратегических исследований и профессор американской внешней политики заявляет: «Главный геополитический приз для Америки – Евразия». Его “Великая шахматная доска” – это самое откровенное и детальное изложение стратегии американской дипломатии на пороге XXI века. Как отзывается об этом “шедевре” Н.Кабанов: «Так может писать только человек, гордый силой и истиной своей страны, воплощающей, по его же оценке, сплав эгоизма и идеализма». [4] Бжезинский сравнивает Евразию с шахматной доской, на  которой  ведется борьба за мировое господство. А геостратегию — стратегическое управление геополитическими интересами — можно сравнить с шахматами, на евразийской шахматной доске, имеющей несколько овальную форму, играют не два, а несколько игроков, каждый из которых обладает различной степенью власти. Около 75% мирового населения живет в Евразии, и большая часть мирового физического богатства находится там же, на долю Евразии приходится около 60% мирового ВНП и около трех четвертей мировых энергетических запасов. Контроль над Евразией почти автоматически повлечет за собой подчинение Африки. Таким образом, именно в Евразии сосредоточены геополитические интересы Америки. В совокупности евразийское могущество значительно превышает американское. Но «к счастью для Америки, Евразия слишком велика, чтобы быть единой в политическом отношении». [1] По мнению З.Бжезинского “Роль Америки как единственной сверхдержавы мирового масштаба диктует сейчас необходимость выработать целостную и ясную стратегию в отношении Евразии”. Сначала США, по мысли З.Бжезинского, должны закрепить в Евразии геополитический плюрализм. Для этого приоритет должен быть отдан политическому маневрированию и дипломатическим манипуляциям, которые  должны исключить возможность образования коалиций, враждебных США. Но у любого государства, существующего на карте Евразии, по мнению автора, нет для этого реальных возможностей. На втором этапе американизации (в среднесрочной перспективе) в Евразии должны появиться стратегически приемлемые  партнеры, которые могут создать (под американским руководством) трансевразийскую систему безопасности, объединяющей большее число стран. А в долгосрочном плане все это может стать основой системы подлинной политической ответственности в глобальном масштабе. Ближайшая задача заключается в том, чтобы удостовериться, что ни одно государство не обладают потенциалом, необходимым для того, чтобы изгнать США из Евразии или даже в значительной степени снизить их решающую роль в качестве мирового арбитра. [8] Таким образом, США нацелены (если судить по рассекреченному в 1992 году меморандуму Пентагона об американских стратегических целях) на «глобальное предотвращение возникновения потенциальной угрозы США, на сохранение американского преобладания в мире».

В настоящее время НАТО – основной механизм осуществления американской политики в Европе и основа для военного присутствия США в этом критически важном для их влияния регионе. Без НАТО Европа неминуемо оказалась бы политически расколотой. Поэтому не исключена возможность объединения Европы под эгидой освобождения от американского влияния. Поэтому центральный геополитический вопрос для США в отношении Европы – как построить Европу на франко-германском объединении по-прежнему связанной с США. Нельзя выбирать между Германией и Францией, ибо Европа невозможна как без Франции, так и без Германии. США в этих условиях необходимо заверять Европу, что она является равноправным партнером США в американском глобальном контроле. Одновременно играть на противоречиях между Германией и Францией и поскольку ни одна из них неспособна построить Европу в одиночку, энергично участвовать в определении европейского пространства. Расширение НАТО необходимо. В противном плане США может потерпеть поражение на региональном и затем на глобальном уровне. Однако в Члены НАТО могут приниматься только «демократические государства». И это будет стимулировать новые демократии. То есть в единую Европу, в ЕС только через НАТО. Это продуманный поэтапный характер распространения и закрепления атлантического влияния. Втянуть Польшу, а затем Украину в франко-германо-польско-украинский союз, который будет охватывать к 2010 г. 230 млн. человек. Россию при этом заверять, что для нее двери в Европу открыты. Только таким образом Европа может стать плацдармом для продвижения в Евразию атлантического влияния. Недопустить, чтобы единая, мощная и единодушная Европа могла противостоять интересам Америки на Ближнем Востоке и др. регионах. [10]

Бзежинский считает, что на западе Евразии решающую роль будут играть Франция и Германия. Америка же продолжит расширение европейского демократического плацдарма (расширение НАТО на Восток). На Дальнем Востоке Евразии центральную роль все больше и больше будет играть Китай, и у Америки не будет политического опорного пункта в Евразии до тех пор пока не будет достигнут геостратегический консенсус между Вашингтоном и Пекином. Россия же должна заявить о себе как о государстве, имеющем региональное значение и не имеющем решающего влияния в Евразии. [8] Решающая роль, по мнению З.Бжезинского, отводится Америке, т.к. вряд ли какое государство может сравниться с США в основных областях – военной, экономической, технической и культурной, придающих стране глобальный политический вес. Будущее России менее определенно, и перспективы ее эволюции в позитивном плане не так уж велики. Поэтому Америка должна создать такие политические условия, которые способствовали бы привлечению России к работе в широких рамках европейского сотрудничества и в то же  время укрепляли  бы независимость новых суверенных соседних государств. [1] Бжезинский считает, что сближение России и США неизбежно. Партнерство между США и Россией – это естественный процесс, обусловленный историей и геополитикой, и альтернативы здесь не может быть, особенно для России. Об этом заявил бывший госсекретарь США Збигнев Бжезинский. “Если посмотреть на геополитическую позицию России с большим числом довольно враждебно настроенных мусульманских государств на юге и увеличивающимся влиянием Китая на востоке, то становится очевидным, что единственный выбор для России будет ближе к Западу”, – отметил американский политик. Для Америки, подчеркнул Бжезинский, более тесное партнерство с Россией означает стабильность в Европе и мире, увеличение взаимного доверия по обе стороны Атлантики. Сближение, по мнению бывшего госсекретаря США, поможет нашим странам решать проблемы, которые представляют общую угрозу. Это, главным образом, терроризм и распространение ядерной угрозы, “поэтому наше сближение – естественный процесс”. В своей книге “Выбор. Мировое господство или глобальное лидерство” Бзежинский даже допускает вступление России в НАТО. Понять можно, боится китайцев и ориентации России в восточном направлении.         Азия “может быть уподоблена политическому вулкану”, так описывает ее З.Бжезинский. “Может появиться Великий Китай, какими бы ни были желания и расчеты его соседей, и любые попытки помешать этому могут привести к обострению конфликта с Китаем”, – предупреждает Бжезинский. А “самым опасным сценарием развития событий может быть создание “антигегемонистской” коалиции с участием Китая, России и, возможно, Ирана”. (“Китай, вероятнее всего, будет лидером, а Россия – ведомым”, – замечает экс-советник президента Картера по нацбезопасности). И это “возможно, даже приведет к прекращению американского присутствия на Дальнем Востоке”. [4]        Среднесрочная цель Америки – содействие установлению настоящих партнерских отношений, главенствующее положение среди которых должны занимать отношения с более объединенной и в политическом плане более оформленной Европой и с Китаем, с постимперской и ориентированной на Европу Россией, а на южной окраине Евразии – с демократической Индией. Из этого следует, что расширенные Европа и НАТО будут способствовать реализации целей политики США. Более крупная Европа расширит границы американского влияния – и через прием в новые члены стран Центральной Европы также увеличит в европейских советах число государств с проамериканской ориентацией, – но без образования такой интегрированной в политическом плане Европы, которая могла бы вскоре бросить вызов США в геополитических вопросах, имеющих важное для Америки значение. [8]  Бжезинский уверенно говорит об американском доминировании и, фактически, об однополярной системе в современном мире. Он пишет о Соединенных Штатах как о “единственной и действительно первой подлинно глобальной державе”.    «Жизненно важно, чтобы на политической арене не возник соперник, способный господствовать в Евразии и, следовательно, бросающий вызов Америке» – таково, по мнению Бжезинского, основное правило для будущей политики США. [4]”Всеобъемлющая политика США для Евразии в целом будет невозможна, если усилия по расширению НАТО, до сих пор предпринимавшиеся Соединенными Штатами, потеряют темп и целеустремленность, – завершает обзор геополитических перспектив Европы Збигнев Бжезинский.  Эта неудача дискредитировала бы американское лидерство, разрушила бы идею расширяющейся Европы, деморализовала бы центральноевропейцев и могла бы вновь пробудить ныне спящие или умирающие геополитические устремления России в Центральной Европе. Для Запада это был бы тяжелый удар по самому себе, который нанес бы смертельный ущерб перспективам истинно европейской опоры любого возможного здания евразийской безопасности, а для США, таким образом, это было бы не только региональным, но и глобальным поражением”. 

68. Геополитика и общественное развитие Японии

 

События Второй мировой войны надолго исключили Японию из международных политических процессов. В начале 70-х годов начались разговоры о необходимости приведения внешнеполитической роли Японии в мире в соответствие с ее экономическим потенциалом – идея, которую советский японовед Д. В. Петров рассматривал как доктрину.[9] Она состояла из трех частей: 1) содействие стабильности рыночных демократий в мире; 2) обеспечение стратегического баланса сил между капитализмом и социализмом; 3) вклад в стабильные экономические и политические отношения между Севером и Югом, в особенности в Азии.

Новый поворот во внешней политике Японии наметился в 90-х годах прошлого столетия. В этот период произошли три события, внесшие коррективы во внешнюю политику Японии. Это, во-первых, поражение США во Вьетнаме; во-вторых, Япония заняла второе место в капиталистическом мире по ВНП; в-третьих, началась разрядка в советско-американских отношениях.

После окончания «холодной войны» перед Японией вновь встала задача определения ее роли в мире. В отличие от эйфории в США в связи с развалом Советского Союза Япония значительно сдержаннее отнеслась к этому историческому событию. Более того, она оказалась, пожалуй, единственной страной в капиталистическом мире, которая не только ничего не выиграла от этого, но кое в чем проиграла. Геостратегическая ситуация вокруг Японии усложнилась. Среди новых «источников беспокойств», как деликатно выразился Ацумаса Ямамото, являются: страхи по поводу а) сокращения военного присутствия США в регионе; б) будущего поведения Китая; в) намерений Японии стать военной державой.[10] Если Россия рассматривался в контексте текущего момента, то Китай калькулировался в качестве «угрозы» на перспективу.

Усилиями премьер-министра Накасонэ устанавливается персональный контакт с Р.Рейганом («Рон-Ясу») и М.Горбачевым, что рассматривается как наступление новой эры в отношениях сотрудничества «свободного мира» и коммунистического блока, Востока и Запада. Проблемы региональной и глобальной безопасности были для Накасонэ как премьера наиболее важными, поскольку 70-е годы стали временем роста антияпонских настроений за границей, вызванных успехами ее экономической экспансии. В правящей элите США к этому добавилось недовольство еще и тем, что Япония не желала увеличивать свои военные расходы в соответствии с требованиями Вашингтона. Накасонэ не только приложил максимум усилий для восстановления доверия, но и сделал ставку на дальнейшее укрепление стратегического партнерства в области обороны и безопасности, которое вышло на новый уровень еще в 1978 г. после заключения соглашения о совместном оперативном планировании.

Преемник Накасонэ Н.Такэсита продолжил ту же внешнеполитическую линию. Внешнеполитическая активность Такэситы была очень высока: он выезжал за границу едва ли не чаще всех других послевоенных глав кабинетов, но оценки результативности его поездок постепенно становились все более скептическими. Эксперты токийского Института мира и безопасности в одном из обзоров решительно говорили об отсутствии у него «какой бы то ни было политики» и подытоживали: «Энергичные визиты Такэситы во множество стран… может быть, и могли помочь утвердить его в мире, но от них ожидалось нечто большее, чем только улыбки»[11].

В самом начале 90-х годов официальная Япония выстраивала свои внешнеполитические задачи по образцу Дж. Буша (старшего) через концепцию Нового мирового порядка. В марте 1990 г. премьер Кайфу сформулировал свое понимание нового мирового порядка, основанного на: 1) укреплении мира и безопасности; 2) уважении свободы, равенства и демократии; 3) гарантировании всемирного процветания через открытую рыночную экономику; 4) обеспечении развития, гарантирующего всем людям достойную жизнь; 5) создании системы стабильных международных отношений с диалогом и сотрудничеством как главными чертами[12].

Но начавшаяся война в Персидском заливе поставила перед руководством Японии ряд принципиально важных вопросов, в том числе вопрос о степени подчиненности политики Японии в области обороны и безопасности курсу США. Война в Заливе была названа поворотным моментом для японской политики и дипломатии, уроки которого необходимо было осмыслить в полной мере[13].

С 1992 г. Белая книга по внешней политике Японии больше не содержит разделов об отношениях Японии с теми или иными странами или регионами, но построена по проблемам, на первое место среди которых выдвинулись разоружение (в свете благополучного окончания «холодной войны») и внешнеэкономическая помощь.

Выступая в парламенте 24 января 1992 г. с программной речью, премьер Миядзава, в частности заявил: «Наши соглашения о безопасности с Соединенными Штатами являются незаменимым основанием для мира и процветания в Азиатско-Тихоокеанском регионе, и Япония будет строго их придерживаться. В соответствии с нашей мирной конституцией и базовыми принципами об исключительно оборонительном характере и непревращении в военную державу, которая может угрожать другим странам, Япония будет продолжать усилия по укреплению достаточной обороноспособности со строгим гражданским контролем и в соответствии с тремя неядерными принципами»[14].

Однако безынициативная в целом политика премьера не получила поддержки. Один из его критиков И.Одзава выпустил книгу «План реконструкции Японии», вызвавшую за границей весьма бурную реакцию. Главным лозунгом Одзавы был призыв к превращению Японии в «нормальную» страну, включая легализацию армии, которая и без того фактически существует, и активизацию внешней политики как в двусторонних, так и в многосторонних отношениях.

Если в российско-японских отношениях удалось достичь хотя бы формального прогресса путем принятия Токийской декларации, то переговоры с Вашингтоном по вопросам внешней торговли зашли в тупик: 11 февраля 1994 г. Хосокава и Б.Клинтон публично и откровенно заявили о невозможности достижения на данном этапе соглашения или даже компромисса в этой области. Как показали дальнейшие события, это не означало наличия в двусторонних отношениях фатально неразрешимых проблем, но в тот момент ситуация казалась исключительно серьезной[15].

Вмесите с тем, все большее место в официальных публикациях МИД стало уделяться региональным конфликтам и роли Японии в их урегулировании (в том числе потенциальной), что хорошо видно, скажем, при сравнении Голубых книг по внешней политике 1993 (администрация Хаты) и 1995 гг. (администрация Мураямы)[16].

В области оборонной политики особого внимания заслуживала новая Совместная японо-американская декларация безопасности, обнародованная 17 апреля 1996 г. по результатам переговоров Хасимото и Б.Клинтона[17]. Она не только подтвердила приверженность обеих стран существующей политике в целом, но особо подчеркнула роль стратегического партнерства Японии и США применительно к АТР.

При Хасимото «три столпа» внешней политики Японии были призваны содействовать: 1) стабильности и миру во всем мире: 2) развитию развивающихся стран: 3) благосостоянию каждого и каждого гражданина глобального общества. В парламентской речи от 22 января 1996 г. японский премьер-министр Р. Хасимото заявил: «…японо-американские отношения являются наиболее важными двусторонними отношениями не только для Японии, но и для всего мира, и что они являются краеугольным камнем мира и стабильности в АТР и во всем мире»[18].

Основные направления двустороннего характера включали следующие страны и регионы:

– США как краеугольный камень внешней политики Японии;

– Азиатско-Тихоокеанский регион как экономически быстро растущий регион будущего;

– Корейская Республика важна с точки зрения безопасности в СВА;

– Китай как держава, способная оказать влияние на будущее АТР;

– Россия с точки зрения «решения проблем северных территорий – самой важной проблемы в японо-русских отношениях»;

– Европа как один из глобальных центров мира.

Далеко не все страны с одобрением встретили новую Совместную декларацию. Поэтому переговоры Хасимото с лидерами США, России и КНР должны были показать, что у четырех крупнейших тихоокеанских держав нет принципиальных политических разногласий, которые нельзя было бы успешно преодолеть за столом переговоров. В этом отношении особенно показательны «встречи без галстуков» с Б.Ельциным в Красноярске (ноябрь 1997 г.) и Кавано (март 1998 г.). Они стали началом «евразийской дипломатии» японского премьера, провозглашенной им в конце июля 1997 г.

В сентябре 1997 г. были обнародованы новые Основные направления военного партнерства и сотрудничества США и Японии, заменявшие аналогичный документ 1978 г. и развивавшие Совместную декларацию 1996 г., облекая ее положения в форму конкретного плана мероприятий[19]. Подчеркивалось, что в области обороны и безопасности остаются в силе все прежние договоренности, иными словами, основы «сан-францисской системы». Главной целью сотрудничества было названо обеспечение результативной и быстрой координации действий сторон в случае возникновения критической ситуации.

Несмотря на внушительный ряд достижений во внешней политике, Япония пока не решила двух важнейших задач, без которых ее внешнеполитическая «реабилитация» остается неполной.

Во-первых, она так и не добилась места постоянного члена Совета Безопасности (СБ) ООН. Трудно не согласиться с японскими лидерами, когда они говорят, что их страна, вторая по экономической мощи держава мира, занимает не менее важное положение, чем Россия и КНР, и несомненно более важное, чем Великобритания и Франция, даже несмотря на наличие у двух последних ядерного оружия. Приведение формального статуса Японии в рамках ООН в соответствие с фактическим положением вещей уже не первый год остается одним из главных пунктов программы японской дипломатии, но продвижение к намеченной цели оказалось мучительно медленным.

Во-вторых, до сих пор не разрешена проблема «северных территорий» и не заключен мирный договор с Россией: до недавнего времени Токио акцентировал внимание на первом пункте как непременном условии для второго, но постепенно отказывается от такой последовательности действий, понимая ее бесперспективность.

 

69. Геостратегическая политика Китая

На протяжении столетий геополитика Китая носила двойственный характер. Это обусловлено тем, что, с одной стороны,

“Срединное царство” принадлежало к Rimland, береговой зоне Тихого океана, а с другой — Китай никогда не был таласоократическим государством, так как всегда ориентировался на континентальные архетипы. Само историческое название Китая — “Срединная империя” — говорит о его теллурократическйх устремлениях.

С начала XIX в. Поднебесная постепенно превращается в полуколонию Запада (в большей части Великобритании). Поэтому с начала XIX в. вплоть до 3 октября 1949 г. (победа народа под руководством коммунистов над Гоминданом) геополитика Китая была в своей основе атлантистская. Китай выступал в качестве евразийской береговой базы Запада. После победы над Гоминданом и провозглашения Китайской народной Республики (3 октября 1949 г.) в течение 10. лет Китай шел в русле просоветской, по сути евразийской политики. Затем КНР исповедовала идеологию “автаркии” — опоры на собственные силы. После смерти Мао Цзедуна, в середине 70-х годов КНР вновь стала входить в русло атлантистской геополитики. Это было обусловлено прагматической философией Дэн Сяопина (отца китайских реформ) и его сторонников. Больше дивидендов получал Китай от контактов с Западом, нежели с СССР, а теперь — с Россией. Во-первых, на Западе — деньги, кредиты, технологии, необходимые для индустриального развития КНР. Во-вторых, пекинское руководство смотрело в XXI в.: население Китая к середине будущего тысячелетия перевалит за 1,5 млрд. человек. Значит, для Поднебесной нужны новые территории. А они есть только на Севере и Дальнем Востоке. Следовательно, дружба с СССР, а сейчас с Россией связывает свободу геополитических действий Китая в Монголии, Забайкалье, в Казахстане и на Дальнем Востоке. Отсюда можно сделать вполне обоснованный вывод, что южный сосед опасен для России: во-первых, как геополитическая база атлантизма, во-вторых, как “глобальный человечник” — огромный инкубатор по производству людских ресурсов, страна самой высокой в мире демографической плотности.

Еще в начале 60-х годов, когда обострились советско-китайские отношения, бывший Председатель ЦК КПК Мао Цзедун заявил, что четыре тысячи лет тому назад, когда в Китае уже была письменность, варвары, населяющие территорию нынешней России, еще ходили в звериных шкурах. В этом заявлении, как в зеркале, отражается великоханский шовинизм китайцев, обусловленный замкнутой расово-культурной спецификой. Это высокомерие китайцы демонстрируют везде, во всех уголках земного шара, где бы они ни поселились. И те страшные погромы китайских кварталов, что произошли весной 1998 г. в Индонезии, — месть не только за нещадную эксплуатацию индонезийцев со стороны хуацяо (этнических китайцев), но и за их снобистское поведение.

Эти и другие факты позволяют с определенной долей осторожности сделать вывод, что Китай является потенциальным геополитическим противником России на Юге и Дальнем Востоке. Наши ученые, специалисты по Китаю, геополитики предлагают разные варианты решения этой проблемы. Например, А. Дугин считает, что

геополитическая задача России в отношении самого восточного сектора своего “внутреннего” южного пояса заключается в том, чтобы максимально расширить зону своего влияния к югу, создав как можно более широкую пограничную зону12.

Применительно к Китаю, по его мнению, речь идет о силовом позиционном геополитическом давлении, о провокации территориальной дезинтеграции, дроблении, политико-административном переделе государства.

А. Дугин полагает, что необходимо установить более тесные отношения с Синьцзянем (Севере-Западный Китай) — древнейшей страной, имеющей долгую историю политической автономии. Эти земли населены уйгурами — тюркским этносом, исповедующим ислам. Китайцы контролируют эту провинцию, часто применяя военную силу, подавляют все попытки населения региона отстоять религиозную и этническую автономию. Он пишет:

Южнее Синьцзяня простирается Кунь Лунь и Тибет… отдельная страна с особым населением, специфической религией, древнейшими политическими и этническими традициями. Власть Пекина здесь… основана на прямом насилии, как и в Синьцзяне13.

“Россия, — считает А. Дугин, — геополитически прямо заинтересована в активной поддержке сепаратизма… и начале антикитайской национально-освободительной борьбы во всей этой области”. В будущем эти территории должны вписаться в евразийскую континентальную федерацию, так как их с атлантизмом не связывает ни география, ни история. Кроме того,

без Синьцзяна и Тибета потенциальный геополитический прорыв Китая в Казахстан и Западную Сибирь становится невозможным .

Выразителем этого подхода, по мнению председателя Комитета по геополитике Госдумы РФ А.В. Митрофанова, стал антиамериканизм:

это основа сближения Китая и России, нам следует крепить фронт против лицемерного и беспощадного агрессора, коим являются США14.

Далее он полагает, что

установление общей стратегии развития на мировой арене России и Китая способно прервать длительную гегемонию в АТР США с их военной мощью, подкрепляемой экономическим потенциалом политически пораженной Японии14.

По мысли А.В. Митрофанова, Россия должна всемерно способствовать росту военной мощи Китая на основе широкомасштабных продаж российской военной техники. Тезис довольно спорный. Но автор идет еще дальше. Он пишет:

Россия должна снять все территориальные препятствия (? — Н.Н.) для расширения Китая на Запад. Поддерживая непререкаемый суверенитет Китая над Синьцзян-Уйгурским автономным районом, Россия должна способствовать восстановлению суверенитета КНР над всем Туркестаном (? — Н.Н.), включая Южный Казахстан… это изменит геополитическую обстановку в регионе в лучшую сторону… Россия получит надежную базу для развития собственных коммуникаций на Юг через территорию стабильного Великого Китая15.

Развивая этот тезис далее, он полагает, что подвижка западных границ Китая далеко на Запад всецело в интересах России. В этом случае ракетно-ядерные силы Китая получат возможность накрывать все интересные для блока России и Китая цели на территории Западной Европы, включая Лондон и Осло. Восточная граница Западной Европы соприкоснется с границей Китая на территории Турции. Это будет лучшим средством отрезвления для атлантических демагогов, одурманенных собственным величием и паническим страхом за “Западную Европу”16.

А далее предлагаются идеи умиротворения, которые усыпляюще действовали на умы народов Европы в 1937—1938 гг. Автор полагает, что

приобретение Монголии (Китаем), так же как и дружественная уступка российских прав на недвижимость в Маньчжурии в 1954г., придает чувство успокоенности и умиротворения Китаю относительно его северных границ. Россия должна добиваться смягчения позиции Пекина по Тайваню с целью установления между ним и Россией крупномасштабных экономических и культурных отношений16.

Как говорит русская поговорка: “гладко было на бумаге, но забыли про овраги”. Конечно, неплохо бы спросить у самих китайцев, какой из почти взаимоисключающих геополитических проектов им больше по душе?

А.В. Митрофанов, конечно, прав в формулировке целей российско-китайского союза. Безусловно, экономическая целесообразность сближения России и Китая создает хорошую основу для военного, политического и этнического союза. Более тесное сотрудничество может быть в военной области, при разработке и переработке сырья, энергоносителей, сотрудничество в аэрокосмической сфере, в обрабатывающей, машиностроительной, химической и других отраслях промышленности. Более тесное сотрудничество между двумя нашими государствами способно обеспечивать гигантский объем торгового оборота, проводить новую политику в АТР в противовес американским притязаниям на этот регион. Хороша идея создания блока Россия—Китай-Индия. Но всегда надо помнить, что Китайский менталитет сугубо прагматичен. Наиболее яркое воплощение он нашел в политике Дэн Сяопина, которая к строительству воздушных замков и хрустальных мостов между двумя народами не имела никакого отношения.

Китай на пороге XXI в. в отличие от нынешней России сосредоточен на самом себе. Его внешняя политика имеет подчиненное значение по отношению к внутренней, направленной на экономическую и социальную трансформацию страны. Но в условиях зависимости Пекина от внешних кредиторов, а также в силу потенциальной возможности создания структуры, аккумулирующей силы коалиции, направленной на сдерживание китайской мощи, Китай может вести свою сложную комбинационную игру. Конечно, в этих условиях политика добрососедства для Китая — не благотворительность, не жест доброй воли, а объективная необходимость.

Внешняя политика “Срединной империи” в конце XX и начале XXI вв. будет направлена на стратегический выигрыш времени для создания экономической и военной мощи, для превращения Китая в мировую сверхдержаву. Делаться это будет за счет присоединения (вслед за Гонконгом) Макао, а самое главное — Тайваня и островов типа Спратли с огромными морскими

шельфами. На острова в Южно-Китайском море КНР предъявляет особые права, хотя не меньше прав на спорные острова имеется у Вьетнама, Японии и других приморских государств. Геостратегической целью Китая в этом регионе станет достижение преобладающего влияния в Азиатско-Тихоокеанском регионе: от Филиппин, Индонезии до Бирмы. На севере внешняя политика Китая держит в поле зрения Монголию и Россию. КНР станет активно добиваться фактического признания “особых отношений” с Монголией, т. е. присоединения более 1,5 млн. квадратных километров территории с менее чем 2 млн. жителей. Это станет возможным, если Китай заставит своих соседей отказаться от участия в антикитайских коалициях, признать его ведущую роль в регионе. Одной из конечных целей Китая является проведение другими странами торгово-инвестиционной политики, дружественной Поднебесной.

Эта цель выступает как средство достижения глобальной цели — превращения Китая в супердержаву, способную бросить вызов не только США и Западу в целом, но даже коалиции ныне самых могущественных стран. Нет оснований утверждать, что для достижения своих целей Пекин прибегнет к военной силе. Он будет стремиться не вступать в открытую борьбу, а подавлять волю других стран своей мощью (демографической, экономической, военной), разделять потенциальных конкурентов, не вступая в связывающие его действия союзы, отдавая тем самым приоритет коренным интересам Китая, а не мирового сообщества.

Отсюда вытекает, что взаимодействие России со своим соседом должно быть связано прежде всего с экономической, научно-технической и информационной сферами. Для России Поднебесная — это огромный рынок, где можно выгодно реализовать как сырье, так и промышленную продукцию и услуги. Немаловажное значение имеет КНР как источник рабочей силы для развития Сибири, Забайкалья и Дальнего Востока. В перспективе Китай может стать источником инвестиций.

Но завоевать такой огромный рынок можно только в жесткой конкурентной борьбе. Пекин заинтересован в современной технике и технологиях. Такое современное оборудование у России пока что есть в атомной и авиакосмической промышленности, в гидроэнергетике, в военно-промышленном комплексе. Другие же российские товары, услуги, кроме сырья, Китай в конце XX в. практически не интересуют. Таким образом, объективно КНР не испытывает нужды в союзе с обескровленной и непредсказуемой Россией, поэтому самая действенная политика — политика коммерческих контрактов не задействована. А тесное политическое партнерство с Китаем для России — абсолютная необходимость. Более тесные геополитические отношения с гигантом — Поднебесной — дали бы РФ более широкие возможности для внешнеполитического маневра.

В силу объективных причин в конце XX в. для России опасен постепенный исход из Дальнего Востока и Сибири. Это может случиться в силу нарастания сепаратистских тенденций, действий пятой колонны внутри страны, утраты способности и политической воли у центральной власти для наведения порядка в собственном доме. Китай объективно заинтересован в переориентации сепаратистов Сибирского и Дальневосточного регионов на Пекин. Также вполне реально возникновение односторонней зависимости РФ от КНР в экономике и политике. Это приведет россию к утрате внешнеполитической, а в перспективе и врутриполитической свободы, к превращению РФ в сырьевой придаток не только Запада, но и Китая. А такая зависимость Приморья, Хабаровского края, Забайкалья от торговли, поставок продуктов питания, изделий легкой промышленности из КНР видна уже невооруженным глазом. Демографическая сфера тоже вызывает много тревог и опасений. Здесь иммиграционная политика центральных и региональных властей вызывает большие опасения: тихая китайско-корейская экспансия может привести к тому, что

к середине XXI века в России будет проживать от 7 до 10 млн. китайцев, которые, таким образом, станут второй по численности этнической группой России — после самих русских17.

Отсутствие научно обоснованной иммиграционной политики у России может привести в начале XXI в. к конфликтам на межэтнической почве и, возможно, к российско-китайскому военному противостоянию, в котором геополитические силы сторон будут явно в пользу Пекина. Такие же последствия могут возникнуть и в Центральной Азии, где нарастают этнические, клановые и религиозные противоречия, а их основой во многом является передел природных ресурсов и границ. Тогда стратегическая пограничная зона, или буфер между Россией и Китаем, исчезнет, так как КНР наверняка захочет вмешаться в дела богатого ископаемыми региона.

При продолжении нынешнего геополитического курса (точнее, при его полном отсутствии) у России нет большого выбора во внешней политике. В XXI в., если не произойдет коренных изменений в экономической, социальной и военной сфере в РФ, Россия станет младшим партнером Китая. Это в лучшем случае. В худшем — от совместного освоения Дальнего Востока и Сибири китайцы смогут легко отказаться и взять это дело только в свои руки, решая этнические проблемы путем насильственной ассимиляции проживающего там населения, как они это делают на протяжении десятилетий в Синьцзяне, Тибете и других субрегионах страны. И, конечно, такой разворот событий приведет к острому и затяжному конфликту. Безусловно, пока Россия располагает мощным ядерным оружием, Китай такой вариант раскладки геополитических сил и полей не приемлет. Но… Москву усиленно заставляют разоружаться, “реформировать” вооруженные силы, особенно ракетно-ядерные. И Пекин, как и Вашингтон, чрезвычайно заинтересован в этом.

Россия может стремиться к сдерживанию потенциальной экспансии Китая через создание антикитайской коалиции. Нетрудно видеть лидера этой коалиции — это США. Но чем лучше патронат американский патроната китайского? В свое время знаменитый английский историк А. Тойнби в книге “Цивилизация перед судом истории” задавал вопрос, что из себя представляет Запад по отношению ко всем народам, и все ответят одинаково: “Запад — архиагрессор!” И каждый народ найдет тому множество примеров и в первую очередь Россия18.

Итак, продуктивной, на наш взгляд, была бы геостратегия России, основанная на комплексном развитии всех сфер (геополитических составляющих: экономической, социальной, военной, политической и др.) жизни регионов Сибири и Дальнего Востока с привлечением капиталов и рабочей силы всех заинтересованных стран: западных, стран АТР, в первую очередь Японии, Кореи, Китая, Индии, США, стран СНГ. Стихийное развитие этого процесса может привести к нестабильности и острым конфликтам. Научно обоснованное управление притоком иммигрантов позволит увеличить ресурсы России. Четко разработанная система квот, требований к иммигрантам могла бы дать ей квалифицированную рабочую силу, предприимчивых, энергичных граждан страны. Но для подготовки такой программы развития производительных сил Сибири, Забайкалья, Дальнего Востока путем интернационализации инвестиций и рабочей силы нужны высококвалифицированные специалисты-синологи, японоведы, политики, экономисты, геополитики. Важно соблюдать равноудаленность России с Западом и Востоком, а на Востоке — координировать отношения с Пекином, с другими геополитическими центрами силы: Токио, Дели, Джакартой, Астаной.

Параллельно надо решать проблему создания системы экономической, инвестиционной, научно-технической, военно-промышленной взаимозависимости Москвы и Пекина, одновременно развивая равноправные взаимовыгодные отношения со странами АТР, прежде всего с Японией, Северной и Южной Кореей, а также с США. Интернационализация развития Сибири и Дальнего Востока предотвратит одностороннюю китаизацию этих регионов. Безусловно, деятельность интернациональных компаний, концессий должна быть под жестким контролем правительства РФ. Пока же Россия в этом стратегически важном геополитическом регионе выступает как самая слабая страна, а не как сверхдержава.

Итак, в XXI в. Китай будет оказывать большое влияние на российскую внешнюю и внутреннюю, оборонную политику, экономику, демографию и политическим лидерам России надо осознать и приготовиться принять вызов Пекина.

 

70. Геополитика развивающихся стран: проблемы геополитической ситуации в Азии

 

Нынешнее территориальное состояние и пространственное соположение стран Азии во многом предопределено бывшей колониальной системой Британской, Французской, Германской, Российской, Японской империй и США, а также локальными войнами, вызванными распадом старой колониальной системой, и заменой её на систему сфер влияния, что по факту лишь формально (и незначительно фактически) отличается от прежней колониальной системы. Так колониями, доминионами и протекторатами прежней колониальной системы являлись нынешние Сирия, Ливан, Израиль, Иордания, Ирак, Иран, все страны Аравийского полуострова, Пакистан, Афганистан, Индия, Бангладеш, Шри-Ланка, Мьянма, Таиланд, Бутан, Непал, Лаос, Вьетнам, Индонезия, Малайзия, Камбоджа, Республика Китай, Монголия, страны СНГ в Средней Азии, Корея, Филиппины. Фактически геополитические условия в современной Азии предопределены колониальной системой XIX-XX веков. А следовательно, все основные противоречия, проблемы, межгосударственные конфликты и пр. предопределены прежней колониальной системой и процессом её изменения в нынешнюю систему сфер влияния.

Процесс замены колониальной системы, произошедший в результате ослабления или исчезновения империй в течении двух мировых войн, на систему сфер влияния не был стихийным, а осуществлялся сознательное и целенаправленно. Так при усилиях США по созданию Лиги Наций, в форме которой США осуществляла бы политический и финансовый контроль над элементами выходящими из прежней колониальной системы, колонии бывших Османской империи и Германской империи стали фактически протекторатами Англии, Франции и Японии. Хотя смешение Вудро Вильсона, идеолога Лиги Нации, привело к переходу власти в Лиге Нации в руки иным государствам, факт сознательного территориального расчленения Османской империи и раздела колоний Германии был налицо. В результате второй мировой войны и появления Организации объединённых наций процесс слома старой англо-французской колониальной системы был завершён, и США получили в той или иной мере желаемый результат.

Как заявлялось выше, слом системы был не только сознательным, но и целенаправленным. Так при легальном(в результате законодательного акта империи, референдума и т. п.) выделении доминиона или колонии в самостоятельное государство более учитывался принцип колониальной принадлежности территории, чем её национальной, культурной, религиозной общности (Индонезия, Малайзия, Ближний Восток), а иногда не учитывался совсем или шёл в разрез с национальным фактором (разделение индийского доминиона Британской империи, создание Израиля). Следовательно, целью создания инструментов слома колониальной системы (Лига Наций, Организации объединённых наций) не было создание государств, представляющих культурную, религиозную и этническую общность. Заявленный принцип создания на базе колоний национальных государств не соответствовал действительности. Национальный принцип максимально соответствовал действительности лишь в случаях социалистических революций под эгидой создания национальных независимых государств на Ближнем Востоке, в Китае и в Юго-Восточной Азии, которые до ныне, что стоит отметить, имели наименьшее число конфликтов на этнической и национальной почве, как внутри страны, так и с соседними государствами, что во многом позволило выйти на качественно иной уровень социально-экономического развития по сравнению со странами, выделившимися легально. Однако в данный момент эти государства, что не может не вызвать наш интерес, являются объектами прямой агрессии или косвенного давления США.

Таким образом, из всего вышесказанного, следует заключить, что геополитическая обстановка и основные геополитические проблемы современной Азии сознательно и целенаправленно предопределены в интересах создателей постколониальной системы, то есть в большей степени в интересах США, а также их союзников.

Следовательно, искусственно созданные геополитические обстоятельства, вне сомнения тормозящие развитие Азии в целом, будут и далее сохраняться в течение времени источника их возникновения и поддержания – США.

Обобщая выводы о распределении геополитических ролей в Азии и истории развитии геополитической ситуации в Азии, можно утверждать о том, что современная геополитическая ситуация в Азии сформирована в интересах США, которые фактически является геополитическим лидером Азии.

Несомненным представляется то, что США трансформируют геополитическое лидерство в экономические приобретения для собственного государства. Таким, например, приобретениями являются контроль над нефтью Ближнего Востока и Индонезии, влияние по средствам тесной взаимосвязи национальных валют и доллара США на рынки ценных бумаг, инфляцию и пр. внутри- и внешнеэкономические процессы (а следовательно, на всю экономику) своих союзников и сфер влияния, какими являются Япония, Турция, Тайвань, Южная Корея и др.

При этом весьма интересна кредитная политика США: по опыту Аргентины, Бразилии, России можно утверждать, что кредитная политика не столько направлена на извлечение процента от выплат кредита, сколько на достижение политической лояльности при кредитном давлении, а иногда и подрывом национальной экономики и стабильности страны заёмщика с целью перераспределения собственности заёмщика в пользу кредитора.

Помимо экономических приоритетов во внешней политике, США, несомненно, имеют важные политические цели, направленные на защиту геополитического лидерства в Азии, достигнутого после развала социалистической системы.

Цель защиты экономических интересов в Азии ставит перед США задачу расширения военного и политического влияния по средствам ликвидации слабых региональных лидеров (Ирак, Афганистан) и блокированию внешнеполитического развития тех региональных лидеров, оккупационный контроль над которыми проблематичен в виду размера территории или количества населения.

Китай. Традиционно внешнеполитические инициативы КНР блокируются по средствам присутствия в непосредственной близости трёх союзников США: Республики Китай, Японии и Южной Кореи, а также бывшей колонией США – Филиппинами. А с недавнего времени США расширили своё влияние и на Афганистан, что позволило им иметь непосредственный контакт с сепаратистами СУАР КНР (известно, что радикальное исламское движение Талибан было создана при поддержке США, что позволяет считать факт использования уйгурских сепаратистов в целях США максимально вероятным).

Индия. В результате легального выделения из состава Британской империи единый Индийский доминион был фактически разделён на Индию, Пакистан, Бангладеш, Мьянму, Шри-Ланку. Что предопределило геополитическую несостоятельность Индийского государства, так как лишило его выхода в Восточную Азию и Ближний Восток, а также сосредоточила усилия Индии на борьбе с Пакистаном, блокировав тем самым внешнеполитическую активность Индии на других направлениях. Как известно, Пакистан является союзником США.

Россия. В результате распада СССР Россия получила новую конфигурацию внешних границ. Некоторые территории вышедшие из состава СССР как минимум лояльны США (Азербайджан), другие же непосредственно участвуют в военных программах США (Украина) либо стремятся попасть в НАТО (Прибалтика), а с недавнего времени США расположила свои военные базы на территориях Узбекистана, Туркмении и Таджикистана.

Помимо создания единого кольца сдерживания внешнеполитической активности России, посредствам поддержки сепаратистского движения в Чечне США влияют и на усиление внутренней нестабильности в России. Поддержка выражается в следующем:

Помощь сепаратистам в Турции – участнике американского блока НАТО

Финансовая и военно-техническая помощь сепаратистам из Саудовской Аравии – союзника США.

Идеологическое воздействие на Россию со стороны различного рода Европейских комиссий по правам человека.

Укрывательство чеченских сепаратистов в Великобритании и Дании – участников блока НАТО.

Влияние же внешнего долга России на её внешнеполитическую активность сугубо отрицательно.

Таким образом, США в Азии сформирована система поддержки экономических интересов США, обеспеченная военным присутствием в Ираке и Афганистане, а также конфигурацией проамерикански ориентированных государств, блокирующих развитие внешнеполитических инициатив трёх лидеров в Азии – России, Индии и Китая.

Влияние США в Азии не может характеризоваться положительно, так как преследуя свои интересы США пренебрегают национальными интересами государств, которые они экономически эксплуатируют.

Несомненно то, что влияние США тормозит развитие Азиатского региона, однако естественно и то, что ликвидация влияния США путём военного противостояния невозможна.

Фактически в Азии существуют несколько основных узлов противоречий, в следствия решения которых ситуация в Азии многократно улучшиться. Это:

Китайско-тайваньский конфликт,

Индо-пакистанский конфликт,

Арабо-израильский конфликт.

Как известно, существование всех трёх конфликтов обеспечивает политика США: военно-техническая и финансовая поддержка Тайваня, Пакистана и Израиля. Это ключевые проблемы Азии.

Помимо межгосударственных конфликтов в Азии уществуют внутригосударственные, сепаратистские движения, это:

чеченское сепаратистское движение,

движение в СУАР,

которые финансируются союзниками США, или США на прямую.

Помимо этого, очагами нестабильности являются:

Афганистан,

Ирак.

Как известно, оккупационные власти не стремятся поддерживать внутренний порядок и стабильность в этих странах, тем самым уничтожая социальную структуру, которая в свою очередь является основой для политической независимости и стабильности стран. Оккупационными властями являются США.

Помимо прочего, в Азии существует проблема двух Корей, одна из которых подчинена влиянию США, что создаёт очередной очаг нестабильности в Азии.

Таким образом, на территории Азии создана цепь очагов нестабильности, управляемых США, созданная для блокирования внешнеполитических и внешнеэкономических инициатив государств лидеров Азии.

Из этого логически следует то, что единственным способом невоенного решения всеазитской геополитической проблемы – является создание организации стабильности, основной целью которой будет являться укрепление стабильности в Азии.

Задачами такой организации являются:

противодействие сепаратистским движениям, которые так или иначе будут использованы США для создания очередных очагов нестабильности в Азии;

решение любых межгосударственных конфликтов и противоречий;

Глубокая экономическая и политическая интеграция сопредельных со странами лидерами периферийных стран, например: возвращение о. Тайвань под контроль КНР;

глубокая интеграция бывших республик СССР в Российскую федерацию;

воссоединение Индии и прилегающих бывших частей Индийского доминиона. Заметим, что эти задачи не будут являться источником конфликтов между этими держав, а значит органически способствуют объединению усилий на этом направлении.

Создание экономического пространства в рамках трёх лидеров, независящего от экономического пространства США.

Объединёнными дипломатическими и экономическими усилиями способствовать созданию в Ираке и Афганистане независимых государств.

Подобная организация обязательно должна иметь в своём составе Индию, Китай и Россию.

В настоящий момент на территории Азии функционирует Шанхайская организация сотрудничества, которая имеет среди участников Россию и Китай. ШОС поставила задачу противодействия сепаратистским движениям в Центральной Азии и в Чечне, в рамках чего проходят военные учения; среди государств участников ШОС происходит урегулирование пограничных проблем. Некоторое время назад своё желание участвовать в ШОС выразила Индия.

Стоит также отметить, что в условиях укрепления стабильности в России, экономического роста в Китае, и напротив, усиления экономического кризиса в США, ШОС ожидает расширение и успешное решение основных и второстепенных проблем азиатского региона.

 

 

 

 

 

71. Геополитика и страны Латинской Америки

Исторически по мере укрепления экономической, военной, финансовой мощи и политического веса США Латинская Америка постепенно втягивалась в геополитическое поле северного соседа. И сейчас практически Соединенные Штаты занимают в абсолютном большинстве стран этого континента гегемонистское положение. “Прибирать к рукам” латиноамериканцов США начали еще в первой четверти XIX в.

В конце 1823 г. президент Соединенных Штатов Дж. Монро обратился к Конгрессу со специальным посланием, которое явилось результатом обобщения и развития теории и практики внешней политики США и получило название доктрины Монро. Эта доктрина была разработана на заседаниях американского правительства в связи со слухами об угрозе интервенции со стороны Священного Союза (Россия, Австрия, Пруссия) в Латинскую Америку с целью восстановления былого господства Испании в ее американских колониях. Вот такой надуманный предлог был использован США для утверждения своей гегемонии в южном полушарии континента. В §7 доктрины выдвигался и развивался “принцип, закрепляющий колонизацию”. В нем говорилось:

Американские континенты ввиду свободного и независимого положения, которого они добились и которое они сохранили, не должны рассматриваться впредь в качестве объекта для будущей колонизации любой европейской державы.

В этом документе в дипломатически завуалированной форме были заложены интересы плантаторов — рабовладельцев Юга и крупной буржуазии Севера в экспансии, создании благоприятных условий для расширения территории США и выдвижения лозунгов, теоретически оправдывающих “преимущественные права” США на американском континенте. Эти “преимущественные права” северного соседа сводились к простой геополитической идее: рост могущества и благосостояния страны связывался с расширением территории американских штатов.

Эта экспансия нашего населения и присоединение новых штатов оказали счастливейшее влияние на все высшие интересы Союза. Это в огромной мере увеличило наши ресурсы и прибавило нам силу и достоинство державы, признанной всеми. Совершенно очевидно, что, расширяя базис нашей системы и увеличивая число штатов, сама эта система сильно укреплялась в обеих своих частях — зафиксировано в этом документе.

“Преимущественные права” США, провозглашенные в доктрине Монро, реализовались в 1924—1926 гг. против Кубы и Пуэрто-Рико, когда силами Колумбии и Мексики американцы подчинили себе кубинцев и пуэрториканцев, а в 40-х годах XIX в. у Мексики в знак “признательности” за ее усилия по закабалению Кубы американцы отторгли Техас, Орегон и Калифорнию. По этому поводу президент Д. Полк в декабре 1845 г., обращаясь к Конгрессу, лицемерно утверждал, что только сам народ

имеет право определять свою собственную судьбу. Если какая-нибудь его часть, образуя независимое государство, предложит объединиться с нашей конфедерацией, то этот вопрос будет решаться ими и нами без какого-либо вмешательства9.

Спустя более чем 150 лет США, действуя точно так же, сперва организуют “независимое государство”, будь то в Латинской Америке, Африке, на Балканах, в Восточной Европе или в другой геополитической точке планеты, а затем вводят туда свои “миротворческие” войска. О решении осуществлять функции “международной полицейской силы” (сначала применительно к странам Латинской Америки) США объявили еще в 1895 г. (доктрина госсекретаря Р. Олни), подтвердили в 1904 г., когда президент Т. Рузвельт прямо заявил, что в Западном полушарии приверженность Соединенных Штатов к доктрине Монро может заставить их в случае внутренних беспорядков и бессилия в латиноамериканских странах осуществлять функции “международной политической силы”. Реализуя эту функцию, в начале XX в. США организуют многочисленные интервенции на Кубу, в Мексику, на Гаити, в Доминиканскую республику, Никарагуа, Панаму и другие страны. Начиная с 50-х годов XX в. и до конца второго тысячелетия вмешательство США в жизнь упомянутых, а также других стран континента практически не прекращалось:

растущее национально-освободительное движение в Латинской Америке в первую очередь было направлено против бесцеремонного северного соседа и его ставленников (“Самоса — бывший диктатор Никарагуа — сукин сын, но наш сукин сын”, — говаривал президент США Ф.Д. Рузвельт).

Большинство латиноамериканцев резко отрицательно относятся к доктрине Монро. По словам бывшего президента Гондураса П. Бонилья даже

упоминание об этой … доктрине … считается в странах Латинской Америки оскорблением их достоинства и их суверенитета и в то же время угрозой их независимости9.

Конец XX в., конечно, внес изменения в геополитическую систему силовых полей континента. Возникли и активизируются новые процессы в политике, экономике, которые во многом обусловлены ускорением научно-технического прогресса, формированием транснациональных компаний и другими причинами. Важной особенностью этих перемен является то, что в их орбиту втягиваются все страны мира. И Латинская Америка в полной мере испытывает на себе позитивное, а также и негативное воздействие новой обстановки. Страны континента, несмотря на противодействие США, в силу прежде всего объективных причин ищут пути интеграции в мировую экономику. Внутренними причинами интегрирования явились: застой в экономике стран Латинской Америки (он характерен для большинства государств континента), неконкурентоспособность продукции на мировом рынке, неустойчивое хозяйственное развитие, рост безработицы, инфляции, социальной напряженности и др. В качестве важнейшей внешней причины можно назвать глобализацию мировой экономики. Это один из ключевых мирохозяйственных процессов современности. Происходит качественная трансформация мировой экономики. Кроме того, глобализация выступает как одна из движущих сил научно-технического прогресса, обновления производства и ускорения темпов роста производительных сил, усиления взаимодействия всех форм международного экономического обмена (мировой торговли, вывоза капитала, научно-технического сотрудничества и т.д.). Но глобализация несет резкое обострение конкуренции во всех субрегионах континента, усиление экономической неустойчивости: учащение колебаний хозяйственной конъюнктуры, увеличение безработицы, рост банкротств, снижение оплаты труда рабочих и служащих.

Конечно, политика интеграции в мировую экономику принесла народам Латинской Америки и определенные выгоды: позволила снизить инфляцию и возобновить экономический рост, обеспечить сравнительно высокие темпы роста торговли (за десять лет – с 1987 по 1996 гг. экспорт вырос примерно втрое, а импорт — в четыре раза), приток иностранного капитала за этот период составил почти 330 млрд. долл. Но за фасадом видимого благополучия скрывалось много негативных явлений и тенденций: импорт по темпам роста опережал экспорт (отсюда пассивных сальдо в торговле больше). Особенно значительным оказался дефицит внешней торговли у Бразилии, Колумбии, Перу, Доминиканской республики. Развитие экспорта не стало мотором, двигающим внутренний экономический прогресс. Страны региона не смогли занять прочные позиции на мировом рынке. Темпы роста ВВП оказались значительно ниже, чем в 50—70-х годах, когда экономика регулировалась государством (в 50-е — 70-е годы рост ВВП составлял 4,8 – 5,3%, в 90-е годы – 2,7%). Удельный вес стран региона в мировом товарообороте к середине 90-х годов снизился против уровня конца 70-х на 0,5%10.

Резкое увеличение импорта осложнило положение национальных производителей, вызвало волну банкротств, рост безработицы и социальных конфликтов. Особенно сильно это ударило по обрабатывающей и легкой промышленности (производство обуви, одежды, мебели, инструментов). Половина предприятий этой сферы производства обанкротилась. Начался процесс деиндустриализации и структурной перестройки экономики, т. е. продолжение политики превращения стран Латинской Америки в сырьевой придаток США, Канады, Европы. Под воздействием мирового рынка регион все больше ориентируется на добычу и первичную переработку минерального сырья и сельскохозяйственной продукции. Металлообработка, машиностроение, электротехника и другие сферы передового промышленного производства в большинстве стран переходят от замкнутого производственного цикла к монтажу и сборке продукции из импортных деталей и узлов.

К концу XX в. Россия усилила внимание к Латинской Америке. Но смотреть на этот континент приходится не как на единый центр силы, а так же, как и в Африке, как на конгломерат разнородных стран, но с учетом их стремления к интеграции и сложившихся многосторонних организаций. Многосторонние формы взаимодействия должны подкрепляться двусторонними связями. Отношения между Россией и конкретными странами обладают своей спецификой. В основе всех связей, безусловно, должны лежать совпадающие геополитические, геостратегические интересы, включающие в себя всю гамму их составляющих. Определяющим в их отношениях является тот факт, что Россия и большинство стран Латинской Америки находятся в сходной фазе развития и решают похожие задачи – общественной модернизации, перекройки мирохозяйственных связей. По своему экономическому весу РФ и такие региональные державы, как Бразилия, Аргентина, Мексика, оказались почти в равном положении — к их голосам страны “семерки” прислушиваются, но в расчет почти не принимают. Поэтому государства континента стоят перед опасностью маргинализации в формирующемся мире мегаблоков. Россия и юг американского континента в геостратегическом плане оказываются вне трех полюсов экономического, политического и т.п. развития: североамериканского, западноевропейского и тихоокеанского (наиболее динамичного полюса).

Другой фактор, который объективно сближает интересы РФ и государств Латинской Америки, — незаинтересованность в однополюсном миропорядке, потребность в механизмах сдерживания гегемонистских устремлений в геополитике США. Лидеры стран континента накопили в этом отношении некоторый опыт и все чаще приходят к выводу о необходимости создания общего латиноамериканского фронта борьбы против северного соседа. Так, например, в мае 1996 г. “Группа Рио” (14 наиболее влиятельных государств континента) выступила с резким осуждением закона Хэлмса — Бертона от 12 марта 1996 г., ужесточающего торгово-экономическую блокаду Кубы. “Группа Рио” рекомендовала Межамериканскому Юридическому комитету, а также Международному суду в Гааге дать этому закону правовую оценку.

Со странами Латинской Америки Россию сближает и сходная ситуация стран-должников, усиливающаяся конкуренция на рынках товаров и услуг, близость подходов к проблемам международной безопасности, укрепления режима нераспространения ядерного оружия, урегулирования региональных и межгосударственных конфликтов и др.

Одной из форм диалога России со странами Латинской Америки стали контакты с Организацией американских государств (ОАГ). Эта организация постоянно усиливает свое влияние в процессах политической и экономической интеграции в Западном полушарии. Поэтому статус постоянного наблюдателя в ней, который РФ приобрела в 1992 г., расширяет возможности российского сотрудничества с регионом на многосторонней основе, хотя Вашингтон делает все от него зависящее, чтобы эти возможности ограничить. Почти полувековой опыт работы ОАГ при наличии доброй воли лидеров РФ и ближнего зарубежья, может вполне пригодиться для организации деятельности СНГ. Продуктивным может оказаться сотрудничество России с двумя крупными экономическими объединениями — НАФТА и МЕРКОСУР. НАФТА — Североамериканская ассоциация свободной торговли создана в 1992 г. В нее вошли США, Канада и Мексика. Предполагалось, что к 2005 г. в нее войдут все страны континента от Аляски до Огненной Земли, но слишком “разные весовые категории” оказались у стран — участниц проекта, и создание самого большого общего рынка застопорилось. Можно полагать, что влияние НАФТА на расстановку сил в мировой геополитике (прежде всего через экономику) будет возрастать.

МЕРКОСУР создана в 1991 г. Первоначально в нее вошли Бразилия, Аргентина, Парагвай и Уругвай. Присоединение к группе в 1996 г. еще одной страны — Чили – значительно изменило ее геополитический облик: она вышла в тихоокеанский регион, возросли ее политические и экономические возможности, потенциал противостояния мегаблокам. В перспективе МЕРКОСУР и “союз четырех” — Россия, Белоруссия, Казахстан, Киргизия — могут объединить усилия для совместного противостояния на севере континента и в тихоокеанском бассейне. Пока что РФ и латиноамериканские государства находятся вне интеграционных процессов в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Их стремление активно войти в АТР может стать хорошей основой для взаимной поддержки, совместных действий. Для этого предприняты некоторые ходы: Россия, Мексика, Чили и Перу являются членами Совета Тихоокеанского экономического сотрудничества. Совет объединяет представителей правительственных, научных и деловых кругов и может служить хорошим инструментом для разработки и реализации совместных проектов. Кроме того, Мексика и Чили как члены Ассоциации азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) заняли нейтральную позицию при вступлении России в эту организацию свободной торговли и инвестиций.

Большая возможность сотрудничества РФ открывается в сфере новых тонких технологий. В Латинской Америке есть немало покупателей российских технологий, особенно из сферы ВПК, в частности, вооружений. Можно полагать, что именно это встретит наибольшее сопротивление со стороны США. Но южноамериканцы хорошо подстраховали эту программу. Закупки тонких (особенно военных) технологий финансирует Межамериканский банк развития (МАБР) — второй по величине международный банк с уставным капиталом в 4 млрд. долл. Он спонсирует ассоциацию “Программа Боливар”, занимающуюся покупкой тонких технологий. Военная техника — одна из немногих на сегодняшний день высококонкурентноспособных статей российского экспорта. Спрос на нее в регионе, особенно в Бразилии, Перу, Колумбии, очень велик. Армии этих стран активно реформируются, технически переоснащаются. Значит, это – начало цепной реакции, стимул для военных реформ в других странах континента.

Пока же объем торговли РФ со странами Латинской Америки сравнительно невелик — около 1% общего внешнеторгового оборота России. Наибольший удельный вес приходится на торговлю с Кубой. В российско-кубинских отношениях сейчас преобладает прагматическое начало, учитываются геополитические интересы России. Так, например, несмотря на сильный нажим со стороны США, угрозу применения экономических санкций, Москва сохранила за собой пользование на условиях аренды стратегическим объектом — радиоэлектронной станцией в Лурдесе, т. е. Россия заявила в данном случае о себе как о сильном геополитическом субъекте, а не объекте влияния. Поддержка Россией Кубы усиливается, что в перспективе дает большой шанс приема Острова Свободы в НАФТА. Два других члена этой Ассоциации — Канада и Мексика — занимают первое и второе места по объему инвестиций в экономику Кубы. Таким образом, Куба может рассматриваться Россией как надежный торговый партнер с большими возможностями и как мост (ворота) на север и юг западного полушария.

Хорошие перспективы укрепления всесторонних связей имеются у России с Мексикой, особенно в области газовой и горнодобывающей промышленности, энергетики и транспорта, в аэрокосмической сфере.

Укрепляются связи России с Венесуэлой. Начало им положило письмо Президента Венесуэлы Хосе Тадео Монагаса императору России Александру II 22 марта 1856 г., в котором высказывалось пожелание открыть взаимные торговые и дружественные отношения”. Наиболее полными отношения России с Венесуэлой были с 1975 по 1991 гг., когда действовало известное соглашение о сотрудничестве между СССР, Венесуэлой и Кубой в поставках нефти. В 1996 г. в Венесуэлу нанес визит Министр иностранных дел России Е. Примаков. Он вывел двустороннее сотрудничество на качественно новый уровень. Подтверждение этому — возобновление деятельности нефтяного четырехугольника: Россия — Венесуэла — Куба — Европа. Венесуэла вновь поставляет нефть на Кубу, а Россия — в Европу. Координация поставок нефти и газа особенно важна во время падения цен на энергоносители.

Другим хорошим геополитическим ходом во время того же визита в Латинскую Америку было провозглашение концепции многополярного мира. На этот призыв сразу же откликнулось руководство Колумбии, которое пригласило РФ вступить в международную группу государств ““друзей Колумбии”” (в нее уже входят Испания, Венесуэла, Мексика и Коста-Рика).

Один из старейших и крупнейших торговых партнеров нашей страны в Латинской Америке — Аргентина. Связи с этой страной за 1996—1998 гг. значительно усилились. Товарооборот возрос в два раза. В перспективе — усиление сотрудничества в области атомной энергетики, тонких научно-технических технологий и космоса. Расширяется также сотрудничество на региональном уровне.

Бразилия проявляет интерес к сотрудничеству в сфере вооружений, особенно к противовоздушным зенитно-ракетным комплексам “Игла”, а также совместному строительству экспериментальной аэродинамической трубы.

По оценкам специалистов Института Латинской Америки РАН, если связи России с южноамериканскими государствами будут развиваться темпами конца XX в., то в начале следующего тысячелетия объем внешней торговли России со странами континента может составить 7—10% российского экспорта.

Итак, видно, что геополитические контакты России с южноамериканскими странами идут “вглубь”, переходят на уровень регионов. Тем не менее большая роль в реализации проекта усиления связей с африканскими и латиноамериканскими государствами принадлежит государственным органам, которые исходя прежде всего из геостратегических интересов России должны подготовить федеральную программу развития связей с этими континентами. Тогда нынешние ростки сотрудничества дадут в XXI в. весомые плоды.

 

72. Содержание понятия “государственное управление”, основные научные школы, изучающие его

 

Управление — это целенаправленное воздействие на сложную систему. Сущность управления на протяжении десятилетий остается неизменной. Так, определяя понятие управления классик-менеджмента А. Файоль приводит шесть следующих функций: 1) технические операции (производство, обработка); 2) коммерческие операции (закупка, продажа, обмен); 3) финансовые операции (распоряжение средствами); 4) страховые операции (страхование, охрана имущества и лиц); 5) учетные операции (бухгалтерия, учет, статистика и др.); 6) административные операции (предвидение, организация, распорядительство, координация и контроль). Административную науку наиболее интересуют именно административные операции, в которых и проявляется сущность управления. Управлять — это означает предвидеть (учитывать будущее и разрабатывать программу действий), организовывать (создавать двойной — материальный и социальный — организм учреждения), распоряжаться (принуждать коллектив работать надлежащим образом), координировать (взаимосвязывать, объединять, гармонизировать все действия и усилия) и контролировать (обеспечивать, чтобы все происходило в соответствии с установленными правилами).

Важный вклад в теорию управления внесла наука кибернетика, предметом которой стали процессы управления в разных областях. Эта наука изучает вопросы управления, связей, контроля регулирования, приема, сохранения и обработки информации в какой-либо сложной динамической системе. Кибернетика определяет управление как «целенаправленное влияние субъекта управления — управляющей системы — на объект управления — сложную динамическую систему».

В юридической науке традиционно принято выделять три вида управления: техническое, биологическое, социальное. Под техническим управлением понимают управление техникой, технологическими процессами, машинами. Биологическое управление — это управление процессами жизнедеятельности живых организмов. Социальное управление, как особый вид управления, представляет собой влияние одних людей на других с целью упорядочения социально важных процессов, обеспечения стойкого развития социальных систем. То есть социальное управление возникает там, где имеет место общественная деятельность людей, которая предопределяет необходимость осуществления руководства данным сообществом с целью приведения отношений в определенную систему и их упорядочение.

Социальное управление является публичным управлением, которое включает в себя:

а) государственное управление, то есть управление в сфере функционирования государственных органов;

б) негосударственное управление, которое, в свою очередь, делится на:

— местное самоуправление — осуществляется органами местного самоуправления;

— общественное управление — осуществляется в объединениях граждан;

— коммерческое управление — осуществляется в коммерческих организациях, которые ставят перед собой цель получение прибыли.

В административной науке отмечается, что термин «государственное управление» является довольно многоаспектным. Его можно рассматривать как вид государственной деятельности, который не относится к законодательной и судебной деятельности. Исходя из точки зрения системности, государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой продуцирует, передает, воспринимает регулирующее влияние таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь. С точки зрения своего предназначения, государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. То есть государственное управление определяется как основанная на законе организующая, юридически властная деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управление), которая заключается в непосредственном руководстве социально-политическим, социально-культурным и хозяйственным строительством. В этом аспекте государственное управление включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координацию и контроль. С организационной точки зрения государственное управление — это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов или должностных лиц) на объект управления (общество, граждан и др.).

В теории административного права при характеристике государственного управления выделяют такие его признаки:

— проявляется посредством совместной деятельности людей, организует их для такой деятельности в соответствующие коллективы и организационно оформляет;

— ставит перед собой цель упорядочение совместной деятельности путем обеспечения согласованных индивидуальных действий участников такой деятельности с помощью влияния на их поведение (волю);

— выступает в роли регулятора управленческих взаимоотношений, возникающих между субъектом и объектом в процессе реализации функций социального управления;

— является властным, поскольку базируется на подчинении воли участников управленческих отношений;

— имеет особый аппарат реализации через организационно оформленные группы людей.

Поскольку государственное управление является видом социального управления, ему присущи названные выше признаки. Рассматривая вопрос о сущности государственного управления, необходимо отметить, что продолжительное время дискутировался вопрос о «широком» и «узком» понимании государственного управления. При этом следует отметить, что и первое и второе толкования данного понятия имеют право на существование. Так, в широком смысле государственное управление определяется как совокупность всех видов деятельности государства, то есть всех форм реализации государственной власти в целом. Такое понимание позволяет отделить государственные органы по управленческой деятельности от негосударственных.

В узком смысле государственное управление представляет собой деятельность государства в лице специальных государственных органов — органов исполнительной власти. В данном случае государственное управление рассматривается как деятельность, направленная на выполнение законов и иных нормативно-правовых актов путем разных форм властного влияния на объекты управления.

В административно-правовой науке нет единого понятия государственного управления. Одни его трактуют с точки зрения сути, реального содержания, другие — форм, в которых оно выступает и в которых функционирует. Наиболее часто оно определяется путем отграничения одних видов государственной деятельности от других. То есть государственное управление — это вся незаконодательная и несудебная деятельность государства. Наиболее распространенным является такое определение: государственное управление — это самостоятельный вид государственной деятельности, которая носит подзаконный, исполнительно-распорядительный характер, органов (должностных лиц) относительно практической реализации функций и задач государства в процессе регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сфер.

Сущность государственного управления проявляется в его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.

Необходимость государственного управления вытекает из необходимости обеспечения реализации политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных, информационных ресурсов, гарантирование прав и свобод человека.

Общественная обусловленность государственного управления объясняется тем, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемого общественного отношения, а с другой — от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.

Целевая направленность государственного управления означает необходимость достижения максимальных результатов при минимальном использовании материальных, трудовых, финансовых и других средств.

Анализируя государственное управление, можно выделить такие его особенности:

— оно имеет второстепенный, подзаконный характер, поскольку государственное управление — это деятельность, направленная, в первую очередь, на выполнение и обеспечение выполнения законов. Одновременно, для обеспечения выполнения законов органы государственного управления правомочны, в пределах своей компетенции, принимать акты государственного управления, которые по своей юридической силе являются подзаконными нормативными актами;

— организующий характер проявляется в том, что государственное управление осуществляется путем объединения, согласования, координации, регулирования, контроля, а также с помощью властно-регулятивных и принудительных мер государства;

— систематическая, непрерывная деятельность, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие. Государственное управление обусловлено самой сущностью общества, функционирует вместе с ним, направлено на обеспечение общества как самоуправляемой системы;

— оно носит универсальный характер во времени и пространстве, то есть осуществляется постоянно в кругу, в котором функционируют человеческие коллективы;

— субъекты государственного управления используют имеющиеся у них правовые и фактические возможности для применения внесудебного, то есть административного принуждения;

— в ведении органов государственного управления находится фактическая государственная сила: правовые, информационные, экономические, технические, идеологические, организационные ресурсы, которыми они распоряжаются;

— наличие большого государственного аппарата;

— подконтрольный характер деятельности.

Уяснение сущности государственного управления невозможно без определения целей. В административной науке существует несколько классификаций целей государственного управления. Наиболее распространенной является классификация в зависимости от содержания управленческой деятельности:

— социально-экономические цели, то есть упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов, достижение экономического благополучия, создание и поддержка определенных экономических отношений;

— политические цели, то есть вовлечение в управление политических структур государства, поддержка политических процессов в государстве и обществе;

— обеспечительные цели, то есть обеспечение прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности в обществе, общественного порядка и т. д.;

— организационно-правовые цели, то есть формирование правовой системы, которая способна реализовать основные функции государства и решить его задачи с помощью механизма правового государства

 

73. Структура государственного управления в ведущих странах мира: институциональный, функциональный и организационный анализ

 

Государственное управление – это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Государственное управление – разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.

1. Субъекты целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий – государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы – приказы государственному управлению – своего рода «нервной системе» общественного организма.
2. Государственное управление опирается на властные полномочия и предоставляет собой реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью – общеобязательны.
3. Специфику государственного управления составляют характер  и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) – решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества,  не отдельных граждан и социальных групп.
4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеют правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

В широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры.

Все виды управления:

• подлежат конституционному и иному правовому регулированию, которое устанавливает тесную взаимосвязь государственного управления с другими видами управления;
• взаимосвязаны между собой, дополняют, заменяют, усиливает или ослабляет друг друга;
• в каждый исторический момент обладают своим уровнем развития, в котором выражается их способность управлять соответствующими объектами управления.

Государственное управление – воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:

• выполнение общезначимых функций;
• нормативно-распорядительное регулирование;
• подзаконный характер деятельности;
• использование властных полномочий.

Государственно-административное управление представляет собой вид деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном, субъектов Федерации, местном. Государственно-административное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется теми же признаками, что государственное управление в целом, а также и дополнительными:

• непрерывным и оперативным характером деятельности;
• осуществлением специализированных функций, требующих единообразной технологии;
• установлением юридическо-функциональных режимов;
• применением мер административной ответственности;
• иерархически построенным аппаратом управления;
• профессиональным персоналом;
• административным усмотрением.

Государственное администрирование – практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.

Публичное управление – воздействие субъекта управления на общество (общественные процессы отношения) в соответствии с возложенными на него общественно-значимыми функциями и полномочиями.

Термин «публичное управление», очевидно, нуждается в дополнительной аргументации.

Слово «публичный» означает общественный, открытый, гласный, не частный. У В.Даля в словаре витаем: «публичный, всенародный, оглашенный, явный, известный; для публики, общества устроенный, всенародный, … вселюдный; всем обывателям сообща, всей гражданской общине принадлежащий».

Рассматривая государство как особый механизм управления делами общества, ученые развивали теорию публичного управления в рамках политической науки.

Телеологический смысл государственного управления (целесообразности) предполагает увязать государственное управление с понятием «республика» (дело народа) такой формой правления, где народ, граждане участвуют в организации и осуществлении государственной власти непосредственно или через общенациональное представительное учреждение – парламент.

В одном ряду с республикой такие понятия, как публичный интерес – общий (не частный), публичная власть (созданная народом и во благо народа), публичного интереса (не частного), публичное право – система норм, регулирующих процессы, отношения в обществе, публики с властью, аппаратом управления, публично-правовое регулирование – сам процесс нормотворчества и нормоприменения в публичной сфере (не частной), публичное управление – процесс государственно-управляющего воздействия на публичную сферу (не частную) на основе норм публичного права.

Таким образом, публичное управление можно понять как управляющее воздействие – гласное взаимодействие государственного аппарата и общества при принятии важных для республики (общества, населения) решений, действий, как открытую публичную сферу общественных интересов, в которой все общественные институты, граждане могут быть не только в роли объектов управления, но и выступать субъектами, автономными единицами в отношениях с органами власти и управления. Можно сказать, публичное управление – это управление обществом вместе с обществом.

Тогда становится понятным термин публичная служба как институт, созданный для осуществления общественно значимых (публичных) дел и собственно процесс служения обществу, выполнения возложенных задач, функций, полномочий. Публичная служба всегда функциональна, процессуальна, это публичное управление во времени и в пространстве.

Поскольку ни один государственный орган не исчерпывает собой института государства и государственной власти, то конституционно установленное единство государственной власти может обеспечить совокупность всех органов государственной власти и управления, их публично-управляющих воздействий, слияние всех процессов публичного служения в целостную систему государственного управления и государственной службы.

Телеологический подход (гр. teleos – цель, logos – учение, понятие – достигший цели) к анализу государственного управляющего воздействия требует раскрытия его как совокупности политического и административного воздействия (через политические решения и действия и административные решения и действия).

Политика и администрирование – это две неразрывно связанные функциональные составляющие единого процесса государственного управления.

Политика, имеющая один корень с полисом (греч. город-государство), означает общее, что можно делать, решать, используя политическую (публичною) власть, отражает явление историческое, связанное с появлением государства, в котором сосуществуют различные, иногда противоборствующие потребности и интересы и потому есть объективная необходимость их согласовать, найти то общее, интегрирующее, что и делает общество государственно-организованным. Политика, как и государство, знаменует определенный уровень развития общества, соответствует обществу и развивается вместе с ним. Общество по природе своей не может быть деполитическим.

Конечно, политика должна быть правовой: политические усмотрения, интерес, целесообразность не должна противостоять праву, а политические права, осуществляться в рамках права.

Правовая политика в системе государственного управления – это те принципы и основные направления развития общества, которые государство проводит в жизнь при создании и применении норм, институтов и отраслей права, в деятельности юридических учреждений, в формировании и укреплении правосознания граждан.

По содержанию правовая политика государства может быть правотворческой и правоприменительной.

Правотворческая политика государства – формирование, выработка стратегии их в правовую форму: в виде законов, программ, проектов, других общезначимых судьбоносных решений. Ее основная цель – закрепить в правовых нормах модель поведения общества, его отдельных групп, граждан.

Главный субъект правотворческой политики – законодательные представительные органы власти, однако эту функцию осуществляют правительственна администрация, исполнительная власть всех уровней управления, участвуют и институты гражданского общества.

Правоприменительная политика государства – это реализация государственными органами и должностными лицами государственной политики, ее правовых форм, использования ими права (норм) как средства в управлении обществом и инструмента повышения эффективности действия права. Это – один из способов защиты прав и свобод личности, одна из характеристик существующего политического режима.

Основная цель правоприменительной политики – соблюдение и защита прав и свобод граждан, их чести и достоинства; упрочение законности и правопорядка; повышения эффективности регулятивного и охранительного действия права; обеспечение единства и согласованности в деятельности субъектов правоприменения; повышения эффективности государственного управления.

Главный субъект правоприменительной политики – органы исполнительной власти, государственного (всех уровней) и муниципального управления. С ними взаимодействуют различные институты гражданского общества, граждане.

Правоприменительная политика – это связующее звено между практикой правотворчества  (поиском общего блага) и правоприменением (реализацией комплекса мер по его достижению), обеспечивающее их согласованность и взаимодействие. Это позволяет говорить о том, что в механизме правового регулирования правоприменительной практика занимает самостоятельное место и является одним из важных факторов, определяющих его юридическую и социальную эффективность.

Указанные направления в государственной управленческой деятельности – это две стороны одной медали.

Их единство обусловлено следующими факторами:

1. у них единый волевой источник – государственная власть;
2. они имеют общую цель – стабилизировать, упорядочить, обеспечить условия для развития общества;
3. в совокупности они формируют единое правовое пространство, систему действующего права.

Государственное управление является производным от формы государственного устройства и политической системы и в тоже время имеет самостоятельное значение. С одной стороны, с помощью системы управления власть реализует свои распорядительно-разрешительные функции, направленные на исполнение законов, других нормативных актов, политических решений. Властные отношения здесь базируются на распоряжении и подчинения вплоть до принудительного исполнения, т.е. без учета интересов управляемых объектов.

С другой стороны, управление служит особым видам творческой деятельности, имеет целью развитии, инноваций, включает в свой арсенал силу убеждения, разума и гуманизма.

Управление реализуется во взаимодействии субъекта и объект управления. От субъекта (управляющего) поступает командная информация (что, как, в каком объеме делать), а от объекта (управляемого) – информация обратной связи ( после исполнения команды). Схематически процесс управления показан на рис. 1.

Интенсивность команд и обратной связи от вида и характера субъекта и объекта управления.

Командная информация подается в целях достижения определенных поставленных целей, решения задач. Получение результата, естественно, зависит прежде всего от качества, способа подачи информации, что в сущности и составляет основу методов управления, их многообразия, классификации по критериям и признакам.

 

	Субъект управления
Командная информация			Информация о выполнении (обратной связи)
	Объект управления

 

Рис. 1. схема управления.

Основополагающим в управлении является определение роли, места человека как объекта управления. По этому критерию различают демократический и авторитарный стили управления.

Демократическое управление основывается на том предположении, что для человека естественным состоянием является деятельность, работа и что он способен к самоуправлению, самоконтролю и не избегает ответственности. Поэтому внешний контроль не рассматривается как решающее средство достижения целей. Такой стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставления большой самостоятельности в соответствии с функциями, привлечения к принятию решений. Допускаются дискуссии, необязательна единодушная поддержка лидера.

Авторитарное управление исходит из того, что средний человек изначально избегает труда, не честолюбив, уходит от ответственности, с удовлетворением принимает руководство над собой. Поэтому для повышения эффективности труда его надо принуждать, контролировать. А это может обеспечить власть, единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне; складывается режим личной власти в разных формах – от мягких, сочетающихся с элементами демократии, до диктатуры; элита демонстрирует преданность лидеру, все готовы выполнять его указания.

Демократический стиль управлении имеет тенденцию к анархизму, а авторитарный к тоталитаризму. При анархическом управлении никто не вмешивается в естественный ход событий, в свободную игру законов и факторов. Предполагается, что ответственность сама по себе распределяется целесообразно.[20] На качестве российской власти отражается ее переходное состояние: условия новые, а структурная и функциональная организация, менталитет во многом прежние; законы принятые с учетом достижений западного права, но действуют с большими отступлениями; изменяются выборы органов власти, а повседневного контроля общества за властью недостает.

▪ По характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами. Система государственного управления может быть координационной или субординационной. Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации. Федерация имеет, а конфедерация не имеет единого органа государственной власти. Члены федерации могут иметь собственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы. Наряду с этим образуется единые федеральные органы государственной власти; устанавливается общее гражданство, денежная единица и т.д. при конфедерации образующие ее государство сохраняют независимость, имеют свои органы государственной власти и управления. Для координации действий в определенных целях (высшие политические, военные и т.п.) государства создают объединенные органы. Россия согласно Конституции является федеративным государством, включает 88 субъектов федерации и различные формы местного самоуправления.

Субординационное управление базируется на жестком административном подчинении, воздействии на нижестоящих должностных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своем составе не имеет федеративных единиц, а подразделяется на административно-территориальные единицы (области, районы и др.). В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, аппарат управления отвечает нуждам общественной системы, разделение властей практически отсутствует.

▪ По критерию использования форм собственности и владение имуществом различают федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление. Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации (региональная собственность). Свои объекты собственности имеют также, органы местного самоуправления (муниципальная собственность). Для управления объектами собственности каждого уровня образуются соответствующие органы. Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра земли, естественные монополии, акции приватизированных предприятий и ряд других объектов. Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

▪ По воздействию на управляемый объект выделяются отраслевое и территориальное управление. Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Наиболее эффективно оно реализуется в управлении через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые пропорции.

Отраслевое управление в плановой экономике предполагает обоснование цели (производство конкретных видов продукции), применение управленческих функций (планирование, организация, контроль), построение организованной структуры звеньев управления (предприятие, объединения, министерства), разработку народно-хозяйственных, межотраслевых, отраслевых балансов.

Отраслевое управление позволяет конкретнее видеть перспективу развития. Но в последнее время его роль снижается.

Поэтому на передний план выступают формы межотраслевого управления – корпорации, действующие на акционерной основе.

Корпорация не выходит из сферы государственного управления, а служит как бы его второй ступенью

Территориальное управление осуществляется тремя источниками власти: федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, местным самоуправлением. «…Местная власть, по Конституции отделенная от государственной является индикатором проблем повседневной жизни, решать которые приходится сообща. Поэтому реформа предусматривает создание советов муниципальных образований на уровне регионов. Они, в свою очередь,  создают единый общероссийский Совет. Это не означает, что не будет других ассоциаций и союзов муниципалитетов, – подчеркнул Сергей Самойлов (советник Президента РФ), – но только этот общероссийский Совет будет официальной переговорной площадкой муниципального сообщества с федеральным центром с правом представительства на международном уровне…». [21]Территориальное управление обеспечивает рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития и решение других задач государственной региональной политики. Оно предполагает разграничение прав и ответственности между федеральными и региональными, законодательными и исполнительными органами власти.

▪ По способу учета интересов объектов управления различают административное и экономическое управление. Административное управление непосредственно воздействует на интересы управляемых с помощью разрешения, запрета, принуждения, применяемых независимо от их мнения. Оно является необходимым компонентом любого управления, хотя его масштабы могут быть разными. В структуре исполнительных органов с несколькими уровнями управления оно имеет самодовлеющее значение и реализуется через назначения, освобождения от работы, поощрения, наказания должностных лиц. В государственном регулировании экономики администрирование осуществляется в лицензировании деятельности, квотировании экспорта, импорта и в других случаях.

В рыночной экономике имеется не мало проблем, остающихся в сфере компетенции государственных органов и решаемых административными методами. При этом они могут сочетаться чисто рыночными: размещение инвестиций, подрядных работ на конкурсной основе и другое.

Экономическое управление воздействует на интересы объектов управления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитною государственную политику. Отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству он возмещает ущерб государству. Например, за неуплату налогов взыскивается штраф и применяются другие санкции.

▪ В зависимости от срока исполнения принимаемых решений управления подразделяется на оперативное, тактическое и стратегическое.

Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. Оно ставит конкретные, количественно измеряемые ориентиры и использует ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант исходя из сложившихся условий.

Стратегическое управление определяет цели и задачи развития страны в целом лил по отдельным сферам, объектам, территориям, задает направления деятельности каждому звену управления. Стратегическое управление имеет глубокое обоснование и увязывается с общим политическим курсом государства или доктриной того или иного его направления, реализует выбранный курс.

Различают стратегии: общеэкономические – роста, стабилизации, преодоления кризиса (выживания), структурных перестроек; отраслевые – использования материально-сырьевых запасов, космоса и другое; функциональные – подавления инфляции, привлечение инвестиций и другое.

Основой стратегического управления являются стратегический план, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Стратегия должна быть максимально ясной и убедительной. Она выбирается, поэтому из нескольких возможных вариантов и формируется по видам деятельности, обеспечивающим преимущества по сравнению с другими направлениями.

Тактическое управление выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок. Важно постоянно следить за результатами, правильно выбирать момент для корректировки действий, стимулировать гибкость, масштабность мышления, инициативность всех участвующих в тактическом управлении.

▪ Антикризисное управление вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий; оно включает управление через арбитражных управляющих, а также управляющих предприятиями – должниками по договору подряда. Антикризисное управление является принудительным и внешним, т.к. осуществляется органами, входящими в иную, чем предприятие, систему. Для предупреждения банкротства при арбитражном управлении могут быть использованы селективные методы, т.е. выделения приоритетных направлений с применением ресурсной и других видов поддержки.

▪ доверительное управление осуществляется на основании договора, сторонами которого выступают учредитель управления (собственник имущества) и доверительный управляющий (коммерческая организация или индивидуальный предприниматель). Проводится конкурс на право заключения договора доверительного управления и имеющий наилучшие профессиональные возможности для его реализации.

Доверительный управляющий управляет по поручению и в интересах собственника, за счет доходов от использования имущества он возмещает расходы по доверительному управлению и получает вознаграждение.

74. Центральные, региональные и местные органы государственного управления, их иерархия, проблемы взаимоотношений

Государство как одна из форм политической организации общества, призвана осуществлять управление обществом на основе права с помощью специальных органов государственной власти[22]. Система государственных органов и учреждений, посредством которых осуществляются задачи и функции государства, именуется государственным аппаратом. Для выполнения своих функций и задач органы государственной власти наделены властными полномочиями.

На структуру государственного аппарата и принципы его формирования оказывают влияние различные факторы исторического, культурного, экономического, политического и иного характера. На каждом этапе исторического развития общества в зависимости от тех конкретных задач и функций, которые выполняет государственная власть, могут меняться характер и структура государственного аппарата, его органов. В демократическом правовом обществе сущность государства, его органов выражается в обеспечении прав и свобод личности, безопасности граждан и общества в целом.

Основным структурным элементом государственного аппарата является государственный орган. Каждый орган государственной власти представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата, осуществляющее строго определенные функции, регламентируемые законодательством.

Органы государственной власти обладают рядом таких характерных качеств или признаков, которые позволяют отличать их от других органов негосударственных общественно-политических организаций.

Во-первых, порядок организации и деятельности органов государственной власти основан на единстве правовых принципов, закрепленных в конституции страны и других законодательных актах.

Во-вторых, органы государственной власти для выполнения возложенных на них функций и задач наделены государственно-властными полномочиями.

В-третьих, между органами государственной власти и функциями государства существует тесная обратная связь.

В-четвертых, органы государственной власти для обеспечения возложенных на них задач и функций располагают необходимыми материальными средствами.

Государственный аппарат включает в себя систему органов государственной власти, посредством которых осуществляется государственное управление обществом. Органы государственной власти выступают от имени государства, представляя государство в целом как в международных, так и во внутригосударственных отношениях. Решая конкретные задачи и выполняя функции в определенных областях общественной жизни, органы государственной власти таким образом участвуют в решении наиболее общих задач государства в осуществлении его функций.

Органы государственной власти взаимосвязаны общими правовыми принципами. Они выполняют функции и задачи государства в соответствии со своими полномочиями. Органы государства имеют единую правовую базу, а порядок их организации и деятельности определяется конституцией страны и другими нормативно-правовыми актами.

Правовые принципы организации и деятельности органов государственной власти следующие:

1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина. Их непосредственное действие; обязанность государственных органов и должностных лиц признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Человек, его права и свободы по Конституции — высшая ценность, поэтому Конституция ограничивает государственную власть, обязывая ее признавать, соблюдать и защищать эти права, допуская их ограничение только временно и в особо предусмотренных Конституцией исключительных случаях. Конституционная обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина состоит в создании условий для их реализации и механизма их защиты. Обеспечение таких условий и защита прав и свобод человека и гражданина входят в функции всех органов государственной власти и органов местного самоуправления. Конституция также устанавливает, что права человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Деятельность органов государственной власти, должностных лиц, органов местного самоуправления должна быть подчинена обеспечению прав и свобод человека и гражданина. При несоблюдении этого принципа вступает в действие механизм судебного конституционного контроля и судебной защиты прав и свобод человека и гражданина. Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, применного или подлежащего применению в конкретном деле. Развивается также практика прямого применения Конституции, прежде всего в сфере защиты прав и свобод граждан и в деятельности других звеньев судебной власти — судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в суд могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц и государственных служащих, посягающие на права и свободы граждан. Принцип народовластия. Принцип народовластия проявляется в демократической организации государства, органов государственной власти и органов местного самоуправления, республиканской форме правления, при которых носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации выступает ее многонациональный народ. Это означает, что все конституционные правомочия органов государственной власти и органов местного самоуправления исходят от народа. Народ осуществляет свою власть непосредственно в форме всеобщего голосования (референдума), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
2. Верховенство Конституции. Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Ее верховенство гарантируется Конституционным Судом Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица должны сверять свои юридически значимые действия, прежде всего с Конституцией, руководствоваться ею.

Нормы Конституции имеют непосредственное применение. Это означает, что органы законодательной власти при разработке и принятии законов должны руководствоваться конституционными положениями, т.е. эти законы не должны противоречить нормам Конституции. А органы исполнительной и судебной власти при применении законов в первую очередь должны руководствоваться нормами Конституции.

3. Принцип разделения властей. Одной из незыблемых основ конституционного строя демократического правового общества является осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Целями принципа разделения государственной власти являются, во-первых, упорядочение работы государственного аппарата, в том числе специализирование направления.

деятельности органов государственной власти и, во-вторых, недопущение концентрации государственной власти в одних и тех же органах, чтобы не было произвола и злоупотребления этой властью.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны при осуществлении своих конституционных полномочий. Система разделения властей не нарушает единства государственной власти, а, наоборот, создает определенное равновесие (баланс) между самостоятельными ветвями государственной власти при осуществлении своих полномочий. Разделение государственной власти реально существует, прежде всего, на уровне народовластия, прямого или представительного, выражаемого органами законодательной, исполнительной и судебной власти в форме осуществления своих конституционных функций, а также взаимодействия, взаимного контроля, «сдержек и противовесов» между ними. Законодательные органы издают законы, на основании которых действуют органы исполнительной и судебной власти, осуществляют бюджетный контроль, назначают или утверждают должностных лиц органов исполнительной и судебной власти. Органы исполнительной власти претворяют в жизнь принятые органами законодательной власти законы. Глава государства (президент) утверждает и публикует принятые парламентом законы, вносит в парламент законопроекты, назначает судей, членов правительства, осуществляет помилование и т. д. Органы судебной власти осуществляют правосудие, применяя законы при решении конкретных дел. Высшие органы судебной власти также дают толкование Конституции. А при несоответствии конституции предписаний законов и других нормативно-правовых актов, признают их не имеющими юридической силы.

4. Принцип законности — основной метод осуществления деятельности органов государственной власти. Принцип законности в деятельности органов государственной власти означает, во-первых, что все органы государства и их должностные лица должны действовать строго в рамках закона, во-вторых, обеспечивать исполнение законов всеми подчиненными организациями и учреждениями, в-третьих, обеспечивать охрану и защиту прав и свобод граждан.

Принцип законности закреплен в ст. 15 Конституции Российской Федерации, где сказано: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституции и законы».

При осуществлении своих полномочий в отношении государственных органов действует принцип: запрещено все то, что не разрешено законом.

5. Принцип федерализма в организации и деятельности органов государственной власти означает, что:

все государственные органы образуют единую систему органов государственной власти;

между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации разграничены предметы ведения (полномочия) — вопросы исключительного ведения Феде рации, вопросы совместного ведения, вопросы исключительного ведения субъектов Российской Федерации;

во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти органы государственной власти субъектов Российской Федерации равноправны между собой;

субъекты Федерации самостоятельно устанавливают собственную систему органов государственной власти;

субъекты Федерации участвуют в формировании федеральных органов государственной власти (выборы Президента Российской Федерации, депутатов.

Государственной Думы Федерального Собрания, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания, участие в формировании судейского корпуса, дача согласия на назначение прокурора субъекта Федерации и др.).

6. Принцип равного доступа граждан к государственной службе. Конституция Российской Федерации закрепляет, что граждане Российской Федерации в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой имеют равный доступ к государственной службе. При приеме на государственную службу и при ее прохождении не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Это положение полностью соответствует п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Вакантная государственная должность замещается на конкурсной основе с учетом профессиональной подготовки и личных качеств.

7. Принцип гласности в осуществлении государственной службы. Принцип гласности означает информирование граждан о деятельности государственных органов и государственных служащих. В средствах массовой информации должна освещаться деятельность государственных органов и государственных служащих, их успехи и недостатки. Гласность в работе государственной службы — необходимое условие повышения общественного мнения о ней, более активного ее участия в деятельности государственных органов, привлечения граждан к управлению государством. Только благодаря гласности может быть установлен общественный контроль за функционированием государственной службы.

В соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Вместе с тем Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 10) закрепляет и определенные рамки этого принципа, устанавливая, что государственный служащий обязан «хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан».[23]

По источнику формирования органы государственной власти делятся на первичные и производные.

Первичные — это, как правило, избираемые народом органы государственной власти. К ним относятся представительные (законодательные) органы государственной власти Российской Федерации и субъектов в составе Российской Федерации, глава государства — Президент Российской Федерации, главы субъектов Российской Федерации.

Производные — это формируемые другими органами государственной власти (например, Правительство Российской Федерации формируется Президентом Российской Федерации при утверждении Председателя Правительства Государственной Думой; Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации формируются Советом Федерации Российской Федерации и т. д.).

По территориальному признаку органы государственной власти подразделяются на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральные органы государственной власти осуществляют свою деятельность на всей территории Российской Федерации. К ним относятся: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Российской Федерации, Генеральная Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, федеральные министерства и т.д.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют свою деятельность на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (глава субъекта Российской Федерации, представительный (законодательный) орган субъекта Российской Федерации, правительство субъекта Российской Федерации и т. д.).

По характеру компетенции выделяют органы государственной власти общей компетенции и органы государственной власти специальной компетенции.

Органы государственной власти общей компетенции имеют широкий круг полномочий (Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и др.).

Органы государственной власти специальной компетенции имеют ограниченный круг полномочий в своей деятельности (например, Министерство иностранных дел. Министерство здравоохранения. Министерство образования и т. д.).

По порядку реализации полномочий органы государственной власти осуществляют свою деятельность коллегиально (Федеральное Собрание Российской Федерации, представительные (законодательные) органы субъектов Российской Федерации) и единолично (Президент Российской Федерации, глава субъекта Российской Федерации и др.).

По форме осуществления государственной деятельности (функций), которые выполняют органы государства в системе государственной власти, они подразделяются на следующие группы:

органы представительной (законодательной) власти;

органы исполнительной власти;

органы судебной власти.

Особое место в системе органов государственной власти занимает глава государства. Главой государства в республиках является — президент. Институт президентства учрежден во многих государствах, где имеются демократические формы правления. В президентских республиках президент — глава исполнительной власти, он формирует правительство и несет политическую ответственность за его работу.[24] А в парламентских республиках статус президента имеет иной характер, его роль значительно скромнее. Президент лишь формально представляет высшую исполнительную власть, так как реально ее осуществляет глава правительства.

Правовой статус и полномочия Президента Российской Федерации закрепляются в Конституции страны. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент является главой государства. Как глава государства Президент является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и на международной арене.

Круг полномочий (функций) Президента четко определяется Конституцией Российской Федерации. Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.

К представительным (законодательным) органам государственной власти относятся: парламент — Федеральное Собрание Российской Федерации, представительные (законодательные) органы субъектов Российской Федерации. Федеральное Собрание — Парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации.[25]

Представительный характер Федерального Собрания означает, что оно в правовых отношениях представляет народ Российской Федерации, является его легитимным представителем в силу Конституции. Основная функция Федерального Собрания — принятие нормативно-правовых актов (законов), которые обладают высшей юридической силой.

Федеральное Собрание — Парламент Российской Федерации — состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти.

Государственная дума состоит из 450 депутатов, которые избираются по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе. Половина депутатов избирается в одномандатных избирательных округах по мажоритарной системе относительного большинства, согласно которой избранными считаются депутаты, получившие наибольшее число голосов по округу. Другая половина депутатов избирается в федеральном избирательном округе, охватывающем всю территорию Российской Федерации, по системе пропорционального представительства, согласно которой каждое избирательное объединение получает число депутатских мандатов пропорционально числу голосов, поданных за федеральный список кандидатов этого объединения.

Основная деятельность органов законодательной власти — принятие законов и формирование других государственных органов (назначение должностных лиц). Однако функции Парламента не ограничиваются законодательной деятельностью, но охватывают также контроль за исполнительной властью посредством форм и способов, определенных Конституцией Российской Федерации и соответствующими ей федеральными законами. К ведению Совета Федерации относятся:

а)               утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б)               утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

в)               утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

г)                решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

д)               назначение выборов Президента Российской Федерации;

е)               отрешение от должности Президента Российской Федерации;

ж)              назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

з)                назначение на должность и освобождение от должности

Генерального Прокурора Российской Федерации;

и)               назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

К ведению Государственной Думы относятся:

а)               дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

б)               решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

в)               назначение на должность и освобождение от должности

Председателя Цен трального Банка Российской Федерации;

г)                назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счет ной палаты и половины состава ее аудиторов;

д)               назначение на должность и освобождение от должности

уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

е)               объявление амнистии;

ж)              выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

К органам исполнительной власти также относятся федеральные министерства и комитеты Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок формирования и деятельности органов исполнительной власти определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, конституциями республик в составе Российской Федерации, уставами субъектов Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации назначает Председателя (с согласия Государственной Думы) и членов Правительства, принимает решение о его отставке, утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти.[26]

Правительство Российской Федерации исполняет и проводит в жизнь федеральные законы.

Правительство Российской Федерации:

а)               разрабатывает и представляет в Государственную Думу федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет в Государственную Думу отчет об исполнении федерального бюджета;

б)               обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в)               обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г)                осуществляет управление федеральной собственностью;

д)               осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е)               осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж)              осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в целях реализации своих конституционных полномочий издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом в установленных законом процессуальных формах,[27] а судебная власть — посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. К органам судебной власти в Российской Федерации относятся: федеральные суды и суды субъектов Федерации.

К федеральным судам относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, Верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов.

К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды и мировые суды субъектов Федерации.

Конституционно-правовые принципы организации и деятельности судебной власти в Российской Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации и в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».[28]

1. Осуществление правосудия только судом. Осуществление правосудия только судом означает, что в Российской Федерации нет и, не может быть никаких, кроме судов, органов государственной власти, которые могут рас сматривать и разрешать гражданские, уголовные и другие дела. Принцип осуществления правосудия только судом — это гарантия законности и право порядка, охраны прав и законных интересов граждан и их организаций.
2. Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Независимость судей — важнейшее условие самостоятельности судебной власти, что позволяет объективно и беспристрастно осуществлять правосудие, защищать права и свободы граждан. Действующее законодательство Российской Федерации устанавливает следующие правовые гарантии независимости судей:

установленная законом определенная процедура осуществления правосудия, которая исключает постороннее воздействие на судей (вынесение судом решения в совещательной комнате и т. д.);

преследование по закону любого вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия;

освобождение судей от обязанностей отчитываться перед кем бы то ни было о своей деятельности;

установление законом специального порядка приостановления и прекращения полномочий судьи;

право судьи на отставку по собственному желанию независимо от возраста;

предоставление судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его статусу;

особая защита государством судьи, членов его семьи и их имущества.

Судьи несменяемы. Полномочия судьи могут быть прекращены или при остановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом. Несменяемость судьи — одна из существенных гарантий его независимости.

Судьи неприкосновенны. Неприкосновенность судей — одна из наиболее существенных гарантий независимости судебной власти. Неприкосновенность распространяется не только на личность судьи, но и на его жилище и служебное помещение, корреспонденцию, имущество и документы, используемые им транспорт и средства связи. Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом.

Разбирательство дел во всех судах открытое. Конституция Российской Федерации устанавливает, что слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом. Также не допускается заочное разбирательство уголовных дел в судах, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом.

Судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Принцип состязательности и равноправия сторон — важнейшее условие демократичности осуществления правосудия и вынесения справедливого судебного решения.

Право граждан участвовать в осуществлении правосудия. Граждане Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом, имеют право участвовать в осуществлении правосудия. Конституция Российской Федерации устанавливает, что в случаях, предусмотренных федеральным за коном, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей.

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Данное конституционное положение является гарантией независимости судебной власти, как от исполнительной, так и от законодательной власти.

Контрольно-надзорные органы осуществляют постоянный повседневный надзор и контроль за правильной реализацией и применением норм права органами исполнительной власти, различными организациями, учреждениями, предприятиями, должностными лицами и гражданами. К контрольно-надзорным органам государственной власти относятся: Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации и другие органы государственной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции. Контрольно-надзорные органы государственной власти выявляют различные нарушения законности и правопорядка, применяют к правонарушителям соответствующие санкции или ставят перед компетентными органами вопрос об устранении допущенных нарушений законности и привлечении виновных лиц к юридической ответственности.

В соответствии с Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации»[29] Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства Прокуратура Российской Федерации осуществляет:

• надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно- розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• надзор за исполнением законов судебными приставами;
• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
• уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
• координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Органы прокуратуры:

• осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;
• действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;
• информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля. В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. и другими законами Российской Федерации.

Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности

 

75. Основные направления деятельности в системе государственного управления: государственное регулирование экономики, управление социальной сферой

 

Теперь рассмотрим границы необходимого вмешательства государства в экономику . Прежде всего это области , где перестает эффективно действовать механизм рыночной саморегуляции и требуется срочное вмешательство государства.

• Во-первых , это правильная организация денежного обращения .
• Во вторых , предоставление государством общественных товаров . Механизм свободного рынка позволяет удовлетворять потребности , которые выражаются в денежной форме , через спрос . Однако существуют такие потребности , которые невозможно измерить в деньгах и превратить в спрос . Речь идет об услугах коллективного пользования : национальная оборона, государственное управление, единая энергетическая система, национальные сети коммуникаций , охрана общественного порядка , вакцинация , хлорирование питьевой воды и т. д. Здесь не обойтись без вмешательства государства в экономику.
• В-третьих , устранение государством последствий внешних эффектов. В процессах рыночного производства и потребления могут возникать своеобразные дефекты, не имеющие денежного выражения и не фиксируемые рынком . Эти внешние эффекты нарушают рыночное равновесие и обусловливают неоптимальное распределение ресурсов , что делает необходимым вмешательство государства в экономику.

Функции , выполняемые государством по организации денежного обращения , предоставлению общественных товаров и устранению последствий внешних эффектов , составляют максимальные границы его вмешательства в экономику свободного рынка . Вместе с тем эти функции образуют минимально необходимые границы регулирования реального рынка . Как видно , нерегулируемого рынка вообще не бывает,  ибо в определенном воздействии со стороны государства нуждается даже идеальный свободный рынок .

Если обратиться к реальному конкурентному рынку , то обнаружатся новые области экономической жизни , где проявляется ограниченность механизма рынка , что делает необходимым более широкое участие государства в хозяйственных процессах. Совокупность таких областей определяет максимально допустимые границы вмешательства в экономику . Кратко обозначим эти сферы . Подробнее они будут рассмотрены в анализе основных сфер государственного вмешательства .

Перераспределение доходов .

   Рынок признает справедливыми доходы , полученные в результате свободной конкуренции на рынках факторов производства , размеры доходов зависят от эффективности вложения факторов . В обществе же есть люди , не владеющие ни землей , ни капиталом , ни трудом (нетрудоспособные , неимущие). Они не участвуют в конкуренции , не получают никаких доходов . Существуют и люди, не имеющие работу , но трудоспособные , они не могут найти рыночное применение своему труду . Рыночное распределение доходов неприменимо к тем , кто занят производством  общественных товаров , их содержание становится задачей государства , а не рынка .

   Во всех вышеперечисленных случаях государство вправе вмешаться в перераспределение доходов , ибо то , что справедливо с позиции рыночного механизма  , несправедливо с общечеловеческих норм морали , нарушает право человека на достойное существование в обществе .

Государство берет на себя задачу обеспечения правовой базы и некоторых важнейших услуг, являющихся предпосылкой эффективного функционирования рыночной экономики. Необходимая правовая база предполагает такие меры, как предоставление законного статуса частным предприятиям, определение прав частной собственности и гарантирование соблюдения контрактов. Правительство устанавливает также законные “правила игры”, регулирующие отношения между предприятиями, поставщиками ресурсов и потребителями. На основе законодательства государство выполняет функции арбитра в области экономических связей . Основные услуги, обеспечиваемые государством, включают применение милицейских сил для поддержания общественного порядка, введение стандартов измерения веса и качества продуктов, создание денежной системы, облегчающий обмен товаров и услуг.

Конкуренция служит основным регулирующим механизмом в экономике. При конкуренции индивидуальные производители и поставщики ресурсов могут лишь приспосабливаться к желаниям покупателей , которые рыночная система регистрирует и доводит до сведения продавцов. Конкурирующих производителей, подчиняющихся воле рыночной системы, ждут прибыль и упрочение их позиций; уделом же тех, кто нарушает законы рынка, являются убытки и в конечном счете банкротство.

   Рост монополий резко изменяет эту ситуацию. Государство пытается регулировать ситуацию двумя способами . Оно образовывает государственные комиссии для регулирования цен и устанавливает стандарты на предоставляемые услуги. Федеральное правительство также использует антимонопольные законы.

Механизм рынка не реализует автоматически право на труд для тех , кто может и хочет работать . Заметим , что обеспечение указанного права не аналогично наделению всех трудоспособных членов общества гарантированными рабочими местами . Для эффективной работы рынка требуется оптимальный резерв рабочей силы , по ряду причин в рыночной системе неизбежна безработица , что ставит перед государством немало сложных проблем . Его обязанностью становится регулирование рынка рабочей силы с целью поддержания определенного уровня занятости , материального обеспечения людей ,  утративших рабочие места .

   Монополизм и инфляция –              это две тяжелые “хронические болезни” рыночной экономики , которая нуждается в проведении антимонопольной и антиинфляционной профилактики .

   Суть государственной антициклической политики , или регулирования хозяйственной конъюнктуры , состоит в том , чтобы во время кризисов и депрессий стимулировать спрос на товары и услуги , капиталовложения и занятость . Для этого частному капиталу предоставляются дополнительные финансовые льготы , увеличиваются государственные расходы и инвестиции . В условиях длительного и бурного подъема в экономике страны могут возникнуть опасные явления – рассасывание товарных запасов , рост импорта и ухудшение платежного баланса , превышение спроса на рабочую силу над предложением и отсюда необоснованный рост заработной платы и цен . В такой ситуации задача государственного регулирования экономики – притормозить рост спроса , капиталовложений и производства , чтобы по возможности сократить перепроизводство товаров и перенакопление капиталов и , таким образом , уменьшить глубину и продолжительность возможного спада производства , инвестиций и занятости в будущем .

   Развитие фундаментальных научных исследований            с длительными сроками окупаемости , высокой степенью риска и неопределенностью в отношении прибыли практически не под силу рыночному механизму . Здесь государство стимулирует структурную политику и научно-технический прогресс . Да и рынок более эффективно работает при коммерческом освоении перспективных видов новой техники и технологии .

   Государство проводит региональную политику , решая вопросы , возникающие при воздействии на рыночную экономику исторических , национальных , демографических и других нерыночных факторов . Региональная политика осуществляется при помощи финансовых стимулов и государственных капиталовложений , которые обеспечивают привелегированное положение отдельным отраслям и  регионам.  В одних случаях поддержка оказывается отраслям и территориальным единицам , находящимся в состоянии затяжного кризиса ; в других – поощряется развитие новых отраслей и видов производств – носителей научно – технического прогресса , призванных привести к прогрессивным структурным изменениям внутри отраслей , между отраслями и во всем народном хозяйстве в целом , к повышению его эффективности и конкурентоспособности . В то же время могут приниматься меры по притормаживанию чрезмерной концентрации производства .

   Реализация национальных интересов в мировой экономике (регулирование внешнеэкономических связей) предполагает проведение государством соответствующей внешнеторговой политики , контроль над международной миграцией капиталов и рабочей силы , воздействие на валютные курсы , управление платежными балансами и многое другое .

   Таковы в общих чертах верхние максимально допустимые пределы государственного вмешательства в рыночную экономику . Эти рамки достаточно широки для того , чтобы разумный симбиоз государственного регулирования и эффективно работающего механизма рынка позволил решить основные социально-экономические проблемы современного общества .

   Если же государство пытается делать больше , чем ему отмерено рыночной экономикой , – продолжает распределять производственные ресурсы , удерживает административный контроль над ценами , прощает предприятиям задолженность , сохраняет рабочие места в технологически отсталых производствах , ведет фискальную налоговую политику , пытается обеспечить высокую социальную защищенность населения без учета реальных возможностей экономики , то в народном хозяйстве консервируется отсталая структура производства , низкое качество продукции , увеличивается отставание от развитых стран в области научно-технического прогресса и уровня жизни народа . В результате страдают те , ради которых государство шло на превышение пределов разумного вмешательства в экономику . Тогда рано или поздно становится необходимым разгосударствление экономики , избавление ее от чрезмерной государственной активности .

   Субъектами экономической политики являются носители , выразители и исполнители хозяйственных интересов .

   Носители хозяйственных интересов – это социальные группы , отличающиеся друг от друга по ряду признаков : имущественному , по доходам , по видам деятельности при аналогичных доходах , по профессиям , отраслевым и региональным интересам . Это наемные рабочие и хозяева предприятий , фермеры и земельные собственники , мелкие и крупные предприниматели , государственные служащие и т.д. У каждой из этих групп есть свои интересы , обусловленные их социально – экономическим положением , а также принадлежностью к тому или иному региону , виду деятельности .

   Это первая линия связи хозяйственных интересов с государственной экономической политикой .

   Носители экономических интересов объединены в развитых странах рыночного хозяйства в многочисленные союзы, ассоциации : это профсоюзы , союзы предпринимателей и т.п. Некоторые их них насчитывают миллионы членов (профсоюзы , например), другие играют огромную роль в экономике страны из-за представляемых ими капиталов (союзы предпринимателей , банковских учреждений , торговые палаты ). Есть и совсем малозначащие объединения , например ассоциация физических и юридических лиц , заинтересованных в приватизации какого- либо земельного участка , принадлежащего муниципалитету . Такие объединения являются выразителями хозяйственных интересов .

   Это вторая линия связи хозяйственных интересов с государственной экономической политикой .

   Исполнителями хозяйственных интересов – субъектами государственного регулирования экономики – являются органы трех ветвей власти , построенные по иерархическому принципу , а также центральный национальный банк . Они и будут проводить в жизнь программу государственной экономической политики . В государствах с федеративным устройством (США , Канада , ФРГ , Испания , Бразилия и др.) существуют федеральные и местные парламенты и правительства , соответственно защищающие общегосударственные и местные экономические интересы . Заметна тенденция усиления роли центральных органов власти  среди субъектов государственного регулирования экономики , все более независимыми в осуществлении государственного регулирования от законодательной власти становятся исполнительные органы . Это главная , третья  линия трансформации частных экономических интересов в государственной экономической политике .

Интересным с точки зрения изучения механизма государственного регулирования экономики является слияние субъектов государственной и частной экономической политики и возникновение в результате этого новых регулирующих органов , не вписывающихся теоретически в классическую схему парламентской или президентской республики . Например , создается орган из представителей профсоюзов , союзов предпринимателей и исполнительной власти для регулирования тарифных соглашений между предпринимателями и трудящимися .

   Основная часть таких органов формально осуществляет консультативную деятельность , но в действительности решающим образом воздействует на государственную экономическую политику . К таким органам относятся различные советы экспертов при правительстве , министерствах финансов и т.п.

   Другая группа государственно – частных органов хозяйственного регулирования – это советы по сферам деятельности , например , научно – технический , по региональной политике , по профессиональному образованию . В отличие от отраслевых советов в них наряду с сотрудниками правительственных органов входят представители самых разных фондов , отраслей , банков , различных организаций и общественных движений .

   Это четвертая линия связи между носителями экономических интересов и государственным регулированием экономики : носители (в данном случае заинтересованные фирмы) – выразители (союзы предпринимателей) – советы при государственных регулирующих органах . По этой линии происходит корректировка интересов частного хозяйства с интересами других социальных , профессиональных , общественных групп .

   Обратная связь государственного регулирования экономики с носителями хозяйственных интересов                довольно жесткая . Во-первых , успех регулирования проявляется в темпах роста , улучшении структуры хозяйства , росте занятости , здоровом платежном балансе , снижении темпов инфляции , повышении жизненного уровня .

   Во-вторых , успехи государственного регулирования экономики отражаются в показателях , не всегда поддающихся точному количественному измерению : в уровне социальной напряженности (забастовки , выступления профсоюзов и т.д.) , оценка деятельности государства средствами массовой информации , состояние окружающей среды , качество жизни в городах .

В-третьих , носители хозяйственных интересов прямо или косвенно через свои объединения поддерживают или не поддерживают правительство . Могущественные объединения предпринимателей или профсоюзы могут выступить с предупреждением в адрес правительства в связи с несовместимостью государственных мер регулирования с их интересами . Наконец , союзы – выразители хозяйственных интересов своих членов , так же как и отдельные лица , финансируют или отказывают в средствах той или иной партии на выборах , избиратели голосуют за партию , а значит и за экономическую часть программы этой партии , или нет .

      Потеря доверия избирателей и объединений хозяйственных интересов к правящей партии или партиям – это главная линия обратной связи между государственной экономической политикой и носителями хозяйственных интересов .

   Одной из форм обратной связи является анкетирование . Органы государственного регулирования экономики не могут позволить себе выяснят реакцию носителей государственных интересов на общую направленность и конкретные меры государственной экономической политики во время выборов , дожидаться , когда недовольство экономической ситуацией примет крайние формы (забастовки , бегство капитала ) . Правительственным органам нужна оперативная информация , по возможности достоверный прогноз поведения хозяйственных субъектов в случае осуществления той или иной меры государственного регулирования . Для этого существует отработанный механизм в виде анкетных опросов , которые проводятся специализированными научно-исследовательскими  центрами . Он сыграл значительную роль в разработке арсенала средств государственного регулирования экономики и государственной экономической политики  , завоевал большой авторитет не только в научных кругах , но и в государственном аппарате , занимающемся хозяйственными вопросами . Этот метод превратился в рабочий инструмент государственного регулирования экономики , обеспечивающий обратную связь между регулирующими органами и носителями экономических интересов .

   Мы рассмотрели идеальную картину зависимости государственного регулирования экономики от экономических интересов , механизм этой зависимости от обратной связи . В реальной жизни наблюдается масса отклонений от модели – идет борьба между отдельными группами интересов за влияние на органы регулирования , широкое распространение получил лоббизм , известны факты коррупции в органах государственной экономической политики в разных странах . Но механизм государственного регулирования экономики функционирует все-таки по правилам , а не по отклонениям .          

   Генеральной целью государственного регулирования экономики является экономическая и социальная стабильность и укрепление существующего строя внутри страны и за рубежом , адаптация его к изменяющимся условиям .

   От этой генеральной цели распространяется дерево так называемых опосредующих конкретных целей , без осуществления которых генеральная цель не может быть достигнута . Эти конкретные цели неразрывно связаны с объектами государственного регулирования экономики . Цель – выравнивание экономического цикла — направлена на объект , т.е. на экономический цикл ; совершенствование отраслевой и региональной структуры хозяйства – на секторальную и отраслевую , региональную структуру ; улучшение окружающей среды – на окружающую среду и т. п.

   Названные цели , во-первых , неодинаковы по значению и масштабам и , во-вторых , находятся в тесной взаимосвязи . Чаще всего одна цель не может быть поставлена и достигнута вне зависимости от других . Например , невозможно представить стимулирование фундаментальных научных исследований без благоприятных условий накопления капитала , без выравнивания конъюнктуры , совершенствования отраслевой структуры экономики , стабильного денежного обращения .

   Конкретные частные цели могут служить опосредующими для достижения других , более высоких для данного момента текущих целей . Так , конкретная цель – обеспечение дополнительных капиталовложений на модернизацию угольных шахт – может быть опосредующей для стабилизации и снижения издержек в отечественной угледобывающей промышленности .

   Цели могут частично перекрывать друг друга , одна может оказаться временно более важной и подчинить себе другие в зависимости от реальной хозяйственной и социальной ситуации  уровня осознания этой ситуации субъектами государственного регулирования экономики и от установленной правительственными органами на данный момент системы приоритетов целей .

   Итак , в дереве целей государственного регулирования экономики существуют не только отношения подчинения конкретных целей генеральной , но и  отношения соподчинения и взаимозависимости между самими конкретными целями , т.е. конкретные цели внутри дерева целей могут быть первичными , вторичными , третичными и т.д.

   Положение отдельных целей в дереве целей государственного регулирования экономики нестабильно . Оно постоянно изменяется в зависимости от хозяйственной ситуации, экономических задач , выступающих на передний план . В условиях кризиса первичной целью становится выход из кризиса в узком конкретном смысле – оживление конъюнктуры .

   Методы государственного регулирования экономики и способы вмешательства в экономические процессы .

                   Известны два основных способа регулирования экономики. Децентрализованный (экономические средства) — при помощи механизма рынка, товарно-денежных отношений, цен и т.д. И централизованный (административные средства) — административный, директивный.

   Экономические средства .

Если отвлечься от промежуточных, смешанных вариантов, то при первом способе рост производства зависит от спроса на продукцию и финансовых возможностей предприятия. Вместе с тем рыночный механизм ведет не только к существенному подьему экономики, но и сопровождается значительными спадами и кризисами. Чтобы предотвратить, предусмотреть или смягчить кризисную ситуацию, государство стремится разработать механизм прогнозирования и программирования национальной экономики.

   Экономические средства государственного регулирования подразделяются на средства денежно – кредитной и бюджетной политики . Самостоятельным комплексным инструментом государственного регулирования экономики (и одновременно его объектом) является государственный сектор в экономике . Высшая форма государственного регулирования экономики – это государственное экономическое программирование , охватывающее многочисленные цели и весь набор инструментов государственного регулирования экономики .

   Основные экономические средства – это :

• Регулирование учетной ставки (дисконтная политика , осуществляемая центральным банком) ;
• Установление и изменение размеров минимальных резервов, которые финансовые институты страны обязаны хранить в центральном банке ;
• Операции государственных учреждений на рынке ценных бумаг, такие как эмиссия государственных обязательств , торговля ими и погашение .

   При помощи этих инструментов государство стремится изменить соотношение спроса и предложения на финансовом рынке (рынке ссудных капиталов) в желаемом направлении . По мере относительного снижения роли рынков свободных капиталов в финансировании капиталовложений и особенно в связи с уменьшением роли фондовой биржи и ростом самообеспечения крупных компаний финансовыми средствами действенность этих инструментов в последнее время несколько ослабела .

   Административные средства .

При втором способе такие ограничения, как спрос на продукцию или финансовые возможности предприятия не существуют. Предприятие ориентировано на постоянный рост производства как самоцель. На это его подталкивают не только план, но и престижные соображения руководителей. Для них увеличение обьема производства – главная цель . Главным критерием при таком административном регулировании обычно служит количественный рост. Необходимые для производства средства (как текущие, так и капитальные вложения) предприятие получает от государства, и потому у него нет собственных внутренних ограничений. Задача руководителя – “выбивать” у вышестоящих инстанций все новые и новые средства. В этих условиях нельзя представить директора, который добровольно отказался бы от дополнительных капиталовложений; ведь они дармовые, ничего предприятию не стоят, никак не связаны с его финансовым положением. предприятие не может оказаться в положении банкрота: любые убытки покрывает государство, которое выступает как всеобщая страховая компания.

   Административные средства не связаны с созданием дополнительного материального стимула или опасностью финансового  ущерба . Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета , разрешения и принуждения .

   Административные средства регулирования в развитых странах с рыночной экономикой используются в незначительных масштабах . Их сфера действия ограничивается в основном  охраной окружающей среды и созданием минимальных бытовых условий относительно слабо защищенных слоев населения . Однако в критических ситуациях их роль возрастает , например , во время войны , критического положения в экономике .

76. Формирование государственной политики и ее реализация, управление конфликтными ситуациями

 

В условиях сложившейся сейчас непростой социально – экономической ситуации со многими неизвестными, разнобоем в управленческих сигналах и наблюдающимся “просветлением” после долгой “амнезии” в отношении былого положительного управленческого опыта “полезной жизнедеятельности”, сегодня особенно важен  “земский” подход и в объективной оценке статуса государственного организма, и в технологиях и рецептурах оптимального управления. Сегодня как никогда актуальны выверенные управленческие алгоритмы, детально просчитанные как с точки зрения прогнозов,  вероятности и характера возможных последствий, так и с точки зрения оценки их  характера и степени “деструкционной” опасности. Хотелось бы,  чтобы нашими общими усилиями, усилиями разнородного  экспертного сообщества,   были все же предложены оптимальные, на наш взгляд, политики и стратегии развития, пакет практических рекомендаций по “здоровому образу жизни”. Образно говоря, прошу нас простить за сравнительные “физиологизмы”: для поддержания государственным организмом, как саморегулирующейся системы своего собственного “гомеостаза” (динамического постоянства его внутренней среды),  важно обеспечить:

адекватное его целям и задачам управление;

надежную и эффективную работу всех его органов и систем;

бесперебойную доставку жизненно важных ресурсов ко всем его органам и тканям, где бы конкретно и “территориально” они не находились.

Понятно, что с методологической точки зрения конкретные экономические стратегии, направленные на решение этой задачи,  должны быть идеально согласованы с долгосрочной стратегией социально – экономического развития страны,  с целями и задачами, с позиционированием страны на международном уровне. Также понятно, что цельная  независимая государственная политика в сфере экономики и финансов прежде всего строится на учете, анализе и мониторинге и основных факторов роста экономического потенциала страны, и оценке возможных рисков. В этой связи, трудно переоценить значимость  формирования государственной политики по выработке действенного государственного управленческого алгоритма в  сфере экономики и финансов на современном этапе развития страны.  Продолжая образный ряд сравнений, работу финансовой системы, состояние экономики можно сравнить с кровоснабжением, с функционированием сердечно-сосудистой системы, от нормального статуса которой зависит прогноз и в отношении качества жизни, и ее продолжительности. Государственному организму  жизненно важно иметь постоянное и бесперебойное финансирование актуальных проектов и программ, а также оптимальные алгоритмы их реализации. В условиях наличия стойкой дисфункции “органов и систем”, не справляющихся со своими прямыми задачами, особенно важно нормализовать “центральную и периферическую регуляцию, эффективное  кровоснабжение” и в этой связи, особенно важно обозначить наиболее актуальные и важные методологические и практические аспекты  реализации экономической политики, политики в отношении развития финансового рынка страны.

1. Глобальная политика.

Государство, как субъект международного экономического права в силу объективных процессов глобальной интеграции и взаимозависимости, обязано (государственная неизбежность) идентифицировать опасности и риски, избирать те или иные меры нейтрализации “вредных” или поощрения “полезных” факторов. Одной из самых приоритетных задач органов государственного управления в сфере экономики является последовательное, логически четкое выстраивание системы безопасности и, если опять вернуться к образной терминологии, обеспечение полноценной работы “иммунной системы”, деятельность которой всегда направлена на выбраковку чужеродных, потенциально опасных для “организма” (государства) факторов, на эффективное “выведение вредных шлаков и токсинов”. Например, своего рода “неизбежно срочное” вступление в ВТО,  что это – угроза или благо? Вредная или полезная диета? Готов ли наш  государственный организм к перевариванию чуждой пока для него и малознакомой пищи? Есть ли у него необходимые ферменты, приемы переработки и обработки этой самой пищи,  приготовления блюд? Знакомы ли мы вообще с зарубежными  рецептами их приготовления? Прошли ли стажировку? Нет или же в недостаточной мере. Торопясь бездумно воспользоваться общим столом ВТО, не рискуем ли мы отравиться, либо самим стать в итоге сырьем, обыкновенным звеном в цепи питания участников всемирного застолья?

Современные политические и экономические реалии свидетельствуют о том, что процессы глобальной интеграции мировых рынков капитала, создания глобальной сетевой бизнес – инфраструктуры продолжают интенсивно развиваться и уже в скором времени все это напрямую коснется всех нас, граждан постсоветской России. Возникает вопрос, готовы ли мы к этому, есть ли уверенность в том, что вступление в ВТО, например, как очевидная политическая и экономическая реальность не застанет нас, что называется “врасплох”? 

Вопрос риторический. Ответ более чем очевиден, но возникает следующий вопрос: а готовы ли кадры, кадры в системе государственного и муниципального управления, в производственной сфере и предпринимательстве к грядущим серьезным, кардинальным  изменениям бизнес-среды? Не окажется ли катастрофичным по последствиям очередной опыт  “выплывания” отечественной экономики, отечественного товаропроизводителя и бизнесмена в условиях, когда вступление в ВТО будет уже свершившимся фактом и когда производство и потребление, циркуляция финансов и инвестиций, товаров и услуг будут осуществляться на основе единых международных стандартов, инструментов, механизмов, процедур и форматов?

Предположим, что интеллектуальная, политически и экономически подготовленная элита России понимает, что благие намерения по лучшему демократическому переустройству Отечества устлали дорогу, мягко говоря, далеко не к лучшим социально – экономическим последствиям для нашего государства. Казалось бы, что в настоящее время уже нет препятствий для постепенного исправления ошибок и устранения явных реформаторских глупостей для создания мощной и устойчивой экономической системы. Но вызывает серьезные опасения очередная компания по обреченному вступлению России в ВТО, расцениваемая в СМИ и официальной  деловой прессе как единственно разумная альтернатива, подтверждающая “цивилизованность” постперестроечной России. Легкость принятия такого глобалистского решения без проведения соответствующей экспертизы и подготовки вызывает по меньшей мере удивление, а с точки зрения прогнозов обретает особую стратегическую значимость, независимо от даты вступления в ВТО для всех субъектов российского рынка, поскольку прямо затрагивают вопросы обеспечения экономической безопасности России, как самостоятельного и суверенного государства.

Достаточно напомнить общеизвестные факты. За несколько лет до вступления в ВТО Китай провел грандиозную подготовительную работу, еще раз подтвердив четкое следование законам конфуцианской трилектики “золотой середины”. Только хорошо обученный мастер готов к достойному поединку, в противном случае – он обрекает себя на поражение, а то и  на смерть, говорится в заповедях китайских школ боевых единоборств. В  нашем случае Китай понимал, какие трудности ему предстоит преодолеть, поэтому подготовился хорошо. В частности, до вступления в ВТО Китай обучил в Европе и США десятки тысяч госслужащих и специалистов, провел их аттестацию, аттестацию бизнес – структур по стандартам ISO, провел широкомасштабную инвентаризацию своих активов, пассивов и пр. Поэтому, как вполне ожидаемый положительный результат – страна в последние годы считается одной из самых инвестиционно привлекательных и держит лидерскую планку по объемам привлекаемых международных инвестиций.

Работа в указанных направлениях и прежде всего – в области подготовки кадров, много лет идет и в странах Восточной Европы, на Украине. Освоение этих стандартов и технологий позволили Польше и Чехии снизить риски и себестоимость привлечения ресурсов почти в 2 раза.

Россия – снова исключение. Продекларировав переход к рынку и вступление в ВТО национальная экономика ежегодно теряет миллиарды из-за отсутствия подготовленности к освоению и применению международных стандартов, инструментов, механизмов и технологий, не готовит и не продвигает свои собственные инновационные разработки в сфере финансов и экономики. Банковская система в целом инертна, малоподвижна, не отличается способностью быстро, точно и адекватно реагировать на мировые, транснациональные вызовы и тенденции, имеет высокие риски и дорогие деньги. Несмотря на то, что в ее распоряжении достаточно большие объемы свободной ликвидности (денежных ресурсов), она не способствует оживлению малого и среднего предпринимательства, становлению отечественной экономики в целом, что не отвечает целям эффективного финансового посредника между реальной экономикой и инвесторами.

Отсутствует внятная, с четко выстроенными приоритетами, стратегия обеспечения экономической безопасности России, повышения конкурентоспособности и капитализации бизнес-структур, дебюрократизации, снижения коррумпированности госаппарата и пр.

В связи с этим, не утруждая себя особыми эвристическими расчетами и прогнозами, можно предположить, что после вступления России в ВТО вся отечественная экономика, а значит вся промышленность, все российские компании и банки, специалисты и госчиновники могут автоматически окажутся абсолютно неконкурентоспособными.  Это неизбежно повлечет утрату своего внутреннего рынка товаров и услуг, не говоря уже о недоступности якобы раскрывающихся внешних рынков, на которых нас никто, не ждет, даже с реально конкурентоспособной и высокотехнологичной продукцией. Все продумано и спланировано, нам в лучшем случае уготовлена роль вспомогательного, подсобного географически привлекательного, богатейшего ресурсного полигона, эдакого поставщика дешевой и исполнительной рабочей силы, поскольку Россия подготовленная, просвещенная и интеллектуально развитая никого на международных рынках капитала не интересует. Слишком навязчив образ еще недавно сильного и серьезного соперника, супердержавы с реальным мощным научным, производственным потенциалом. Надо признать, что мы проиграли первый раунд и так успешно и послушно перестроились, что забыли все очевидные приоритеты любого, уважающего себя, свой народ и свою историю государства. Сегодня мы рискуем проиграть еще один раунд с безвозвратной уже потерей признаков национальной экономики.

Да, мы неизбежно вовлекаемся в процессы глобализации по объективным причинам, но так ли поспешно, скоропалительно нужно вступать в международные организации, если мы толком не продумали даже собственную стратегию и тактику? Может быть, надо взять необходимый тайм-аут,  подготовиться, чтобы стать хотя бы просто сильными  и  эффективными игроками?  Эффективно, например, подготовить кадры, обучить их, освоить международную сертификацию, как инструмент повышения качества продукции и услуг, чтобы обеспечить заданное качество продукции и услуг с использованием современных методов расчета рисков, повышения организованности, ответственности персонала и руководства отечественных бизнес – структур?

Безусловно, применение стандартов Международной организации по стандартизации (ISO), включая стандарты системы менеджмента качества ISO 9001:2000 и др., а также стандарты Базельского комитета по банковскому надзору БАЗЕЛЬ-2 и БАЗЕЛЬ-3 реально повысит конкурентоспособность отечественной экономики на международной арене. Все это может создать необходимые стартовые условия для формирования новых форматов бизнеса, снизит издержки и риски не только банков, предприятий и компаний, их объединений и структур, но и целых отраслей экономики как в центре, так и в регионах. Хотя есть и особые риски,  связанные со значительной криминализацией и коррумпированностью госаппарата и общества, отсутствие эффективно работающей инфраструктуры привлечения и профессионального обслуживания инвестиционных потоков и многое другое. При этом коррупция (вечная и неизбежная спутница рыночной экономики и бизнеса) поразила уже более 60-ти экономически развитых стран с либеральной рыночной экономикой. Взятка, по словам наших ведущих аналитиков, стала “эффективным точечным оружием захвата чужой территории и бизнеса, средством якобы добросовестной и “оздоровляющей экономику” конкуренции”. 

А суть современной ситуации со вступлением в ВТО состоит в том, что мало кто, даже из руководителей высшего эшелона, реально себе представляет: что конкретно, масштабно и системно произойдет в России после вступления России в ВТО?  Мало кто отчетливо понимает, что  произойдет следующее: отмена всех национальных стандартов  и вступление в силу международных стандартов, обязательных для исполнения  юридическими и физическими лицами на всей территории России. Несложно предположить, что  качество российских товаров и услуг может оказаться неподконтрольным ни государству, ни обществу и губительным для потребителей, со всеми вытекающими негативными последствиями для экономической, продовольственной и иной безопасности – здоровья и безопасности населения России. Отмена сотен тысяч ГОСТов, прочих национальных стандартов и регламентов одновременно с неготовностью российских субъектов рынка и их персонала к массовому, обязательному переходу на международные стандарты и форматы взаимодействия произведет эффект масштабной экономической диверсии, но… с одной лишь существенной поправкой: все это произойдет при явном одобрении и с.. добровольного согласия самих органов государственной власти и управления, с  “понимания” лидеров отечественного бизнес-сообщества и так называемых СРО (саморегулирующихся организаций). Создается впечатление, что последствия “шоковой терапии” по рецептам младореформаторов так губительно сказались на государственном организме, что теперь уже голова не ведает, что творит, а иммунная система работает по принципу аутоиммунного реагирования.

Любое суверенное государство с нормальной экономикой ставит и выполняет стратегически главную цель: вопроизводство главного его ресурса – конкретного гражданина, человека, разумно использующего и потребляющего ресурсы, не наносящего вреда окружающей среде и себе подобным. Обеспечение его жизнедеятельности и гармоничного развития является конечной целью любых инвестиций. Главный, стратегически важный ресурс государства российского – просвещенные и разносторонне развитые, духовно и физически здоровые россияне, главное достояние и богатство, объект должной первоочередной заботы государства. Человек должен стать и в центре очередных реформаторских усилий, поскольку в интересах государства в условиях жесткой рыночной конкуренции и объективных процессов глобализации последовательно, масштабно, оперативно и качественно подготовить российскую национальную сетевую инфраструктуру, подготовить для нее тысячи профессионалов высочайшего класса – экономистов, банкиров, оценщиков, аудиторов и госчиновников, готовых на равных разговаривать с международными финансовыми и  инвестиционными структурами и они должны быть официально признаны максимально широким кругом иностранных партнеров и инвесторов. Каждому участнику этого процесса необходимо глубоко изучить и профессионально овладеть реально работающими инструментами, механизмами, процедурами, форматами и стандартами ведения международного бизнеса, научиться понимать и мастерски использовать их в своей повседневной практике для  организации и поддержания  устойчивых инвестиционных, производственных и иных процессов. Все это должно быть сделано для того, чтобы быть адекватно подготовленным  для защиты национальных интересов, экономики и будущего России в жестких условиях глобализации с ее законами международного рыночного “дарвинизма”.

Поэтому вступление России в ВТО, как следствие глобальной рыночной интеграции, должно быть оценено и рассмотрено прежде всего с точки зрения государственных интересов, направленных на   обеспечение экономической и национальной безопасности России с позиционированием ее на мировой арене как самостоятельного субъекта международной интеграции с мощным человеческим и ресурсным потенциалом в  долгосрочной перспективе. 

1. Формирование благоприятного инвестиционного климата в стране.

Понятно, что этот процесс является  важнейшим условием сбалансированного развития финансового рынка России, повышения его эффективности и конкурентоспособности. Что мы понимаем под этим? Под этим, прежде всего, понимается доверие между бизнесом и властью, стабильные правила ведения бизнеса и предсказуемость регулирования и правоприменения. Создание благоприятного инвестиционного климата является, таким образом, комплексной задачей, в решении которого должны участвовать органы государственной власти и местного самоуправления на всех уровнях и деловое сообщество. Растущий инвестиционный интерес к России извне, как мы уже отметили, уже существует, и он объясняется особой привлекательностью отечественного рынка, его масштабами, перспективами,  высокой доходностью и “незаполненностью” ниш во многих секторах экономики. Такая ситуация дает инвесторам возможность быстро развиваться и укреплять на рынке свои позиции, получая высокую прибыль. Однако существует и ряд  факторов, препятствующих выходу на российский рынок еще большего числа инвесторов. В первую очередь инвесторов останавливает некоторое несовершенство российского законодательства.  Денис Колокольников, глава Russian Research Group (RRG), считает, что по этой причине большинство западных девелоперов и инвестиционных фондов старается выходить в содружестве с крупными российскими финансовыми группами или опираться на западных консультантов, уже зарекомендовавших себя на российском рынке. Для привлечения западных инвесторов российская компания должна обладать хорошим деловым реноме, административным ресурсом и “прозрачным” бизнесом. Чаще всего в этой ситуации происходит приобретение российской компании крупной западной финансовой структурой (финансирование развивается на базе купленной компании), либо сотрудничество осуществляется в виде совместного предприятия.

С точки зрения объективной оценки роста поступления иностранных инвестиций в страну наблюдается существенный рост. Более того, на  по официальным данным  накопленный иностранный капитал в экономике России по состоянию на конец 2005г. составил 111,8 млрд.долларов США, что на 36,4% больше по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года. Наибольший удельный вес в накопленном иностранном капитале приходился на прочие инвестиции, осуществляемые на возвратной основе (кредиты международных финансовых организаций, торговые кредиты и пр.) – 53,8% (на конец 2004г. – 54,0%), доля прямых инвестиций составила 44,5% (44,1%), портфельных – 1,7% (1,9%). Основные страны-инвесторы в 2005г. – Люксембург, Кипр, Нидерланды, Германия, Великобритания, США, Франция. На долю этих стран приходилось 82,6% от общего объема накопленных иностранных инвестиций, в том числе на долю прямых приходилось 81,4% от общего объема накопленных прямых иностранных инвестиций. Наблюдается положительная динамика и по поступлению иностранных инвестиций, так например в 2005г. в экономику России поступило 53,7 млрд. долларов США, что на 32,4% больше, чем в 2004 году.

Для дальнейшего и все более увеличивающегося по своим объемам привлечения иностранных инвестиций необходимо предпринимать вполне очевидные и достаточно определенные  меры для  увеличения кредита доверия инвестора с тем, чтобы  с уверенностью знать и иметь возможность  прогнозировать в долгосрочной перспективе рост объема иностранных инвестиций. Особенно актуально использование проектов в ОЭЗ РФ, в этих  точках своеобразной “кристаллизации” и перехода инвестиционного континуума в новое “агрегатное” состояние, отвечающее самым насущным требованиям системного саморазвития отечественной экономики. В этом случае наличие убедительных  “ресурсно -сырьевых” аргументов  явно недостаточно, необходима серьезная структурная и инновационная перестройка  основных параметров функционирования регулирующих систем финансового рынка страны.

Интересна позиция нашего финансового мегарегулятора – ФСФР. Ведомство Олега Вьюгина считает, что важнейшими направлениями государственной политики по созданию благоприятного инвестиционного климата в перспективе являются:

– обеспечение объективности и беспристрастности судебной системы в деле защиты прав собственности;

– борьба с попытками использования государственного аппарата в целях реализации частных интересов в процессе экономической конкуренции;

– обеспечение прозрачности правил действия силовых структур в процессах их взаимодействия с субъектами экономики;

– неукоснительное исполнение принципа неухудшения условий инвестирования для всех категорий инвесторов при развитии законодательной базы и принятии ведомственных нормативных актов.

III. Формирование современной инфраструктуры отечественного финансового рынка.

На первый план выдвигается проблема  грамотного выстраивания инфраструктуры отечественного финансового рынка,  адекватной выполнению масштабных задач и наиболее продуктивной стратегии “возвращения на круги своя” России, как сильного и полноправного игрока на международных рынках  капитала и как интересного, достойного и надежного делового партнера. Поэтому немаловажным фактором роста отечественной экономики, необходимым условием формирования эффективной государственной политики в сфере экономики и финансов является создание современной финансовой  инфраструктуры, а именно:

формирование конкурентных институтов финансовой индустрии.

Снижение регулятивных барьеров для выхода российских компаний на рынки капитала и создание правовых основ формирования новых инструментов финансового рынка.

Укрепление законодательной базы защиты прав инвесторов.

Снижения инвестиционного риска на финансовом рынке.

Реформа системы регулирования на финансовом рынке.

 

А теперь более подробно (в порядке детальной расшифровки по данным ФСФР):

1. Создание конкурентных институтов финансовой индустрии. Предполагает реализацию следующего комплекса мероприятий:

– совершенствование учетно-расчетной инфраструктуры фондового рынка, внедрение новых технологий;

– повышение конкурентоспособности бирж и торговых систем;

– внедрение систем управления рисками профессиональных участников рынка;

– развитие инфраструктуры пенсионной реформы и институтов коллективных инвестиций;

– развитие страховых институтов.

2. Снижение регулятивных барьеров для выхода российских компаний на рынок капиталов и создание правовых основ формирования новых инструментов финансового рынка предполагает реализацию следующего комплекса мероприятий:

– развитие рынка производных финансовых инструментов;

– развитие инструментов секьюритизации финансовых активов и рынка ипотечных ценных бумаг;

– ликвидация излишних правовых барьеров с целью снижения транзакционных издержек выхода российских компаний на национальный рынок капитала.

3. Укрепление законодательной базы защиты прав инвесторов и снижение инвестиционного риска на финансовом рынке. Предполагается реализация следующего комплекса мероприятий:

– повышение эффективности системы требований по раскрытию информации;

– решение проблемы использования инсайдерской информации и инсайдерской торговли;

– защита прав акционеров на рынке слияний и поглощений и при реорганизации;

– совершенствование корпоративного законодательства и развитие принципов корпоративного управления;

– развитие компенсационных механизмов на финансовом рынке.

4. Реформа системы регулирования на финансовом рынке.

Предполагает разработку законодательства, определяющего полномочия, статус, систему принятия решений органом, уполномоченным осуществлять регулирование, контроль на финансовом рынке и оказание профессиональных услуг всем  его участникам.

 

1. Внедрение инновационной стратегии развития экономики.

Бизнес-заповедники, создаваемые в целях создания благоприятных условий для роста экономики с точки зрения развития рынков инноваций интернациональны, динамичны и являются в идеале классическими self-propelling (саморазвивающимися) рынками. Поэтому способность построить общественно значимый, прибыльный и масштабный (одним словом, успешный) процесс, создаст ситуацию самовоспроизводящегося брэнда (и так называемого “self-fulfilling prophecy” – “самовыполняющегося предсказания”), по примеру таких инвестиционных технологических брэндов как Draper Fisher Jurvetson и Kleiner Perkins Caufield & Byers. Бизнес в сфере технологических инноваций является одним из самых выгодных и потенциально быстро растущих бизнесов (“The biggest legal creation of wealth in world history” по словам гуру венчурного капитализма Джона Доерра) в силу большой масштабируемости, конкуренции, быстроты распространения, создания новых рынков, по степени доходности значительно превышающих доходность других несырьевых отраслей

В современной России существует огромный потенциал построения быстрорастущего конвейера отбора, создания и коммерциализации инноваций, целью которой будет повторяющийся процесс превращения идей в деньги. Промышленно-производственная зона в Елабуге будет производить автокомпоненты с участием корейской Hyundai и американской General Motors. Специализацией такой же ОЭЗ в Липецкой области станут бытовая электроника и, возможно, мебель. В технико-внедренческой зоне в Дубне будут развиваться ядерно-физические технологии, а в Томске – технологии получения новых материалов. На очереди – создание “портовых” и “туристско -рекреационных” ОЭЗ.

Самым свежим и ярким примером успешного опыта зарубежного инкубирования является Китай. И, очевидно, в ближайшие годы это проявится в виде волны выхода на рынок успешных инновационных китайских компаний. Китайские инкубаторы весьма напоминают современные западные инкубаторы тем, что они тесно связаны с академической и учебной средой и работают в сотрудничестве с правительством, получая от него серьезную поддержку, финансирование и соответствующие льготы.

В связи с этим становится актуальным  создание таких инкубаторов  отечественного образца в качестве полноценного инновационных коммерческих проектов, основанных на мировом опыте создания и функционирования ОЭЗ. Данные проекты должны быть направлены на разработку,  формирование  и последующее тиражирование инфраструктуры и технологий “пилотного” бизнес-заповедника для организации и управления созданием и продвижением на рынок высокотехнологичных и  конкурентоспособных   товаров, продуктов и услуг, максимально полно учитывающего нашу российскую, особенно региональную  специфику со всеми многочисленными ее плюсами и минусами.

Можно выделить некий условный перечень основных требований к такого рода проектам с точки зрения решения  задач государственной политики  инновационного развития российской экономики:

  

Соответствие целям инновационного развития предлагаемой триады проекта (бизнес-модель, бизнес-процессы и продукты/сервисы, нацеленные изначально на результаты).

Наличие профессиональных управленцев (менеджмент, сертифицированный в соответствии с международными стандартами ISO 9001-2000 системы менеджмента качества).

Создание организационной структуры, сертифицируемой по мере готовности на соответствие современным международным стандартам.

Наличие независимых экспертов, владеющих основами современного финансового менеджмента на уровне международных стандартов.

Использование широкого спектра технологий, инструментов и услуг (финансовых, управленческих, организационных, информационных и др.), соответствующих международным стандартам.

Глобальный подход к развитию инновационных процессов, установлению и расширению деловых контактов с зарубежными партнерами.

Наличие стратегического партнера-инвестора, заинтересованного в создании и развитии рыночной инновационной инфраструктуры, ориентированной на достижение в среднесрочной перспективе существенных финансовых, социально-экономических и политических результатов.

Все, указанное выше, является необходимым условием создания  в России инновационных центров, обеспечивающих:

организацию и развитие конкурентоспособного инновационного бизнеса в целях решения задач устойчивого социально-экономического развития и эффективной реализации приоритетных национальных проектов в условиях глобализации экономики и планируемого присоединения к ВТО;

защиты внутреннего и завоевания части внешнего рынков высокотехнологичной продукции и услуг;

успешной реализации геополитических интересов страны.

создания благоприятного инвестиционного климата для внутренних и внешних инвесторов.

Данный аспект особенно важен с точки зрения обеспечения стабильности внутренних факторов роста экономики и инновационного потенциала страны, является своеобразным краеугольным камнем успешного развития нашей экономики и непременным условием эффективного выполнения стратегических задач, озвученных Президентом в Ежегодном  Послании Президента России Федеральному собранию.

Таким образом, общей методологической основой формирования эффективной государственной политики в сфере экономики и финансов является прежде всего формирование и развитие конкурентного, надежно защищенного от неблагоприятных внешних и внутренних влияний национального финансового рынка, отвечающего нашим национальным интересам и способного играть активнейшую роль в модернизации отечественной экономики.

 

77. Опыт становления местного самоуправления в России

 

Власть представляет собой возможность распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. Власть — категория социальная. Она возникает вместе с возникновением человеческого общества и существует во всяком человеческом обществе, поскольку всякое человеческое общество требует управления, которое обеспечивается различными средствами, включая и принуждение.

С возникновением государства возникает и государственная власть, выступающая как один из существенных признаков государства. Государственная власть имеет в качестве своих основных элементов общую волю и силу, способную обеспечить подчинение ей всех членов общества.

Государственную власть характеризует суверенитет государства. Он проявляется в верховенстве государственной власти, ее единстве и независимости. Государственная власть не совпадает непосредственно с населением и осуществляется особым аппаратом. Таким аппаратом является государственный аппарат, представляющий собой совокупность государственных учреждений, посредством которых реализуются функции государства.

Государственный аппарат объединяет все государственные органы, а также армию, разведку принудительные учреждения.

Государственная власть обладает силой государственного принуждения, осуществляемого специально приспособленным для этой цели аппаратом принуждения, являющимся частью государственного аппарата. Государство в необходимых случаях применяет меры государственного принуждения к лицам, совершающим правонарушения. Эти меры в зависимости от характера нарушений подразделяются на дисциплинарные наказания, административное воздействие, гражданско-правовую ответственность и уголовные наказания.

Однако, в обществе государственная власть – не единственная форма власти народа, другой ее формой является местное самоуправление.

Все самоуправление можно разделить на две большие группы в зависимости от того, какие организации составляют их базу. Это – территориальное самоуправление (современное местное самоуправление) и корпоративное самоуправление (самоуправление в рамках различного рода общественных объединений).

В данной работе речь пойдет, безусловно, о территориальном самоуправлении, легальное определение которого согласно Федеральному Закону Российской Федерации звучит следующим образом. Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Это значит, что местное самоуправление отделено от государственной власти лишь организационно. Агенты государственной власти могут действовать рядом с местным самоуправлением, но не “внутри” его. Органы местного самоуправления не могут назначаться или утверждаться “сверху”. Решения органов местного самоуправления не должны согласовываться с какими-либо государственными инстанциями.

Все это, однако, не означает функциональной отделённости местного самоуправления от государственной власти. Они действуют в рамках общегосударственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства – подчиняются требованиям гражданского, уголовного кодексов, кодексу об административных правонарушениях, соблюдают политические и социально экономические права граждан и т.д. Как писал в конце ХХ века Н.М. Коркунов, в основе организации местного самоуправления лежит “не противопоставление и обособление территориального коллектива и государства, а призыв местного сообщества на службу государству” Если наиболее кратко определить смысл местного самоуправления, то он заключается в особом способе децентрализации государственного управления. Именно государственного. Особенности же этого способа заключаются в том, что часть государственных дел передается местному населению на самостоятельное решение.

Отсюда статус соответствующих органов как органов власти. Это власть, отличающаяся от государственной власти, поскольку она осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти, т.е. органами, состоящими из лиц, на состав которых государство не имеет влияния. Но это публичная власть, решениям которой подчиняется население соответствующих муниципальных образований. Называть ее просто местной властью недостаточно. Местная власть может быть и государственной. Однако недостаточно останавливаться и на определении ее только как публичной власти. Это тоже слишком расплывчатое определение, поскольку разновидностью публичной власти может быть и государственная власть. В постановлениях Конституционного Суда для определения власти местного самоуправления используется термин “муниципальная власть”, как особая публичная власть, И это, пожалуй, вполне адекватное определение власти местного самоуправления

Автор одного из основательнейших трудов по местному самоуправлению Л.А. Велихов еще в 20-х годах отмечал, что термин “самоуправление”, как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается по-разному. Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было дано еще в ХУII столетии в Англии, оттуда заимствовано в прошлом веке государствоведами Германии и России. Известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как “государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, – управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц”. Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал “децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением другой русский юрист – М.И. Свешников определял «самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам, то есть свободное участие народа в местной администрации».

А.Д. Градовский определял самоуправление как один из видов распределения властей. «Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства»              Л.А. Велихов дал марксистское определение местного самоуправления: местное самоуправление — это “государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения”

Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (И.И. Евтихиев); форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений ( Б.Э.Нольде ); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б. Н.Чичерин)

Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине ХIХ в. в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Арене, Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер) считали “община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее”. Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин — вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

Изложенные взгляды устарели и ныне в целом почти никем не защищаются. Во первых, самоуправление не всегда тождественно общинному управлению, а во вторых, приводимые утверждения слишком абстрактны и не соответствуют реальным фактам. На самом деле местное самоуправление в ряде государств не только признано, но и октроировано государством, а полного невмешательства суверенной государственной власти в дела коммун нигде не существует, данная теория является разновидностью общественной теории, которая видит “сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, это заведование делами местного хозяйства. «Общественная теория, — писал дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов, — видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы» Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления, данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными ХIХ века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории самоуправление это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от Центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.

Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления политического (Гнейст) и юридического (Штейн).

Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездньих должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в Х веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.

Причем, если обратить внимание на российскую историю, то на самых разных её периодах можно обнаружить сочетание элементов государственного и общественного управления, то есть проявления государственной и общественной теорий. Сочетание это происходило следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ.

Поддержание порядка и взаимопомощь были традиционной функцией русской общины (верви) еще со времен Киевской Руси. Представители княжеской администрации, весьма малочисленной, не могли, да и не ставили перед собой цель реально управлять местными делами. По мере укрепления российской государственности происходило институциональное оформление и усложнение функций центральной власти, предпринимались попытки создания бюрократической власти на местах. Но посылаемые из центра чиновники (наместники и волостели) не могли обеспечить эффективного управления. Причин тому было много, но две заслуживают здесь особого упоминания: сознание безнаказанности по причине удаленности от центра порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло осмысление местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу.

Иван IV (Грозный), видимо, учитывал эти соображения в земской реформе, предоставив право местным сообществам при желании управляться самостоятельно. Земские и губные учреждения на местах заботились прежде всего о поддержании общественного порядка, боролись с “лихими людьми”, собирали государственные налоги и начиная с середины ХУI в. посылали представителей в Земский собор. Такая система управления, в большой степени основанная на самоуправлении народа, просуществовала вплоть до конца ХУ в.

Реформы Петра 1, призванные укоренить в России доселе почти неведомые ей политико-правовые ценности Запада, не могли получить поддержки населения и свелись в конечном счете к бюрократическому управлению с минимальным общественным участием. При Петре сохранялось лишь цеховое и отчасти городское самоуправление, поскольку именно города представляли собой социальную опору петровских преобразований. Но эти элементы прежнего “земского мира” скорее подчеркивали, чем смягчали перерыв в традиции.

Екатерина II имела возможность гораздо внимательнее отнестись к традиции общественного участия в управлении, что она и делала, вплетая в ткань управления элементы самоуправления. Принятое при ней Учреждение для управления губерниями 1775 г. отдавало право формирования местных управленческих и судебных должностей местному дворянству. дарованное еще Петром III и упорядоченное в 1785 г. дворянское самоуправление имело также право контролировать расходы местного управления (правда, право это использовалось редко).

В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. В системе управления, во всяком случае, в идеальной ее схеме, было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) — земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно. Таким образом, всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, их дополняли местные сословные учреждения, способные сконцентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения. Именно опыту сочетания государственной и муниципальной власти во второй половине Х века будет посвящена следующая глава.

 

78. Сравнительный анализ зарубежного опыта местного самоуправления

 

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления.

Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом  общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что «коммунальная глупость – не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности»[1].

ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Англосаксонская и  континентальная модели

Принято считать, что в Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том или ином сочетании распространились по всему миру – англосаксонская и  континентальная.

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

• высокая степень автономии  местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;
• отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра»,  в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется  в форме судебного контроля.  Средство влияния – государственные дотации.

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Ее черты:

• сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня),  выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;
• ограниченная автономия местного самоуправления; наличие  на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне  департамента, чтобы полностью смениться государственной  властью на уровне региона.  Основным звеном местного самоуправления являются коммуны,  каждая коммуна имеет свой представительный орган – совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет.  В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).

В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.

 «Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем»[2].

Сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, –  сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и  для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право – исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления:

• «сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);
• «сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);
• «сильный директор» – глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);
• «сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).  

Попытки унифицировать структуру органов местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными[3].

 «Точка отсчета»: община или государство?

В целом в Европе отношение к местному самоуправлению поляризуется по оси «север» – «юг». Скандинавские страны отличаются высокой степенью автономии местного самоуправления, страны Южной Европы – низкой.

Адольф Гессер в своей книге «Свобода муниципальных образований как спасение Европы»[4] связывает уровень развития местного самоуправления с историей развития общественных свобод и государственности, выделяя:

• «исконно-свободные» страны с традиционно высокой степенью гражданских свобод, выработавшие иммунитет против монархически-бюрократической централизации (Великобритания, государства Северной Европы, Нидерланды, Швейцария, вне Европы – США) и
• «либерализованные государства верховной власти», основанные на общем подчинении бюрократическому аппарату и оставляющие мало места для реального «управления по свою ответственность» на местном уровне  (Испания, Франция, Италия и Германия).

Тем самым Гессер дает более широкую классификацию, чем аглосаксонская/континентальная модели.

Для первой группы стран в его классификации «точкой отсчета» является местная община, для второй – государство. Например, еще в XIX веке законодатели Бельгии отстаивали тезис: община старше государства, закон её находит, а не создает. Для Франции справедливо обратное, а именно – верховенство государства, там закон может создать общину.

Первенство общины проявляется в том, какое внимание в странах первой группы уделяют влиянию и контролю граждан за местным самоуправлением.

В Финляндии принципы осуществления демократических прав граждан гарантированы законом о местном самоуправлении, который состоит из105 статей, из них  6 – о правах непосредственного участия граждан в местном самоуправлении  и 13 статей – о праве граждан не согласиться с решением муниципалитета или подать жалобу на него. В законе есть положения, обязывающие муниципалитет информировать граждан о своей деятельности. Граждане могут в индивидуальном порядке выступить с инициативой по любому вопросу местного значения. При этом закон предписывает обязательное рассмотрение органами местного самоуправления гражданских инициатив. В странах Скандинавии и Дании изучение всевозможных жалоб граждан по решениям муниципалитетов – важная часть административной работы. Такие жалобы отделяются от обычных судебных исков и рассматриваются в специальных административных судах – быстро, дешево, обоснованно[5].

В странах второй группы также считают, что активные граждане – благо для муниципалитета, однако больше внимания уделяют государственному контролю. В Германии начальник окружного управления — руководитель района в земле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения, администрация округа осуществляет правовой надзор за городами нерайонного подчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинами районного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной земли осуществляет надзор за районами и городами нерайонного подчинения. Особые нормы действуют в отношении государственного финансового надзора. Бюджет каждого муниципалитета до его вступления в силу подвергается тщательному государственному контролю, в частности, на предмет сбалансированности доходов и расходов и подлежит утверждению в рамках специальных согласительных бюджетных процедур.

Компетенция местного самоуправления: общие формулировки или детализация?

Для первой группы стран характерны общие формулировки компетенции местного самоуправления. В Финляндии сферы деятельности (предметы ведения) муниципалитетов определены в самом общем виде: образование; здравоохранение; социальное обеспечение; техническая инфраструктура; контроль за сохранением окружающей среды. В законе о местном самоуправлении Дании  вообще не раскрываются вопросы местного значения. Муниципалитеты Дании вольны заниматься любыми вопросами, которые они находят важными для местного сообщества, если только данные вопросы не являются компетенцией государства и не регулируются отраслевым законодательством. В частности, отраслевым законодательством регулируется организация библиотек и музыкальных школ. Если датский муниципалитет захочет открыть у себя муниципальную школу, он должен соблюдать определенные стандарты ее содержания. Исключительно местным законодательством такие вопросы, как  строительство спортивных сооружений, поддержка спортивных клубов, программы помощи бедным[6].

            В Финляндии с 1988 года проводится эксперимент по повышению свободы муниципалитетов (сейчас в нем участвуют более половины муниципалитетов). Он основан на заявительном принципе участия: муниципалитет сообщает в Министерство внутренних дел о решении присоединиться к эксперименту, после чего начинает в соответствии со специальным временным законом свободно заниматься собственным управлением, исходя из своих потребностей. Для участников эксперимента свободнее происходит межмуниципальное сотрудничество, идет процесс приватизации некоторых общественных услуг, упрощается бухгалтерский учет[7].

Для второй группы стран компетенция более детально устанавливается законом и судебной практикой. Во Франции органы местного  самоуправления могут быть наказаны за проведение социальных или экономических мероприятий, необходимость которых не оправдана.Известным примером является судебное дело Коммуны Монтмани о муниципальной службе юридических консультаций (1970 г.).  Российский  опыт «подсказывает» нам, что коммуне грозило наказание за то, что она незаконно взяла на себя часть государственных полномочий. Но это не так, коммуне пришлось доказывать, что в силу определенной местной специфики она была вправе потратить бюджетные средства на услуги, которые обычно оказывает частный сектор. Таким образом, хотя во второй группе стран и существуют ограничения компетенции местного самоуправления, они вводятся не для того, чтобы оградить сферу государственного влияния, а для того, чтобы защитить свободу предпринимательства и частную инициативу.

В Германии задачи, выполняемые коммунами делятся на «добровольные» и «обязательные». «Добровольные» задачи находятся в полной компетенции коммунального Совета, который определяет, будут ли они решаться, и если да, то каким образом. К ним относятся обеспечение населения водой и энергией, вопросы культуры, спорта и социального обеспечения. «Обязательные» задачи устанавливаются землями, в ведении местных органов остается лишь их конкретное исполнение. Это, например, планирование застройки. Собственные финансовые ресурсы коммуны идут в первую очередь на решение «обязательных» задач в рамках самоуправления; оставшиеся средства могут быть использованы при решении «добровольных» задач[8].

Как защищают права граждан: равенство или свобода выбора?

Две группы стран по-разному решают дилемму защиты прав граждан и территориальных различий в вопросе об объеме предоставления общественных услуг (uniformity and ‘equal’ access versus local choice):

Равный доступ к общественным услугам, унификация

или

неравный доступ граждан к общественным услугам, возможность выбора на местном уровне?

В первой группе стран права граждан понимаются прежде всего как их права на защиту от вмешательства государства в частную и общественную жизнь. Свобода местных общин делать выбор, какие услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важным, чем желание обеспечить всем гражданам одинаковый набор социальных благ.

Ярким примером является организация школьного образования в США. В этой стране помимо привычных для нас органов местного самоуправления общей компетенции существуют органы местного самоуправления специальной компетенции – школьные советы. Школьные округа, которых в США около 15 тыс., независимы от графств и муниципалитетов. Школьные советы разрабатывают основы образовательной политики в своем округе, утверждают бюджет округа,  распоряжаются субсидиями от федерального правительства и правительства штатов на образование, нанимают преподавателей и определяют систему оплаты их труда. В результате территориальные отличия очень велики[9].

Еще более нагляден пример Швеции, которая, в отличие от США, известна в качестве эталона социального государства. Можно было бы ожидать, что в вопросе о социальных услугах там господствует унификация, коммуны должны предоставлять гражданам одинаковый объем услуг. Но это не так. Когда в риксдаге обсуждался закон о социальных пособиях, комиссия по социальным проблемам, чтобы защитить право отдельного человека «на приемлемый жизненный уровень»  предложила в этом законе определить уровень пособия, которое должны были выплачивать органы местного самоуправления. Это предложение было отклонено со ссылкой на автономию коммунального самоуправления[10]. Несмотря на приверженность идеям социального равенства, шведы считают, что унификация предоставления социальных благ – задача государства всеобщего благосостояния, а не местного самоуправления.

В странах второй группы необходимость государственного контроля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местным самоуправлением, по своей сути носят общегосударственный характер, в связи с чем следует  поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации: “контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования”[11].  Например, в Германии задачей местного самоуправления является обеспечение каждого ребенка местом в дошкольном учреждении[12], во Франции коммуны должны  1% своих инвестиционных расходов осуществлять на размещение произведений искусства в муниципальных зданиях[13].

Фискальная автономия или финансовое выравнивание?

В странах первой группы приоритет отдан фискальной автономии, причем в доходах местных бюджетов доминируют местные налоги. Самостоятельность  шведских коммун и ландстингов  опирается прежде всего на собственную налоговую базу. В 1998 г. в Канаде доходы от собственных источников (налоги на недвижимость, плата за предоставление услуг и др.) в муниципальных бюджетах в среднем составляли 71%, в  США – 67%[14]. Во многих американских штатах ставки налогов на содержание школ (это прежде всего налог на недвижимость) определяются на референдуме, то есть даже не органами местного самоуправления, а непосредственно населением. 

         В странах второй группы больше внимания уделяется финансовому выравниванию, причем в доходах местных бюджетов значительное место занимают государственные дотации. Высокая доля государственных дотаций ограничивает эффективность местного самоуправления. Как правило, дотации носят целевой характер, требуют долевого  финансирования, и зачастую стимулируют органы местного самоуправления выделять средства на объекты, которые позже могут оказаться ненужными или нерентабельными. Решение о том, в чем нуждаются жители коммуны: в плавательном бассейне или в теннисном корте, принимается исходя из возможности получить дотацию, а не только из интересов граждан.

История о бассейнах: Германия и США Вышеприведенный пример с бассейном не случаен. В Германии в 60-е гг. в связи с возможностью получения целевого финансирования начался бум в строительстве плавательных бассейнов. В результате в небольшом городе могло оказаться несколько общественных бассейнов. Но государство субсидировало лишь строительство, а не эксплуатацию, поэтому позже, в условиях финансового кризиса, в связи с высокими эксплуатационными расходами построенные бассейны стали закрываться. И в небольших городах (если они не являются курортами), как правило, осталось по одному бассейну, что вполне соответствует их потребностям[15]. В условиях фискальной автономии органы местного самоуправления ведут себя иначе. В небольшом американском городе Харрисон (штат Арканзас) жители захотели построить бассейн. В мэрии подсчитали, что строительство бассейна должно обойтись городу в 900 тыс. долларов, и чтобы собрать эту сумму, нужно на девять месяцев повысить налог с продаж. Выходило, что к существующему налогу надо добавить 0,8 процента – меньше одного цента на каждый потраченный доллар…но жители проголосовали ПРОТИВ налога. Мэр города решил, что он плохо подготовился, не сумел объяснить согражданам выгоды строительства – и через год, после общественной PR кампании на новом референдуме жители сказали “да” налогу и бассейну. Бассейн был построен, налог снова снизили до прежней величины (его, напомним, вводили на 9 месяцев). К своему бассейну граждане относятся очень бережно[16].

 

Важно отметить, что выравнивание, хотя и сглаживает территориальные различия, не всегда привлекательно для инвесторов. «Низкая собираемость [собственных] налогов может привести к трансформации несоответствия доходов и расходов (риск ухудшения ликвидности) в структурный дисбаланс, который существенно ограничит кредитоспособность местных органов власти. Так, во Франции, например, местные администрации оказывались неспособными выполнять свои обязательства, даже когда налоги поступали регулярно»[17].

Фискальная автономия более благоприятна для экономического развития, поэтому, по мнению финансовых аналитиков «на протяжении последних десятилетий расходные полномочия в странах Западной Европы, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Таким образом, доля субсидии центрального правительства в местных бюджетах постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам»[18].

Муниципальные ассоциации

Для централизованного представления своих интересов на государственном уровне муниципалитеты во всех странах образуют те или иные ассоциации. 

В Германии в каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Общефедеральными объединениями являются  Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов.

Начиная с 1950-х годов, с Германии действует Центр по вопросам совершенствования местного самоуправления, который финансируется за счет отчислений коммун. Он готовит положения, которые не носят нормативного характера, но признаются и используются практически всеми коммунами. В частности, Центром был разработан список компетенций местных администраций, объединенные в тематические разделы (управление, социальная сфера, снабжение и утилизация отходов), которого в целом придерживаются все коммуны. Это показательный пример саморегулирования деятельности коммун[19]. 

Датские муниципалитеты образовали Национальную ассоциацию местных властей, однако членство в ней добровольное, поэтому два муниципалитета так и не вступили в нее, хотя пользуются преимуществами, полученными остальными муниципалитетами через свою ассоциацию.

В процессах реформирования местного самоуправления в Польше активно участвуют 4 общественных организации (корпорации):

• Союз польских метрополий, объединяющий 12 крупных городов;
• Союз польских городов, объединяющий свыше 240 средних городов;
• Союз польских городков, объединяющий гмины с населением менее 40 тыс. жителей;
• Союз сельских гмин, объединяющий более 350 гмин.

Эти организации заключили соглашение об интеллектуальном сотрудничестве и выходят в Правительство с совместными обращениями по всем вопросам, по которым достигают соглашений. Цель объединения – достичь консенсуса по законодательным актам в сфере местного самоуправления. Особенно актуальны  для них сейчас вопросы децентрализации публичных финансов.

Межмуниципальная кооперация

Зарубежный опыт предлагает множество вариантов решения задач, выходящих за рамки возможностей одного небольшого муниципального образования (например, организация межмуниципального транспорта или переработки отходов). Для этого необязательно создание надмуниципальных образований. Практикуются следующие варианты:

• покупка услуг «большого» муниципалитета несколькими «маленькими» муниципалитетами (типичными услугами, по которым заключаются соглашения такого рода, являются приюты и кризисные центры);
• создание организаций, в управляющие органы которых входят представители нескольких муниципалитетов (типичными примерами являются компании по обеспечению транспортными услугами);
• партнерство между несколькими муниципалитетами в реализации крупных проектов (примером является строительство станции по переработке отходов) и другие.

Например, в Финляндии существуют 262 совместных муниципальных совета, которые сотрудничают по вопросам электро-и водоснабжения, профессионального образования, защите детей. Советы по оказанию помощи инвалидам охватили всю страну. Советы по другим вопросам могут объединять лишь несколько близлежащих муниципалитетов.  В юридическом смысле межмуниципальные советы являются самостоятельными финансовыми и административными органами. Они не обладают правом устанавливать собственные налоги и формируют свой бюджет из государственных грантов и муниципальных взносов, размер которых определяется муниципалитетами-участниками[20].

В Дании два муниципалитета Холстебро и Струер организовали товарищество для создания и эксплуатации аэропорта. Капитал товарищества формировался из взносов партнеров и взятых в кредит средств. Другие четыре муниципалитета создали товарищество для строительства и эксплуатации фабрики по утилизации бытовых и промышленных отходов в Хьерринге[21].

ОПЫТ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ РЕФОРМ

«Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от муниципалитета, мнение которого в любом случае должно быть принято во внимание»[22].

Повсеместным для послевоенной Европы было укрупнение муниципальных образований, введение в ряде стран ограничений по размеру муниципалитетов. 

Опыт укрупнения был и позитивным, и негативным. Попытки «командного слияния» муниципалитетов заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных странах, как Франция. Напротив, успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если новые границы надмуниципальных образований проводились «сверху», это делалось на основе длительного опыта межмуниципальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов.

Примерами могут служить Швеция и Дания.  В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.

В Дании для определения границ округов было проведено исследование, которое представило сложившиеся торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 «центра притяжения»)  и многие другие сферы взаимовлияния, вплоть до границ продажи и доставки местных газет, и дало полную картину взаимозависимостей. Был проведен детальный учет «эффекта масштаба» для оказания разных типов общественных услуг, который показал, например, что дома для престарелых требуют населения в 3500-5000 чел, а система помощи на дому – населения в 4000-5000 чел. Законом были утверждены принципы изменения муниципального деления (округа охватывают сельские муниципалитеты и города; один город – один муниципалитет, что подразумевало обеспеченность города территорией для промышленного и другого развития). Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться[23]. 

В Финляндии 20 лет назад была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий – предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически[24].  

Процессы укрупнения муниципалитетов и административно-территориальной реформы в целом были непосредственно связаны с децентрализацией управления и передачей на местный уровень все больших полномочий. «Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание сохранить существующие муниципальные задачи, и прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расширение этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития. Поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего и сельской местности»[25].

Показателен опыт проведения реформ местного самоуправления в странах бывшего социалистического лагеря – Польше и бывшей ГДР.

Польские законодатели еще в 1990 году закрепили основные положения Европейской хартии о местном самоуправления в национальных актах. С января 1990 года в Польше вступил в силу закон о местном самоуправлении, в соответствии с которым местное самоуправление должно осуществляться на основе принципов субсидиарности и приоритета прав граждан. В качестве базовой основы осуществления местного самоуправления была выбрана гмина (община). Управленческая деятельность местного сообщества осуществляется через органы гминного (местного) самоуправления, основная задача которых, равно как и органов государственной власти в Польше, – оказывать услуги жителям.

С начала 1999 года местное самоуправление реализуется также  на повятовом уровне (районный уровень, являющийся в Польше вторым уровнем местного самоуправления). По мнению Анджея Любятовски – координатора Союза (Унии) польских метрополий, совершенствование системы субсидиарного самоуправления в Польше займет еще 20-30 лет[26].

Анализируя уроки объединения Германии, немецкие специалисты выявили ряд ошибок, которые могут послужить уроком для России:

• во-первых, система местного самоуправления, как правило, затрагивает широкие слои общества, поэтому ее реформирование не должно быть таким резким и кардинальным, как это имело место при переходе «новых» федеральных земель к западногерманской системе;
• во-вторых, именно при реформировании системы организации местных властей следует большее внимание уделять имеющемуся положительному опыту, который должен быть положен в основу новой системы. Например, в бывшей ГДР успехи в социальной сфере были достигнуты во многом благодаря деятельности местных властей, но это не было учтено при объединении;
• в-третьих, для осуществления на практике реформы местного самоуправления необходима достаточно многочисленная прослойка квалифицированных специалистов в области коммунального права, управления и финансов. Их нехватка наряду с отсутствием отработанного механизма коммунального управления не может быть компенсирована даже за счет таких огромных финансовых вливаний, какие были сделаны в «новые» земли после объединения.

Таким образом, даже широкомасштабное финансовое выравнивание не смогло «компенсировать … ошибки в области коммунальной политики»[27].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Эффективность использования международного опыта в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно понять. При интерпретации зарубежных моделей местного самоуправления важно избежать привычных российских стереотипов.

Ошибка №1. Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.

В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня,  и самоуправления.

Сложности перевода с иностранных языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций со стороны вышестоящих государственных органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления. 

Ошибка № 2. Опыт отдельных стран отождествляется с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин у России  наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления.

Ошибка № 3. Исторические пережитки воспринимаются как сущностные черты местного самоуправления. Например, Испания вплоть до смерти Франко сохраняла жестко централизованную модель управления, и исторически еще не успела провести необходимую демократизацию местного самоуправления во всей ее полноте. После перехода к демократической Конституции в 1978 г.  было учреждено только 17 независимых органов самоуправления из числа 50 провинций, а до Закона о местном самоуправлении 1985 г. муниципалитеты управлялись назначенными государством исполнительными советами. Рудименты прошлого сохранились, в частности, в применении механизма непрямых выборов на основе пропорционального представительства при формировании Советов провинций.

Ошибка № 4. Внимание акцентируется на ограничениях автономии местного самоуправления, при этом не учитывается общий контекст наличия свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества (см. выше дело коммуны Монтмани).  

 

79. Конституционно-правовые основы местного самоуправления, его сущностные признаки

 

К этой группе, как уже отмечалось выше, относятся: Конституция РФ (1993) и федеральные законы закрепляющие основные положения и общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, государственные гарантии прав местного самоуправления. Кроме того, в эту группу входят Указы Президента, Постановления Правительства, Конституционного Суда РФ и другие.

Безусловно, что важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны – Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. На основании ст.12 Конституции РФ местное самоуправления признается и гарантируется в Российской Федерации. Согласно Конституции местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий. Общие принципы организации местного самоуправления, в соответствии со ст. 72, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. В Конституции отмечена обязательность учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению муниципальных образований дано право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Изменение границ территории муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции РФ  органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых  ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти[30].

Местное самоуправление является одним из институтов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации.

Это придает черты устойчивого характера местному самоуправлению в обществе.

Часть вторая статьи 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, часть вторая статьи 2 закрепляет наличие муниципальной собственности у муниципальных образований, часть вторая статьи 9 гласит, что земля и природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности.

Логическая последовательность и предназначение этих норм свидетельствуют о том, что власть народа строится не на пустом месте. Основой ее является муниципальная собственность, в том числе земля и другие природные ресурсы. Таким образом, материальную основу власти, осуществляемой гражданами в муниципальном образовании, составляет муниципальная собственность.

Статья 12 данной главы Конституции Российской Федерации, придавая особую важность местному самоуправлению, установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Далее статья 12 устанавливает принцип самостоятельности местного самоуправления в системе общества. Местное самоуправление имеет свои полномочия. Согласно статье 15 части 2 Конституции органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Конституция тем самым определяет условия деятельности местного самоуправления.

Таковы нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в главе первой Конституции Российской Федерации об основах Конституционного строя в Российской Федерации.

Не менее важными являются нормы, установленные в главе второй Конституции Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина.

Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления. Тем самым Конституция устанавливает тесную связь между человеком и местным самоуправлением, с одной стороны, и между его правами, свободами и деятельностью местного самоуправления — с другой. При этом основу самоуправления составляет человек, его права и свободы.

Далее в статье 32 ч. 2 Конституции Российской Федерации за гражданами Российской Федерации закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Это означает, что граждане вправе осуществлять власть как путем непосредственного, прямого волеизъявления, так и работая в органах, в которые они могут быть избранными. Кроме того, все граждане, обладающие правом избирательного голоса, осуществляют свою власть через избираемые ими представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Данная норма Конституции Российской Федерации определяет формы прямого волеизъявления граждан и опосредованного осуществления ими власти через создаваемые ими органы местного самоуправления.

Статья 33 Конституции Российской Федерации вводит элемент открытости деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Глава 8 Конституции Российской Федерации устанавливает содержание и предназначение местного самоуправления. В ней, равно как и в предыдущих главах, устанавливаются основополагающие нормы-принципы, раскрывающие понятие местного самоуправления, его основы, формы осуществления, пределы действия, полномочия по важнейшим вопросам, и, гарантии.

Предназначение местного самоуправления, согласно статье 130 ч. 1 Конституции Российской Федерации состоит в решении вопросов местного значения. При этом указывается, что население владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью, наличие которой закреплено в первой главе Конституции Российской Федерации. Часть вторая этой же статьи называет формы, посредством которых осуществляется местное самоуправление. Это референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местного самоуправления. То есть на уровне Конституции Российской Федерации определен механизм местного самоуправления.

Статья 131 ч. 1 устанавливает территориальные пределы местного самоуправления и право граждан на установление структуры органов местного самоуправления. В части второй этой же статьи установлена норма, обеспечивающая стабильность границ муниципальных образований. Их изменение допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Важнейшее установление содержится в статье 132 Конституции Российской Федерации. В части первой названной статьи определен перечень главных полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления, от которых зависит состоятельность местного самоуправления в целом. Названная статья закрепляет за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Такой подход позволяет создать органам местного самоуправления самостоятельную экономическую основу, являющуюся фундаментом местного самоуправления.

Часть вторая статьи 131 Конституции Российской Федерации расширяет сферу деятельности органов местного самоуправления тем, что они могут быть наделены отдельными государственными полномочиями. Это означает, что местное самоуправление, наряду с вопросами местного значения может решать также вопросы государственного значения. Данная норма близка по своему содержанию к статье 3 ч. 1 Европейской Хартии о местном самоуправлении, согласно которой органы местного самоуправления призваны регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ей под свою ответственность и в интересах местного населения.

Для осуществления государственных полномочий органам местного самоуправления передаются государством материальные и финансовые ресурсы.

Статья 133 устанавливает правовые и экономические гарантии местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Конституция Российской Федерации содержит основные принципы о местном самоуправлении. Нормы, установленные в ней, носят открытый характер. Это означает, что в развитие конституционных норм могут быть приняты федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.

Такая возможность закреплена, например, в статье 72 ч. 1, пункт «н», которая относит вопрос об установлении общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства, установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.

При этом нормы Конституции Российской Федерации подразделяются на нормы:

• разрешающие введение местного самоуправления в Российской Федерации;
• определяющие предназначение местного самоуправления;
• закрепляющие механизм и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления;
• устанавливающие экономическую основу местного самоуправления;
• закрепляющие территориальные пределы местного самоуправления;
• устанавливающие компетенцию местного самоуправления по отдельным вопросам;
• устанавливающие гарантии местного самоуправления;
• устанавливающие права граждан на местное самоуправление и запрещающие ограничение прав на местное самоуправление.

Все перечисленные и другие нормы нашли свое развитие в федеральных нормативных правовых актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актах местного самоуправления.

 

80. Взаимоотношения государственной и муниципальной власти, разграничение полномочий.

 

Местное самоуправление в Российской Федерации воплощает в себе два начала: общественное и государственное, что и определяет его место в системе публичной власти. В свою очередь, публичная власть может быть рассмотрена как система, которая имеет определенные территориальные рамки и распространяется на определенное население. В данной системе Конституция РФ выделяет два уровня: уровень государственной власти, организационно воплощенный в системе органов государственной власти, и уровень местного самоуправления, на котором власть реализуется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления. В ст. 12 Конституции РФ данная иерархия уровней публичной власти определена следующим образом: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Устанавливая самостоятельность местной власти, Конституция РФ и федеральное законодательство определяют основные параметры взаимодействия местного самоуправления и государственной власти:

• запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами;
• государственная поддержка местного самоуправления, которая включает создание органами государственной власти правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления. На федеральном уровне осуществляется Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г.[31];
• установление на федеральном уровне запрета на ограничение прав местного самоуправления;
• возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, финансовое обеспечение их осуществления;
• компенсация дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
• законодательное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов по вопросам местного самоуправления, закрепление предметов ведения местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. исчерпывающим образом устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления (ст. 4), полномочия органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 5), предметы ведения местного самоуправления (ст. 6);
• государственная регистрация устава муниципального образования, установление государственных требований, предъявляемых к содержанию устава муниципального образования (ст. 8 указанного Закона);
• установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством (ст. 49), которую, по нашему мнению, следует рассматривать как государственно-правовую ответственность;
• осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 51);
• возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 52).

В Указе Президента РФ от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»[32] констатируется, что первый этап реформы местного самоуправления в основном завершен. Приоритетным направлением деятельности Президента и Правительства РФ названо активное содействие становлению и развитию местного самоуправления.

Рассматривая вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления, следует иметь в виду, что, с одной стороны, не должны допускаться жесткое внеправовое вмешательство органов государственной власти в сферу деятельности местного самоуправления, подмена системы местного самоуправления органами государственной власти, с другой стороны, не должно быть отрыва местного самоуправления и его органов от системы государственной власти, ибо, хотя и на разных уровнях, они в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством осуществляют публичную власть[33].

Можно выделить следующие направления влияния государства на решение муниципальными образованиями вопросов местного значения.

1. За исключением тех вопросов местного значения, которые перечислены в Конституции РФ, Российская Федерация и ее субъекты на законодательном уровне определяют круг вопросов местного значения. Следовательно, государство в пределах своих полномочий вправе расширять или сокращать перечень вопросов местного значения, которые обязательны для решения муниципальными образованиями. На практике увеличение количества вопросов местного значения означает возрастание расходов бюджетов муниципальных образований на их решение, а сокращение — соответственно их уменьшение. В этой связи представляется необходимым дополнить Федеральный закон «О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормой, в соответствии с которой расширение круга вопросов местного значения федеральным законом или законом субъекта Федерации допускается лишь при условии материально-финансового обеспечения решения данных вопросов.
2. Государство (Российская Федерация и ее субъекты) оказывает поддержку по решению органами местного самоуправления вопросов местного значения. Передав в собственность муниципальных образований соответствующее имущество, государство регулярно оказывает финансовую поддержку органам местного самоуправления, что обусловлено недостаточностью у них собственных финансовых ресурсов. Решение данной проблемы занимает важнейшее место в системе реформирования местного самоуправления в России, поскольку без финансового наполнения муниципалитеты не способны самостоятельно решать вопросы местного значения. Особенность прямого участия Российской Федерации и ее субъектов заключается, на наш взгляд, в непосредственном перераспределении части федеральных и региональных финансовых ресурсов в пользу муниципальных образований
3. Государство принимает меры по обеспечению режима законности и правопорядка на территории муниципальных образований. Данное направление наиболее полно реализуется в отношении тех полномочий, которые   переданы муниципальным   образованиям,   что отражено в ч. 2 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., а также в ст. 72 одноименного Закона 2003 г. Отдельные виды государственного    контроля    регулируются    Федеральным    законом    от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации   «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами. Вместе с тем какого-либо комплексного нормативного правового акта, регламентирующего все стороны контрольно-надзорного воздействия государства на муниципальные образования, пока не принято, хотя необходимость в нем назрела уже давно. Принятие такого акта на уровне федерального закона позволит четко определить принципы и правовые пределы вмешательства государства в деятельность местного самоуправления, а следовательно, позволит упорядочить данную группу отношений, придать качественно новый облик взаимоотношениям государства и муниципальных образований, увеличить их прозрачность для граждан.
4. Государство оказывает информационно-методическую помощь муниципальным образованиям. Являясь элементом единой системы публичной власти, местное самоуправление осуществляет свою деятельность в формах, аналогичных государственному управлению. Некоторые виды государственной и муниципальной деятельности образуют единую систему, например, финансовая деятельность, обеспечение общественного порядка и правопорядка и др., хотя
5. система органов местного самоуправления не входит в систему органов государственной власти, но подчиняется во многом тем же закономерностям, что и последняя. Государство обладает большим опытом и возможностями его обобщения, нежели муниципальные образования. Многие нововведения для муниципальных образований исходят именно от государства, чем и обусловлена его информационно-методическая роль. Наиболее перспективными для данного

• направления являются: оказание помощи в подготовке муниципальных служащих; оказание методической помощи в организации муниципальной налоговой службы и муниципальных казначейств; оказание помощи в подготовке и принятии местных бюджетов и др.[34]

Механизм взаимоотношений государства и местного самоуправления предполагает не только одностороннее влияние на муниципалитеты со стороны государства, но и наличие «обратной связи».

В настоящее время возможности оказания влияния на государство со стороны муниципальных образований весьма незначительны. Это проявляется в первую очередь в отсутствии четко прописанных в законе механизмов влияния муниципалитетов на решения, принимаемые государством и затрагивающие вопросы местного значения. Анализ практики функционирования органов местного самоуправления показывает, что наиболее эффективными являются два механизма влияния местного самоуправления на государство: судебный и общественно-политический. Первый заключается в возможности обжаловать действия и решения органов государственной власти обоих уровней, нарушающие права

местного самоуправления. О действенности этого механизма свидетельствует возросшее количество дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ. Кроме того, наблюдается тенденция по увеличению дел, рассматриваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции по обжалованию незаконных действий и решений государственных органов и их должностных лиц. Второй механизм предполагает активизацию деятельности различных объединений муниципальных образований: Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, Союза российских городов, Ассоциации сельских муниципальных образований и др. Так, Конгресс муниципальных образований систематически проводит работу по обсуждению и доведению до широкого круга общественности законодательства о местном самоуправлении[35]. Представители муниципальных образований принимают также участие в работе специализированных государственных органов и их подразделений. В некоторых регионах органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. предусматривает создание сонетов муниципальных образований субъектов Федерации (ст. 66), а также общероссийского объединения муниципальных образований (ст. 67).

В становлении и развитии местного самоуправления, формировании муниципального права большую роль играют органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Их взаимодействие с органами местного самоуправления и его должностными лицами в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики — решения социально-экономических, политических и гуманитарных проблем развития округа, области, края, республики. Вместе с тем такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, что способствует, в свою очередь, реализации государственных задач: укреплению основ народовластия, созданию условий для обеспечения жизненных интересов населения, стабилизации политической системы, подготовке кадров для муниципальных органов.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. относит:

1. принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

• обеспечение соответствия законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству;

3. обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами обязанностей государства в области местного самоуправления;
4. регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;
5. наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;
6. установление государственных минимальных социальных стандартов;
7. регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

• принятие федеральных программ развития местного самоуправления;

9. компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;
10. регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
11. обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
12. установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
13. установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;
14. регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
15. осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления за нарушения законов;
16. регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;
17. регулирование основ муниципальной службы.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления относятся:

1. принятие и изменение законов субъектов Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;
2. обеспечение соответствия законов субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральным;
3. регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Федерации в муниципальную собственность;
4. регулирование отношений между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами;
5. обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
6. наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;
7. принятие региональных программ развития местного самоуправления;

защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

8. обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
9. обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
10. установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение границ и наименований;
11. компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Федерации;
12. регулирование законами особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
13. законодательство о муниципальной службе;
14. принятие и изменение законов субъектов Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Характер и содержание перечисленных полномочий позволяют на основе их классификации определить основные направления взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления: 1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства; 2) разработка и принятие программ развития местного самоуправления; 3) дальнейшее совершенствование разграничения компетенций государственных органов и органов местного самоуправления; 4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления; 5) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства составляют приоритетное направление в деятельности органов государственной власти субъектов Федерации на современном этапе. Это объясняется тем, что законодательная основа местного самоуправления в значительной степени формируется именно на региональном уровне. Вопросы местного самоуправления прежде всего регулируются в уставах (основных законах) субъектов Федерации. Большинство из них, как правило, содержат раздел, посвященный местному самоуправлению, в статьях которого устанавливаются:

• статус местного самоуправления;
• принципы местного самоуправления;
• право граждан осуществлять местное самоуправление через институты непосредственной демократии, представительные органы и выборных должностных лиц;
• территориальные основы местного самоуправления;
• правовая основа местного самоуправления;
• финансово-экономическая основа местного самоуправления;
• полномочия местного самоуправления;
• формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;
• особенности организации и деятельности местного самоуправления в регионе;
• гарантии местного самоуправления.

В основном соответствующие разделы и статьи уставов носят общий характер, однако часть из них имеет отсылочный характер, и в них регулируются определенные вопросы местного самоуправления. Более полно и детально вопросы местного самоуправления регулируются в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении.

Приближенность системы местного самоуправления непосредственно к населению обусловливает необходимость постоянного прямого ее контроля со стороны населения. Однако, как указывается многими исследователями местного самоуправления, эффективное осуществление такого контроля в настоящее время является проблематичным ввиду отсутствия действенных механизмов peaлизации[36]. Конечно, контрольные механизмы со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления необходимо совершенствовать, но при этом нельзя полностью отдавать муниципальные образования на произвол местных властей. В настоящее время многие исследователи местного самоуправления приходят к выводу, что в кризисных ситуациях перспективным представляется использование законодательных схем, закрепляющих механизм непосредственного осуществления органами государственной власти полномочий муниципальных органов[37].

В настоящее время на основании ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. можно говорить о том, что в законодательстве РФ закреплен такой механизм федерального вмешательства (интервенции) в компетенцию местного самоуправления, который соответствии с терминологией законодателя представляет собой временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

В качестве первого основания для введения временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления указывается ситуация, когда представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией. В этом случае решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Федерации на основании решения представительного органа местного самоуправления или законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, принимаемого большинством (не менее ²/₃) голосов от установленного числа депутатов.

В качестве второго основания для федерального вмешательства (интервенции) в компетенцию местного самоуправления указывается ситуация, когда вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году. При этом законодатель оговаривает, что отмеченное условие может быть применено, если выполнены бюджетные обязательства федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в отношении бюджета конкретного муниципального образования.

В данном случае в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Федерации и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

Следует особо обратить внимание на то, что временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Федерации в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

Согласно Бюджетному кодексу РФ временная финансовая администрация, введенная в субъекте Федерации (муниципальном образовании), осуществляет следующие полномочия:

1. организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Федерации (местного, бюджета) в порядке, установленном Правительством РФ (исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации). Заметим, что этот порядок еще не установлен. Полагаем, следовало бы установить единый порядок проведения аудита бюджетов как субъектов Федерации, так и муниципальных образований[38];
2. организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Федерации (муниципального образования) в порядке, предусмотренном федеральным законом. Механизмы учета задолженности предусмотрены планом счетов бюджетного учета, однако, как представляется, соответствующие положения могли бы найти более четкое отражение в

Бюджетном кодексе РФ;

3. разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования). В соответствии со ст. 168 Бюджетного кодекса РФ проект плана восстановления платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования) разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до
4. двух месяцев со дня вступления решения арбитражного суда о введении временной финансовой администрации в субъекте Федерации (муниципальном образовании) в законную силу. Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования) согласовывается сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования). В частности, он вносится главой временной финансовой администрации на рассмотрение со
5. ответствующих органов государственной власти субъекта Федерации
6. (органов местного самоуправления). При этом, однако, четко не определены правовые последствия несогласования плана всеми заинтересованными лицами. Можно предположить, что в этом случае конфликт разрешается арбитражным судом;
7. осуществляет нормотворческие полномочия. Временная финансовая администрация разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта Федерации (органы местного самоуправления) проекты нормативных правовых актов органов государственной
8. власти субъекта Федерации (органов местного самоуправления), предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования), утвержденным Высшим Арбитражным Судом РФ (арбитражным судом).

Третьим основанием для федерального вмешательства (интервенции) в компетенцию местного самоуправления называется ситуация, когда при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом. При этом решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Решения органов государственной власти субъектов Федерации о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке, причем суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи[39].

 

81. Муниципальное образование как социально-экономическая система

 

Городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная ФЗ 154, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Члены муниципального образования: Только граждане РФ, проживающие на его территории.

Ассоциации (союзы)

МО в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Им не могут передаваться полномочия ОМС, выборных должностных лиц ОМС ни под каким предлогом.

Их решения носят только рекомендательный характер и принимаются на основе консенсуса.

Символика МО

МО вправе иметь собственную символику (герб, эмблемы, др. символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национально-этнические и иные традиции и особенности. Это право МО, но не обязанность.

Характерные признаки муниципального образования

Наличие территории городского или сельского типа;

Наличие на этой территории компактно проживающего населения, объединенного общими интересами;

Факт прямого волеизъявления населения данной территории на создание муниципального образования, а также его санкционирование соответствующими государственными органами субъекта РФ;

Осуществление в данных территориальных пределах местного самоуправления;

Наличие на данной территории муниципальной собственности;

Наличие местного бюджета;

Наличие выборных органов местного самоуправления

муниципальное управление – это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и  исполнению местного бюджета. А также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решения других вопросов местного  значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.

Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

а) муниципальное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению местного  самоуправления, имеющий функциональную и компетенциональную специфику;        

б) муниципальное управление – это прерогатива только органов муниципального управления (местного самоуправления);

в) муниципальное управление – в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

г) муниципальное управление – подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.

В связи с тем, что муниципальное управление осуществляют только органы местного самоуправления, наделенные на это соответствующими полномочиями, следует, что понятие “муниципальное управление” не тождественно понятию “местное самоуправление”. Понятие “местное самоуправление” гораздо шире, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, ТОС, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами местного самоуправления.             

Для муниципального управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение, оттого, что понимается под системой муниципального управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и реально взаимодействуют, следует, что является муниципальным управлением.

Прежде всего, имеется в виду, взаимосвязь субъекта муниципального управления (органов местного самоуправления) с управляемой системой (муниципальным образованием). Однозначно можно сказать, что субъект муниципального образования не может существовать без соответствующих управляемых объектов (просто теряется смысл их существования вообще) и только в совокупности они могут образовывать систему муниципального управления. Последняя, призвана, обязательно охватывать:

А) организацию и функционирование субъекта управления – органов местного самоуправления (управляющую подсистему);

Б) структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым объектом – муниципальным образованием (управляемой подсистемой);

В) компоненты управляемой подсистемы и их отдельные элементы, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой подсистемы и непосредственно воспринимают управленческие воздействия либо участвуют в их формировании.                     

Теория муниципального управления выявляет объективные закономерности функционирования и развития системы муниципального управления, т.е. ее существенные, необходимые, устойчивые связи, обуславливающие характер, качество, результативность воздействия на развитие муниципального образования. Это – закономерности, принципы и методы построения управленческих отношений, осуществления управленческой деятельности, пути реализации функций управления, кадрового обеспечения, информационного обеспечения и др.               

В отличие от местного самоуправления, где местное население выступает и как субъект и как объект в одном лице, в муниципального управления субъектом  являются органы местного самоуправления (муниципального управления).

 

 

82. Природные, исторические, национальные, социально-демографические, экономические особенности муниципальных образований

 

Вопрос об образовании и деятельности муниципалитетов в различных странах и на различных исторических этапах решался по-разному, но всегда с учетом множества факторов, связанных с общим политическим устройством государства, состоянием и формами ор­ганизации экономической жизни и др.

Для характеристики современного состояния вопроса необходи­мо учитывать два немаловажных обстоятельства:

1. Россия находится на переходном этапе развития, в ходе кото­рого изменяется и политическая система государства, и система всех экономических отношений, а следовательно, для проведения доста­точно полного и объективного анализа типов муниципальных обра­зований требуется изучение как предшествующей системы, так и системы, предусмотренной Конституцией Российской Феде­рации, принятой в 1993 г.
2. Переходная экономика и отсутствие устойчивой экономиче­ской ориентации делают эту систему достаточно подвижной; она на­ходится в стадии формирования, и вид ее далеко не окончательный. Именно этим обстоятельством вызваны положения Конституции, предусматривающие самостоятельность населения в определении структуры управления муниципальным образованием.

Вопрос о типологии муниципальных образований имеет свою длительную историю. Система местного самоуправления, сформированная в Россий­ской империи в ходе реформы Александра II, базировалась как на ус­тановлении общих правил для органов местного самоуправления 36 губерний с преимущественно русским населением, так и на индиви­дуальном подходе к территориям, имевшим собственные традици­онные формы управления и хозяйствования. Так, для «русских гу­берний» устанавливался преимущественно поселенческий принцип образования, и даже в сельской местности сельское общество (общи­на) рассматривалось как одно или несколько поселений, объединенных общим хозяйственным интересом. Отдельно регулировались права городов.

В целом вся система выстраивалась в границах адми­нистративно-территориального устройства губернии. Таким обра­зом, для всех «русских губерний» предусматривалось только два ви­да местного самоуправления: городское самоуправление и сельское общество. Для них устанавливался единый порядок формирования органов местного самоуправления и деятельности.

Для национальных окраин и национальных автономий (Царст­во Польское, Великое княжество Финляндское и др.) предусматри­вался особый порядок формирования и деятельности местной власти для каждой территории. Данный подход оправдывал себя, посколь­ку учитывал экономические, территориальные и национальные осо­бенности входящих в состав Российской империи территорий.

После 1917г. ситуация резко изменилась, поскольку произошла смена политической и экономической системы, оформление кото­рой завершилось к началу 30-х гг. Принципиально важными при по­строении системы управления государством стали отмена частной собственности и переход к административно-плановому управле­нию экономикой.

 В основе построения системы местной власти был принцип административного вертикального соподчинения. Муни­ципальное управление периода нэпа с известной степенью автоно­мии местной власти было заменено на принцип жестко централизованно­го управления. Переломным этапом в этом смысле стало принятие в 1933 г. «Положения о городских Советах народных депутатов», в ко­тором их роль сводилась к представлению интересов центральной власти на местах.

При едином собственнике в лице государства отпадает необхо­димость учета других факторов и критериев при определении типо­логии местной власти, кроме административного и политического факторов. Именно они и были положены в основу всех администра­тивных реформ, проводившихся в СССР.

 В результате сложилась система, при которой все органы власти были проранжированы по величине территории и численности населения, и в соответствии с этим был определен их правовой статус.

В сельской местности это сельские, поселковые Советы, входив­шие в состав и подчиненные районным Советам, а для городов сис­тема административного соподчинения предусматривала три уров­ня: города районного, областного и республиканского подчинения.

В соответствии с уровнем, на котором находились те или иные органы власти, определялись их права и возможности для развития данной территории. Подобная централизация привела в итоге к тому, что в современных условиях наиболее сложно и болезненно эко­номические преобразования идут в бывших городах районного зна­чения и сельских Советах.

Немаловажным последствием подобной политики явилось и то, что эти муниципальные образования оказа­лись сегодня в полной инфраструктурной, бюджетной и кадровой зависимости от других муниципальных образований или государст­ва. Политика централизации, проводившаяся на селе, привела и к резкому оттоку населения из сельской местности, поскольку отсут­ствие органов власти на местах породило невозможность создать терпимые условия жизни для населения.

Традиции соподчинения муниципальных образований сохраня­лись во всех нормативных актах по вопросам местного самоуправле­ния вплоть до принятия в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, которая предусмотрела равенство полномочий для всех муниципальных образований и заложила приоритет поселенческо­го принципа над территориальным.

Как уже говорилось ранее, систематизация форм муниципальных образований напрямую связана с критериями, по которым она будет проведена. Как правило, при анализе уровней власти в основу должны быть положены те их черты, которые отличают их от иных институтов подобного вида. С этой точки зрения систематизация может быть проведена по следующим критериям.

1. Территория и население. Использование данного критерия при определении типологии муниципальных образовании подразумева­ет, что в основу проводимой систематизации должны быть положе­ны показатели, характеризующие количество населения и величину территории, на которую распространяются полномочия органов ме­стного самоуправления. Эти показатели легко применимы для не­больших по численности и территории государств, где население размещено достаточно равномерно. Использовать данный принцип в России невозможно, поскольку крайне неравномерное расселение населения по огромной территории страны делает невозможным со­поставление муниципальных образований поданному признаку.
2. Правовой статус муниципального образования. Применение данного критерия для систематизации муниципальных образований целиком определяется системой законодательства, существующего в данном государстве. Современное законодательство России преду­сматривает равенство прав муниципальных образований вне зависи­мости от их вида и специфики.

Особенности тех или иных муниципальных образований возни­кают либо в результате законодательства субъектов России, кото­рым предоставлено право на передачу отдельных государственных полномочий, либо в результате возложения дополнительных обя­занностей на органы местного самоуправления самим населением муниципального образования. В первом случае возникающие осо­бенности касаются, как правило, всего субъекта России, во втором случае возникновение особенностей — следствие иных факторов, и потому систематизировать их следует по причинам, а не по следстви­ям. Более важен в данном случае учет различий в объеме предметов ведения, которые определены для муниципальных образований, поскольку кроме правового закрепления требуются возможности их осуществления.

3. Формы организации хозяйственной жизни на территории муни­ципального образования. Данный критерий выступает как комплекс­ный показатель, поскольку в нем отражаются все стороны жизни му­ниципального образования. Так, экономическая организация обяза­тельно имеет территориальные границы экономических интересов населения и хозяйственных структур. От нее напрямую зависят де­мографическая ситуация и профессиональная ориентация населе­ния. И наконец, немаловажно то, что создание оптимальных усло­вий для деятельности хозяйственных структур — одна из централь­ных задач местной власти, поскольку их благополучие обеспечива­ет благополучие бюджета.

Хозяйственная жизнь на территории муниципального образова­ния определяет также и многие вопросы его правового статуса, его роль и участие в планировании развития территории. Экономиче­ской организацией в значительной степени определяется характер и специфика решения социальных вопросов. Исходя из вышеизло­женного,  можно сделать вывод о том, что наиболее комплексным ос­нованием для проведения систематизации муниципальных образо­ваний является система организации экономической жизни. Хотя, безусловно, этот критерий должен рассматриваться совместно с вы­шеназванными критериями.

4. Единство инфраструктуры муниципального хозяйства. Админи­стративные способы управления экономикой часто приводили к то­му, что инфраструктура большинства предметов ведения, отнесен­ных сегодня к компетенции местного самоуправления, была центра­лизована и на протяжении многих десятилетий происходило посто­янное укрупнение и стягивание объектов инженерной, социальной и другой инфраструктуры в центр. В результате сложилась парадок­сальная ситуация, когда органы власти на местах не всегда имеют возможность организовать деятельность по своим предметам ведения. В большей степени это свойственно сельской местности, одна­ко, есть примеры, когда инфраструктура одного города полностью за­висима от другого города (например, города Мытищи и Королев в Московской области и др.).

В результате можно сделать следующие выводы:

1. Тип муниципального образования определяется сложившимся хозяйственным укладом, в то же время формирование того или иного типа муниципального образования — предмет дея­тельности органов власти.

Принадлежность муниципального образования к одной из ти­пологических групп позволяет определить особенности управления в муниципальном образовании с точки зрения, как внутренней орга­низации управления, так и форм организации деятельности власти.

1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется собственная ин­фраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов, и имеющие собственную минимальную инфраструктуру.
2. Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.). Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным инте­ресом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.
3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муни­ципальных образований свойствен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исклю­чает поселения ввиду кочевого образа жизни. Эта же схема примени­ма и для муниципальных образований в сельской местности с хутор­ским способом ведения хозяйства.

Для России, как и для большин­ства стран, данный тип скорее исключение, чем правило.

Для того, чтобы дать научное определение муниципального хозяйства, надо прежде всего установить родовое понятие “хозяйство”, чтобы затем на основе отличия данного вида хозяйства дать определение термина “муниципальное хозяйство”.

Как правило, под хозяйством понимают некую совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность.

Так, государственное хозяйство любой современной страны ограничено ее границами, а сами права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов.

С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), с другой стороны — как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории. Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется корень долгих дискуссий по вопросу определения понятия муниципального хозяйства.

Первая группа исследователей данного вопроса рассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений,   относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство), и   подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления   заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных  условий для хозяйствования на данной территории.

Вторая группа исследователей относит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты. Подобный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им необоснованные преимущества в конкуренции, прежде всего, с частным сектором на территории муниципального образования. Кроме того, при подобном походе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, которые возложены на нее законом. 

В связи с этим известный российский исследователь Л. Велихов указывает на особенность муниципального хозяйства, которая лежит прежде  всего в его целях. По определению Л.А. Велихова, муниципальное хозяйство —  это “деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения”*.

муниципальное хозяйство — это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность,   направленную   на  удовлетворение   коллективных (общественных) потребностей населения.

Муниципальное хозяйство – это экономическая категория, выражающая экономические отношения между органом местного самоуправления, являющимся органом власти и субъектом хозяйственных отношений и вследствие этого имеющим двойственную природу, и субъектами хозяйственной и иной общественно значимой деятельности по поводу использования местных ресурсов в коллективных интересах территориальной общности.

Прежде всего необходимо выяснить, что из себя представляют элементы  муниципального хозяйства, и по какому основанию мы можем вести их классификацию. Методика, предложенная при определении самого понятия “муниципальное хозяйство”, предлагает подход, исходящий из того,  что:

1. Муниципальное хозяйство — это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования.
2. Деятельность этих предприятий и учреждений направлена на удовлетворение общественных интересов.
3. Поскольку деятельность осуществляют разнородные по своей природе субъекты этой деятельности, то необходим и субъект, координирующий их деятельность.

И с этой точки зрения мы можем выделить следующие элементы:

• муниципальные предприятия (поскольку их деятельность полностью подчинена интересам населения муниципального образования);
• иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований:
• органы местного самоуправления.

Роль каждого из названных элементов различна. Муниципальные предприятия, являясь по своей природе явлением общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения.

Третья группа, обозначенная в нашей классификации, осуществляет особую функцию — функцию регулирования деятельности двух предыдущих групп в интересах населения муниципального образования.

 

система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. С этой точки зрения она выполняет две важнейшие функции:

• связь между государством и населением;
• связь между государством и мелким собственником.

В связи с этим очень важно определить отличия местного самоуправления от государственной власти, и муниципального хозяйства от государственного и частного.

Как уже говорилось выше, местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным — обязательностью ее решений для населения муниципального образования (не случайно в статье 3 Конституции Российской Федерации говорится: “Народ осуществляет свою власть

 

Сами же субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на следующие основные группы:

• муниципальные предприятия и учреждения;
• предприятия и учреждения иных форм собственности.

Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп и методы управления будут различными.

Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия. Права же на регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

Существует два основных подхода к определению муниципального образования

1)Советская школа (коммунальная)  муниципальное хозяйство совокупность предприятий учреждений находящихся в собственности муниципалитетов(Гор газ, Гор свет школы, больницы)

2)С другой стороны муниципальное самоуправление это все хозяйствующие субьекты на данной территории

 

Современное качество муниципального управления характеризуется следующими показателями. В среднем по Российской Федерации местные бюджеты теряют около 30% расходной части и недополучают порядка 20% в доходной части, в результате неграмотного неквалифицированного управления.

Поэтому с точки зрения того, какую роль в решении вопросов местного значения играют те или иные элементы муниципального хозяйства, мы можем выделить несколько видов муниципального хозяйства, прежде всего по признаку возрастания роли собственной хозяйственной деятельности.

Коммунальная модель муниципального хозяйства характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины) и основным ресурсом являются налоги на население. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование.

Данная модель наиболее приемлема и существует в наиболее благополучных странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством. Применения метода хозяйствования является скорее исключением, нежели правилом.

Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства –  отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты.

То есть налоги с населения и производителя продукции и услуг на территории муниципального образования, дополняются  возможностью использования муниципальной собственности для получения рентных платежей. Другими словами, допускается управление муниципальной собственностью.

Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства – подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. Другими словами, органы местного самоуправления используют как методы управления, так и методы хозяйствования.

Безусловно, та или иная модель не существует в чистом виде, однако их роль и место в различных странах серьезно отличаются друг от друга.

Существование той или иной модели зависит от огромного количества факторов, главными из которых безусловно являются:

– объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством;

– наличие и характер основных ресурсов территории;

– наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и муниципальных предприятиях;

– налогоспособность населения;

                                    В зависимости от комбинации этих факторов  определяется соотношение управления и хозяйствования, формируется конкретный вид муниципального хозяйства.

 

 

83. Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления

 

Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления.

   По статье 12 российской Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется  местное самоуправление, которое бази-руется прежде всего на финансово-экономических основах.

   Финансово-экономические основы местного самоуправления пред-ставляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регули-рующих отношения, связанные с формированием и использованием муни-ципальной собственности, местного бюджета и других местных финан-сов в интересах населения муниципального образования.

   Эти основы служат удовлетворению потребностей населения муни-ципального образования, созданию необходимых условий для его нор-мальной жизнедеятельности. В значительной мере они определяются социально-экономическим развитием страны. Вместе с тем развитие и укрепление финансово-экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на экономику страны в целом. Как правило, под экономической основой подразумевают муниципальную “материальную” собственность – здания, сооружения, предприятия, а под финансовой – “нематериальную” собственность – местный бюджет и внебюджетные фонды, которые формируются за счет налогов и сборов. Также в сос-тав финансово-экономических основ местного самоуправления  включают имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органов местного самоуправления и иную собственность, служащую удовлетворению потребностей населения муниципального образования ( ст.28 Федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” ).

решение  населением  вопросов  местного значения с самостоятельным

владением, пользованием и распоряжением муниципальной собствен-ностью. Это разумно, поскольку никакая самостоятельность действий и решений невозможна без имущественной базы, ведь “важнейшую со-держательную сторону решений, связанных с обеспечением интересов жителей городов и сел, составляют именно отношения собствен-ности”.                Вообще же самостоятельное решение населением вопросов местного значения возможно при соразмерности местных финансово-экономических ресурсов, которыми распологают органы местного само-управления, закрепленным в законодательстве функциям этих органов.

   Особое значение ч.1 ст.13О состоит в том, что муниципальная собственность закрепляется в ней в качестве неотъемлемой составной части организации местного самоуправления. Она содержит существен-ный элемент конституционного статуса муниципальной собственности.

   Самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления налогов и сборов, ре-шении иных вопросов местного значения подтверждает и ст.81 Консти-туции Республики Карелия. Эта статья копирует ч.1 ст.132 Основного Закона Российской Федерации. В этих статьях приводится перечень важнейших вопросов, решаемых органами местного самоуправления. Необходимо отметить, что этот перечень является открытым, полно-стью он определяется федеральными законами и законами субъектов федерации. Кроме того, органы местного самоуправления могут рас-сматривать иные вопросы, не исключенные из их ведения и не от-несенные к ведению других органов. Эта норма во многом связана с прошлой системой, со временами могущественных Советов.

   Также, согласно ч.2 ст.132  Конституции России, органы мест-ного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финан-совых средств. Однако в российской практике это требование Консти-туции редко соблюдается и местному самоуправлению передаются одни полномочия без всякой финансовой поддержки. А ведь признание и га-рантированность местного самоуправления государством предполагает, что оно берет на себя определенные обязательства по созданию необ-ходимых экономических, финансовых и других условий и предпосылок для развития местного самоуправления.

   Право местного самоуправления на достаточные собственные фи-нансовые ресурсы и необходимость их соразмерности возложенным на местное самоуправление функциям подтверждает и ст.9 Европейской Хартии о местном самоуправлении. На необходимость самостоятельного распоряжения материально-финансовыми ресурсами указывает также ст.4 Декларации “О принципах местного самоуправления в государ-ствах – участниках содружества”.

   Согласно ст.6 Федерального Закона “Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Федерации” к ведению местного самоуправления относятся 3О вопросов местного значения. Три из этих предметов ведения, относящиеся к финансово-экономиче-ской основе местного самоуправления, обеспечивают возможность осу-ществления остальных полномочий. Эти полномочия: 1)владение, поль-зование и распоряжение муниципальной собственностью; 2) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;             3) содержание и использование жилищ-ного фонда и нежилых помещений. Эти полномочия во многом соответ-ствуют финансово-экономическим функциям местного самоуправления.

   Под функциями местного самоуправления понимаются основные на-правления муниципальной деятельности. Они обусловлены природой местного самоуправления, задачами и целями, на достижение которых направлена муниципальная деятельность. Муниципальная деятельность ведется во многих направлениях, но основных функций выделяют шесть. Одну из них – управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного самоуправления – с уверенностью можно отнести к финансово-экономическим функциям. В некоторой сте-пени финансово-экономическими являются и такие функции как обеспе-чение комплексного развития территории муниципального образования и обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах, так как развитие территории во многом осуществляется за счет мест-ных финансов, а удовлетворение потребностей населения в указанных услугах в большинстве российских муниципальных образований осуще-ствляется при помощи муниципальной собственности.

 

 

84. Состав органов местного самоуправления, их задачи и формы

 

Местное самоуправление — один из атрибутов демократического общества. Существование самоуправляющихся территориальных общностей с самостоятельными компетенциями делает управление более эффективным и в то же время обеспечивает участие граждан в управлении государством.

«Местное самоуправление означает право и фактическую способность самоуправляющихся территориальных общностей осуществлять управление и решать в рамках законов под свою ответственность значительную часть государственных дел в интересах граждан, проживающих на соответствующей территории.

Это право осуществляется советами или собраниями, члены которых были избраны в ходе свободных выборов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании и которые могут иметь исполнительные органы, подотчетные им. Это никоим образом не исключает возможности проведения собраний граждан, референдумов или иных форм непосредственного участия граждан в делах государства, насколько это предусматривается законом.» [40]

Местное самоуправление, являясь самостоятельным обособленным явлением политической и социальной структуры общества, в системе государственного управления занимает место нижнего уровня управления. Основными элементами структуры местного самоуправления являются местные (муниципальные) органы власти.

Муниципальная власть — это система управления городом или селом (сельской территорией), предназначена для их развития и защиты, для удовлетворения гражданами города, села, сельской территории своих потребностей, для организации выполнения функционального предназначения города, села (сельской территории), включая сюда и их обязанности перед государством.

Муниципальная власть — понятие крайне общее; это своего рода единый символ, обозначающий всякую власть, существующую на местах.

Эта власть существует в различных видах, в различных территориальных образованиях и в различных хозяйственных формах.

Не трудно заметить, что местная власть обсуждает разные по своей природе хозяйственные функции разных по своей природе местных поселений.

В городе хозяйственная функция органов местной власти связана, естественно, с обслуживанием жителей функционирующей урбанистической структуры и той системы хозяйственных структурных связей, которые возникают в процессе этого функционирования.

В сельской же местности эта хозяйственная функция сопряжена с обслуживанием жителей сравнительно редконаселенных сельских пространств и, соответственно, тех систем хозяйственных связей, которые возникают внутри этих пространств.

Отметим, что хозяйственные функции городской и сельской местной власти не изолированы друг от друга, так как в процессе их возникновения и функционирования они пересекаются друг с другом: город, выделившись из сельской местности, не в состоянии играть какую-либо роль без этой местности. Он создает как бы тяготеющую к нему территорию, опутывая своими хозяйственными связями. Иногда эти связи захватывают целые континенты и многие страны.

Вместе с тем это пересечение хозяйственных функций не только не устраняет, но еще более подчеркивает принципиальную разницу между городской и сельской муниципальной властью, между городом и деревней, ведь в данном случае местная власть и той и другой хозяйственных форм вычленяется как сила, организующая это пересечение.

К сожалению, приходится констатировать тот факт, что в современной российской муниципальной науке, а в особенности в российском законодательстве, предпринята бесперспективная, на наш взгляд, попытка нивелировать разницу между сельской и городской местной властью.

Здесь выделяются прежде всего городские формы; при этом, как это ни удивительно, в тысячелетней истории городов мы наблюдаем очень немного видов организации городской власти по территориальному признаку. В сущности, таковых существует всего только два.

К первому виду территориальных форм можно было бы отнести города с районной системой организации.

В качестве примеров здесь можно вспомнить русские города с их «концами», «советскую модель» с районными советами, цеховую организацию европейских средневековых городов и т.д.

Второй вид — это единая (общегородская) система, исключая внутреннее городское деление на дополнительные формы самоуправления или административного управления.

Типичный пример такого рода — города США, где не существует внутригородского деления на самоуправляющиеся районы, а также города почти всех стран с «английской» моделью самоуправления.

Формы организации местной власти в сельской местности также целиком и полностью зависят от традиции и национального уклада, однако и здесь можно выделить некоторые общие виды.

К первому из них можно отнести организацию местной власти в форме сельских поселений — деревень, аулов, сел и т.д.

Ко второму — так называемую организацию сельской территории, например графства в США и т.п.

Разница между этими видами очевидна. В первом случае мы имеем дело с плотной группой населения, сконцентрированной на небольшой территории и управляющей гораздо более значительной сельской территорией, хозяйственно связанной с ним; можно назвать такую группу населения поселением. Здесь следует обратить внимание на Закон РФ «Об общих принципах местного самоуправления» от 28 августа 1995 г., в части первой, главе первой, дающей следующее определение муниципального образования: «Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Совершенно очевидно, что Закон не определяет, что же такое поселение.

Во втором же случае население распылено на значительной территории, причем каждый из жителей управляет своей собственной частной территорией и объединены эти частные территории, как правило, искусственно, на основе действующего законодательства. Типичным примером такого рода может служить графство в США или сельский район в Российской Федерации.

Определимся, что видом муниципальной власти мы называем исторически установившийся порядок взаимоотношений между местной властью и государством.

До настоящего времени в истории человечества известны три вида муниципальной власти:

1. Административная власть, т.е. такая власть, когда местные органы государственной власти с их должностными лицами непосредственно назначаются государственной же властью, т.е. когда общиной руководит государство.
2. Полное местное самоуправление, т.е. право граждан общины на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к ведению общины, включая сюда и право на самостоятельное создание органов местной власти.
3. Смешанная форма, когда в управлении общиной устанавливается некоторое двоевластие и она управляется как государственными органами, так и органами самоуправления. Как правило, в этих случаях одна ветвь власти формируется гражданами, а вторая назначается государственной властью «сверху».

Второй вид местной власти в истории России никогда не встречался. Этот вид обычно и связывают с идеями о полностью самоуправляемом обществе, именно этот вид сегодня пытаются привести в Россию.

Третий вид в истории России доминирующий. Вместе с тем этот вид наиболее непрочен, он постоянно эволюционирует либо в сторону первого, либо в сторону второго.

Впрочем, эволюция эта может быть весьма долгой. В России она иногда тянулась десятками лет. Этот вид способен очень быстро трансформироваться, но быстрая трансформация идет всегда в сторону возвращения к первому виду. Типичный пример такой трансформации — изменения в местной власти России в 1993 г. когда буквально в течение месяца третий вид был насильственно сверху трансформирован в первый.

При наличии первого вида местная власть, как правило, не является частью никакой собственности: ее бюджет является частью государственного. Земля, недвижимость, иная собственность, расположенная на территории, подчиненной местному органу местной власти, находясь в пользовании последнего, фактически является государственной собственностью.

Второй вид местной власти отличается наличием независимого местного бюджета, находящегося в полной собственности органа местной власти, а также земли, находящейся в границах управляемой им территории, и иного принадлежащего ему движимого и недвижимого имущества.

При смешанном виде устанавливаются те или иные формы контроля и государственного ограничения и регулирования местной (муниципальной) собственности.

Причины, побуждающие правительства почти всего мира мириться с органами местного самоуправления, кроются в необходимости организации удовлетворения хозяйственных, культурных и иных потребностей общества.

Органы власти на местах, в каком бы виде и в каких бы формах они ни существовали, обязаны организовывать свою работу так, чтобы эти потребности были удовлетворены. Они обязаны исполнить свое функциональное предназначение, свои функции.

Функциями местной власти обычно называют те направления работы местной власти по удовлетворению потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе существования и развития местного сообщества.

С точки зрения видового аспекта местной власти различными (при различных видах власти) будут способы исполнения функций, а не сами функции.

Различными специалистами насчитывается до 30—35 основных функций муниципальной власти. Более или менее единодушно в качестве наиболее важных из этих функций признаются следующие:

— развитие территорий местного сообщества и земельного хозяйства;

— развитие городской архитектуры; общее планирование развития;

— организация работ для развития территории местного сообщества;

— решение жилищного вопроса;

— благоустройство территории местного сообщества;

— удовлетворение социальных нужд жителей местного сообщества;

— организация народного образования в муниципальном масштабе;

— поддержание правопорядка и борьба с преступностью;

— пожарная охрана;

— санитарное обеспечение жизнедеятельности местного сообщества и т.д.

Как отмечено выше, данные функции свойственны любому виду местной власти. Однако мировой опыт показал, что только та или иная система местного самоуправления в состоянии обеспечить наиболее полное и целостное исполнение властями своих собственных функций.

Одна из главных проблем функционального аспекта местной власти — соотношение функций местной власти с функциями регионального и центрального (федерального) управления.

Вопрос о разделении функциональных обязанностей между федеральным правительством, субъектом Федерации и местными органами власти — это не только вопрос эффективного функционирования всей системы властных отношений, но и индикатор значимости местного самоуправления в обществе, поскольку одним из существенных признаков его является наличие собственной компетенции, т.е. собственного круга дел, не совпадающего с государственными делами. Важно отметить, что такое четкое разделение должно быть не только на бумаге в виде законов, конституций, уставов, но и иметь реальное воплощение в жизни.

Проще говоря, те функции местной власти, которые были описаны выше, могут быть действительно функциями местной власти и исполняться ею или же могут быть закреплены за субъектом государства, центральной властью и исполняться ими.

Как правило, перечень функций, закрепленных за тем или иным уровнем, не является чем-то застывшим и стабильным. В обществе почти всегда идут процессы перераспределения функциональных обязанностей властей на разных уровнях. В целом можно выделить три группы функций и полномочий, осуществляемых местными органами власти:

1. Те, что относятся к решению вопросов местного значения, т.е. затрагивающие жизнедеятельность данного сообщества.
2. Функции, присущие централизованному государственному управлению и не передаваемые в ведение органов местной власти, такие как координация, контроль, надзор и т.д.
3. Государственные функции передаются в ведение муниципальных и иных самоуправленческих образований государственными органами. Передача производится в законодательном порядке, реализация переданных полномочий находится под контролем вышестоящего органа. Примером может служить широко распространенная практика исполнения муниципалитетами федеральных программ по социальному обеспечению в США и работа местных органов власти по ликвидации последствий стихийных бедствий в России.

Все три группы функций связаны между собой уже хотя бы тем, что перечень их не является постоянной прерогативой государственного и самоуправленческого органа и соотношение их может со временем меняться. Поэтому попытка провести абсолютные границы между ними (вплоть до противопоставления) не имеет ни теоретического обоснования, ни примеров в истории.

Наиболее общее противопоставление местных и региональных функций состоит в следующем: локальными признаются функции, которые могут осуществляться отдельными муниципальными и иными органами местного самоуправления, обладающими достаточно узкой территориальной юрисдикцией.

При определении задач, которые должно выполнять правительство на местах, необходимо учитывать фактор окружающей среды, т.е. распространение на сопредельные с территорией муниципалитета территории властных отношений иных государственных и самоуправленческих институтов.

В России функциональное разграничение деятельности государственных и местных органов власти закреплено в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», где подробно рассматриваются всевозможные предметы ведения местного самоуправления: «В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления» (ст. 6, п. 1), при этом устанавливается право государственных органов, в том числе и региональных, самостоятельно формировать перечень таких вопросов.

Определенный в п.2 ст. 6 Закона перечень попросту смешивает функции местной власти с ее правами и даже с элементами ее основ, что придает данному пункту Закона невнятный вид, общее понимание того, что же все-таки должны делать местные органы власти, практически идентично американским представлениям об этом.

Заметим, что примерно одинаковое понимание функций местной власти должно, по логике вещей, вести и к схожему пониманию проблемы основ местной власти. Однако в действительности этой схожести нет ни в законодательной базе, ни на практике.

В действительности это может означать либо то, что нынешнее местное самоуправление в России создано искусственно, либо то, что оно не в состоянии нормально выполнять свои функции.

1. Местное самоуправление, являясь самостоятельным обособленным явлением политической и социальной структуры общества, в системе государственного управления занимает место нижнего уровня управления.
2. Местное самоуправление может осуществлять в различных видах и формах. Принципиально различается содержание организации местной власти в поселениях, где население сконцентрировано на определенной небольшой территории, и организация местной власти в сельской местности, где население распылено по значительной территории.
3. Взаимосвязь государственного управления и местного самоуправления реализуется через понятие вида муниципальной власти.
4. Одна из главных проблем функционального аспекта местной власти — соотношение функций местной власти с функциями регионального и федерального уровней управления.
5. Вопрос о разделении функциональных обязанностей между федеральным правительством, субъектом Федерации и местными органами власти — это не только вопрос эффективного функционирования всей системы властных отношений, но и индикатор значимости местного самоуправления в обществе, поскольку одним из существенных признаков его является наличие собственной компетенции.

 

 

85. Организационная структура местной (городской, районной, поселковой) администрации: принципы, методы построения и направления совершенствования

 

В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления – это «выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти». Кроме того, статья 14 пункт 5 закона гласит, что «осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается». То есть законом подразумевается автономия органов местного самоуправления в решении вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Основу организации власти на местах составляют выборные представительные органы и выборные должностные лица местного самоуправления. Выборный представительный орган местного самоуправления по предложению администрации утверждает местный бюджет, вводит или отменяет местные налоги и сборы, а также принимает положение (устав) о местном самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления. Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует местная администрация.

Помимо выборных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается наличие «иных» органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 17). Они могут быть предусмотрены уставом муниципального образования, на основе которого включаются в систему местной власти данного территориального образования. Эта же статья закона воспрещает образование «иных» органов и назначение «иных» должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами.

Таким образом, очевиден уклон в распределении полномочий среди различных ветвей власти на местном уровне в сторону исполнительных органов местного самоуправления (с точки зрения законодательства).

Для примера можно рассмотреть структуру и деятельность органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода.

К органам и должностным лицам местного самоуправления города Нижнего Новгорода относятся:

1. Городская Дума города Нижнего Новгорода;
2. Глава города Нижнего Новгорода;
3. Администрация города Нижнего Новгорода, с входящими в ее структуру районными и поселковыми администрациями;
4. муниципальные служащие города Нижнего Новгорода, имеющие статус должностных лиц.

Основой деятельности местной власти являются, правовые и финансово-экономические ресурсы.

Правовую основу органов местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации; федеральное законодательство, регулирующее вопросы местного значения; областное законодательство; уставы (положения) о местном самоуправлении.

Экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, её недра, леса, вода, растительный и животный мир), движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности; государственная собственность, переданная местному самоуправлению для осуществления отдельных государственных функций; иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения потребностей населения соответствующих территорий.

Муниципальной собственностью управляют и распоряжаются органы местного самоуправления. Они могут передавать ее в пользование, сдавать в аренду, а также осуществлять иные сделки в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. К компетенции муниципального образования относится также право учреждать муниципальные унитарные предприятия и учреждения, определять цели, условия и порядок их деятельности и другие полномочия[41].

Таким образом, в данной сфере местные власти имеют (по Уставу города Нижнего Новгорода) довольно широкие полномочия, что должно способствовать наиболее эффективному удовлетворению потребностей населения.

«Финансы города включают в себя средства бюджета города, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления города, средства внебюджетных и валютных фондов и другие финансовые средства.

Администрация города в соответствии с законодательством Российской Федерации и по согласованию с городской Думой вправе выпускать муниципальные муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения».

К тому же органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местного бюджета, а превышение доходов над расходами не подлежит передаче государственным органам, а используется на нужды муниципального образования. Что предусматривает довольно широкий круг полномочий местной власти по формированию и распоряжению финансовыми ресурсами, что позволяет, помимо всего прочего, осуществлять свою деятельность на самостоятельной основе (на сколько это возможно).

Согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации «Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы» Значение этих положений сложно переоценить. Бюджет составляет главный нерв всей деятельности органов местного самоуправления. «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации». Формирование и исполнение местного бюджета осуществляется местным самоуправлением самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

 

 

86. Особенности муниципальной службы. Процесс муниципального управления

 

В период после второй мировой войны во многих странах для создания муниципальной службы в обосновываемой модели были положены следующие основания, закладываемые сегодня и в России.

1. Признание демократии в качестве целесообразной и социально приемлемой формы организации и функционирования муниципальной власти. Объективно возникающие при этом противоречия между плюрализмом политической сферы общества и целостностью (единством и суверенностью) муниципальной власти разрешает муниципальная служба.
2. Формирование правового государства, в котором системообразующим фактором общественной жизнедеятельности становится закон, а не руководящая воля отдельных лиц. Обеспечение качества закона и его реального исполнения возлагается на муниципальную службу.
3. Возрастание значения и ответственности муниципального управления в деле практического освоения интеграционных зависимостей современного общества. Реализация этой роли возможна только при развитой муниципальной службе.

Кроме того, муниципальная служба исходит и из других оснований: из актуальности национальной консолидации; необходимости стабилизации и укрепления гражданского общества; роли муниципальной политики в экономическом развитии и т.д. Многое однозначно говорит в пользу муниципальной службы как социально-правового института.

Сложность состоит в одном: в выборе и практической реализации национальной модели муниципальной службы, ибо нет муниципальной службы вообще, универсальной, пригодной для всех и вся. Муниципальная служба имеет национальную природу, базируется прежде всего на историческом и культурном наследии своей страны.

Сущностная характеристика России, говоря обобщенно, состоит в ее державности. И не только потому, что эта идея взята от Византии и исторически живет в России по меньшей мере со времен Ивана III, но и по глубоко объективным обстоятельствам и причинам. Имеются в виду прежде всего обширность территории с тяжелыми почвенно-климатическими условиями; малонаселенность при высоких перепадах плотности населения; слабые коммуникации с затрудненной эксплуатацией в зимний период; отсутствие экономических взаимосвязей отдаленных друг от друга регионов; низкий в целом уровень экономического и социального развития; многонациональный состав населения и т.д. (перечень может быть очень длинным). В результате влияния названных и иных факторов форму и жизнеспособность российскому обществу всегда придавало государство. Отсюда и сильная зависимость между государством и обществом в истории России. Да и геополитическое ее положение таково, что без мощной муниципальности в стране не просто взыграют сепаратистские, центробежные тенденции, но она будет буквально «растянута» мировыми центрами силы, находящимися по периметру ее границ.

По вышеназванным причинам в России может быть только такая муниципальная служба, которая соответствует ее природе и сполна учитывает ее уникальность.

Из сущности российской муниципальности выводятся следующие требования к муниципальной службе РФ, объективно определяемые ее местом и ролью в обеспечении и укреплении российской муниципальности:

1) целостность муниципальной службы на всей территории страны, во всей системе муниципальной власти и сориентированность на единство Российской Федерации;

2) согласованность концептуальных подходов в организации и правовом регулировании многообразных проявлений муниципальной службы Российской Федерации на разных ее уровнях и в различных видах;

3) демократический и федеративный характер построения и функционирования муниципальной службы Российской Федерации;

4) подчинение всех элементов и взаимосвязей муниципальной службы Российской Федерации обеспечению рациональности и эффективности процессов властных отношений и муниципального управления по всей стране;

5) придание муниципальной службе Российской Федерации общественного авторитета, доверия граждан, способности привлекать к себе лучшие интеллектуальные и нравственные силы страны.

 

 

87. Использование современных информационных технологий в работе местной администрации

 

Современный этап развития общества характеризуется интенсивной информатизацией всех сфер его жизнедеятельности. Данный факт определяет необходимость широкого использования информационных технологий по всем направлениям развития общества и особенно в области государственного управления. Использование информационных технологий (ИТ) предоставляет принципиально новые возможности для повышения эффективности работы органов государственного управления и местного самоуправления.

В связи с этим, от государственного служащего ожидают эффективного использования новых ИТ в своей профессиональной деятельности, адаптируемости к быстро изменяющимся ИТ, способности к саморазвитию, умения находить эффективные решения управленческих задач с помощью ИТ, креативности и инновационности при их использовании.

Одним из важнейших факторов повышения эффективности и качества муниципальной службы является информационно-методическая поддержка деятельности органов местного самоуправления на основе:

• обеспечения доступа к нормативной, правовой, научной, методической и справочной информации по вопросам государственного управления и местного самоуправления;
• персонифицированного доступа к служебной, а также к учебной и образовательной информации;
• интеграции управленческих ресурсов органов государственной власти различных уровней;
• обеспечения согласованной коллективной работы сотрудников органов местного самоуправления.

Эти требования нашли свое отражение в Федеральной целевой программе “Электронная Россия 2002-2010”. Программа предусматривает разработку и внедрение в деятельность федеральных и региональных органов власти широкого спектра специфичных ИТ (автоматизированный учет справочной информации, геоинформационные системы управления территориями, электронный документооборот, порталы органов государственного управления, информационные системы управления федеральными программами и национальными проектами и др.).

На базе общефедеральной программы в ряде регионов разработаны целевые программы по развитию информационных систем для автоматизации деятельности органов местного самоуправления. Но нужно отметить тот факт, что таких регионов немного, и, в целом по России, темпы развития ИТ в органах местного самоуправления находятся на более низком уровне, чем в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов РФ.

Основными трудностями, значительно тормозящими развитие информатизации в органах местного самоуправления, следует назвать такие, как недостаточное финансирование, ведомственная разобщенность, низкий уровень профессионализма специалистов по информатизации органов государственного и муниципального управления. Наряду с этим, отмечается отсутствие единого подхода в использовании информационных ресурсов и единой системы классификаторов, кадастров и регистров, несовместимость информационных ресурсов, недостаточная открытость информации и многое другое. Кроме того, слабое развитие информационно-коммуникационных технологий и их практическое использование во многом определяется низким уровнем информационной, компьютерной грамотности, как населения, так и государственных и муниципальных служащих.

Вместе с тем, в настоящее время очень мало организаций разработчиков специального ПО предлагают всеобъемлюще комплексные решения. Некоторые разработчики программных продуктов сфокусированы на работе со структурированными данными, в то время как другие хорошо работают с неструктурированной информацией. Отдельные производители предлагают продукты, способные работать с различными типами данных одновременно, но, как правило, некоторые важнейшие функции остаются пока слабо реализованными.

Большой практический опыт в области комплексной автоматизации управленческой деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга накоплен ОАО “Центр компьютерных разработок”. С 2001 года в районных администрациях Санкт-Петербурга успешно эксплуатируется автоматизированная информационная система для территориальных исполнительных органов государственной власти (АИС ТО).

АИС ТО – это комплекс автоматизированных систем, баз (банков) данных и корпоративных автоматизированных сервисов, обеспечивающих деятельность аппарата территориального управления и осуществляющих решение задач, необходимых для обеспечения деятельности руководства и органов власти Администрации Санкт-Петербурга, а также иных органов власти и управления.

АИС ТО позволяет руководителям и сотрудникам органов государственного управления и местного самоуправления:

• Найти и получить информацию, необходимую для принятия решений в ходе выполнения функций управления, возложенных на органы местного самоуправления;
• Провести анализ, в том числе с использованием электронной карты, поступившего обращения граждан, запросов органов власти или других организаций;
• Планировать мероприятия по благоустройству территории муниципального образования;
• Накапливать информацию, необходимую для управления, и осуществлять информационное взаимодействие с территориальными исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга.

Внедрение АИС ТО обеспечивает включение муниципального образования в единое информационное пространство исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, что существенно повышает эффективность решения задач органами местного самоуправления.

В настоящее время ОАО “Центр компьютерных разработок” имеет положительный опыт внедрения и сопровождения отдельных подсистем АИС ТО в муниципальных образованиях Санкт-Петербурга: “Муниципальный округ 65”, “Литейный округ”, “Муниципальное образование город Петергоф”.

В рамках АИС ТО для муниципального управления может предоставляться следующая информация:

• Электронная карта в границах муниципального образования;
• Технические характеристики зданий, квартир, комнат на территории муниципального образования;
• Данные о населении муниципального образования;
• Данные о договорах аренды земельных участков и нежилых помещений на территории муниципального образования;
• Картографическая информация о планах градостроительства;
• Картографическая информация о разрешениях на выполнение работ, связанных с нарушением благоустройства на территории муниципального образования;
• Информация об обращениях граждан по вопросам коммунального хозяйства;
• Информация об объектах инвестиций на территории муниципального образования;
• Информация о неблагополучных семьях и несовершеннолетних нарушителях;
• Информация о ТСЖ на территории муниципального образования;
• Информация об административных нарушениях на территории муниципального образования;
• Картографические слои, разработанные по заказу муниципального образования;
• Информация из Единого реестра юридических лиц;
• Информация из Единого реестра индивидуальных предпринимателей.

Однако деятельность органов местного самоуправления как структуры, непосредственно связанной с населением и его интересами, отличается от деятельности районных администраций своей спецификой. Учитывая этот факт, а также организационные и финансовые трудности с развитием автоматизации, возникающие в органах местного самоуправления, ОАО “Центр компьютерных разработок” предлагает гибкую политику в области развития и внедрения АИС ТО для нужд муниципальных образований.

Сотрудники ОАО “Центр компьютерных разработок”, опираясь на апробированные и хорошо зарекомендовавшие типовые решения АИС ТО, разработали базовый комплект подсистем для муниципальных образований, который обеспечивает автоматизацию основных направлений деятельности местных администраций муниципальных образований. В дальнейшем базовый комплект можно дополнять другими существующими типовыми подсистемами или вновь разработанными подсистемами, учитывающими индивидуальную специфику конкретного муниципального образования.

Базовый комплект для органов местного самоуправления включает в себя следующие подсистемы:

• Информационная система картографического анализа предназначена для информационной поддержки принятия решений на основе поиска, отображения и анализа картографической информации, а также семантической и документальной информации, накопленной в хранилище данных и связанной с графическими объектами. В состав системы может быть включено полнофункциональное рабочее место ГИС ZULU 5.2, которое может быть использовано для создания и редактирования картографических слоев.

Система картографического анализа имеет следующие возможности:

• Наглядное отображение, обеспечение пространственного анализа информации, имеющейся в муниципальном образовании;
• Реализация различных видов поиска по объектам, имеющим адресную привязку;
• Организация быстрого и расширенного поиска данных по практически любым запросам пользователя;
• Возможность создания стандартного набора тематических картографических слоев, как получаемых из внешних источников, так и разрабатываемых в органе местного самоуправления, подключение и отключение слоев;
• Обеспечение привязки баз данных и электронных копий документов к картографической информации;
• Использование тематической раскраски и подписей;
• Измерение расстояний и площадей;
• Обеспечение анализа состояния инженерных сетей;
• Выделение как отдельных графических объектов, так и групп объектов с последующим отображением информации по ним;
• Некоторые возможности по редактированию картографических слоев;
• Печать найденной информации производится в табличном виде. При этом производится экспорт отображаемых данных в формат Excel или Word.

• Система поиска, отображения и анализа информации (произвольный поиск) – это автоматизированная информационная система, относящаяся исключительно к подсистеме информационной поддержки принятия решений и предназначенная для поиска необходимой структурированной информации в соответствующих базах данных и отображения ее в нужном для пользователя виде.

Система произвольного поиска обладает следующими возможностями:

• Поиск информации по любым базам данных, хранящимся в MS SQL Server;
• Задание гибкого условия поиска по нескольким атрибутам информации;
• Задание нескольких условий поиска одновременно с установлением логических связей между ними;
• Оперативное изменение условий поиска;
• Возможность формирования (настройки) видов информации и атрибутов, характеризующих вид информации при появлении новых баз данных (средствами АРМ администратора);
• Отображение найденной информации в табличном виде и печать;
• Показ на карте выбранного объекта.

• Автоматизированная система “Учет объектов района” предназначена для ручного ввода и поддержания в актуальном состоянии информации по различным объектам (субъектам), расположенным на территории муниципального образования, справочной информации, а также для накопления в хранилище данных информации, используемой структурными подразделениями органов местного самоуправления при выполнении своих функциональных обязанностей.

АС “Учет объектов района” позволяет:

• Осуществлять ручной ввод и корректуру тех данных, с которыми работают структурные подразделения органов местного самоуправления;
• Производить поиск и просмотр информации, накопленной в базе данных;
• Производить формирование и корректуру классификаторов (справочников);
• Выполнять дополнительные технологические функции по работе с информацией.

Типовые системы АИС ТО, которые можно использовать в органах местного самоуправления:

• Информационно-аналитическая система – это автоматизированная система для информационной поддержки принятия решений руководством и работниками местной администрации.
• Информационно-аналитическая система предназначена для сбора, подготовки справочной, аналитической информации по социально-экономическому развитию территории, поиска, отображения в удобном виде и анализа этой информации, прежде всего, руководством муниципального образования.
• Единый государственный реестр юридических лиц предназначен для автоматизации поиска и отображения регистрационной информации о юридических лицах.
• Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей предназначен для автоматизации поиска и отображения регистрационной информации об индивидуальных предпринимателях.
• Автоматизированная система “Учет объектов торговли” предназначена для автоматизации учета и контроля предприятий торговли, общественного питания и услуг населению, их владельцев (физических или юридических лиц), выдачи согласований на торговлю в стационарных объектах (на оказание услуг), регистрации нарушений правил торговли и прав потребителей и обеспечения подготовки различных отчетных материалов для руководства муниципального образования.
• Автоматизированная система “Инвестиционные проекты” предназначена для автоматизации процесса учета, хранения и обработки информации об инвестиционных проектах, объектах строительства и реконструкции, подготовки и выдачи различных отчетов по объектам на подконтрольной территории.
• Автоматизированная система “Неблагополучные семьи” предназначена для создания картотеки для учета неблагополучных семей и детей и перечня оказанных этим семьям и детям различных услуг организациями, отвечающими за работу с данными категориями граждан.

ОАО “Центр компьютерных разработок” активно развивает направление по созданию общегородских ресурсов и организации взаимодействия отраслевых и территориальных органов государственной власти с муниципальными образованиями в рамках АИС ТО.

В настоящее время разрабатывается межведомственная система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которая обеспечит формирование базы данных по неблагополучным несовершеннолетним детям на основании данных, поступающих от государственных организаций и подразделений администрации района. Объектами системы являются: комиссии по делам несовершеннолетних, отделы социальной защиты населения районных администраций, районные управления внутренних дел, отделы образования, отделы здравоохранения, органы опеки муниципальных образований, отделы молодежной политики и центров занятости.

Другой проект общегородского ресурса – автоматизированная система “Реестр объектов потребительского рынка” – предназначена для автоматизации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга по сбору, обработке, хранению, поиску, анализу и предоставлению информации об объектах потребительского рынка Санкт-Петербурга. В рамках этой системы возможно использование муниципальных образований как источников информации для формирования территориальных реестров объектов потребительского рынка, так и потребителей информации по объектам потребительского рынка из территориального или общегородского реестра.

Еще одним направлением развития деятельности ОАО “Центр компьютерных разработок” по информатизации органов местного самоуправления является активное использование Интернет-технологий. Большинство органов местного самоуправления Санкт-Петербурга уже имеют свои собственные Интернет-порталы. В недалеком будущем ими обзаведутся и остальные. В этих условиях развитие данного направления как нельзя более своевременно. На сегодняшний день разработаны интранет-версии базовых информационных подсистем АИС МО. В ближайшем будущем планируется перевод на Интернет-технологии остальных подсистем информационной поддержки принятия решений. Разрабатывается в настоящее время технология выборки и размещения на Интернет-ресурсе отдельных данных из хранилищ информации, размещенных в органах государственной власти Санкт-Петербурга.

Существенным препятствием включения органов местного самоуправления в единое информационное пространство исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга является отсутствие доступа объектов автоматизации муниципальных образований в Единую мультисервисную телекоммуникационную сеть. Эту проблему необходимо решать как можно скорее, так как отсутствие современной, качественной и надежной связи сильно снижает эффективность использования информационных технологий в органах местного самоуправления.

ОАО “Центр компьютерных разработок” является одним из лидеров на рынке IT-услуг по разработке, внедрению и эксплуатации ПО для органов государственной власти и местного самоуправления. Имеет штат высококвалифицированных специалистов и в своей деятельности использует современные ИТ.

Но сегодня мало просто иметь современный и качественный программный продукт для того, чтобы он эффективно использовался. Необходимо активное участие государственных, общественных и коммерческих организаций в развитии инфраструктуры информационного обеспечения органов местного самоуправления. Одновременно с этим необходима координация государственных федеральных и региональных программ в области информационного обеспечения органов местного самоуправления и, возможно, внесение соответствующих изменений в нормативно-правовую базу.

И, конечно же, в заключение хочется отметить, что без достаточного финансирования органы местного самоуправления будут еще долго только мечтать об информационных технологиях и их роли в процессах управления. Это общий больной вопрос. В рамках ФЦП “Электронная Россия” муниципальные образования пока практически вообще не охвачены. А без них – вроде, как бы и не вся Россия. И это вопрос государственный, его нужно решать “сверху”. И на сегодняшний день есть положительная практика решения таких проблем:

• это и самостоятельное финансирование локальных элементов муниципальной информационной системы – МИС (МО “Город Выкса” Нижегородской области);
• это и совместное финансирование проектов органами местного самоуправления с администрациями субъектов РФ (Ханты-Мансийский автономный округ – Югра);
• это и полное финансирование со стороны субъектов РФ в рамках комплексной автоматизации (Ленинградская область, Краснодарский край, Нижегородская область).

Таким образом, активная позиция “информатизаторов” в органах государственной власти и поддержка руководства муниципальных образований позволяет уже сегодня получить положительные результаты в органах местного самоуправления от внедрения ИТ.

 

 

88. Работа с населением, общественными организациями, гражданами и предприятиями, расположенными на территории муниципального образования

 

 

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления” рассматривает территориальное общественное самоуправление как одну из форм местного самоуправления. Одновременно, территориальное общественное самоуправление – это смешанная форма участия населения в местном самоуправлении, осуществляемая с помощью как непосредственных, так и представительных форм участия.

Территориальное общественное самоуправление населения – самоорганизация граждан по месту их жительства на территории муниципального образования для самостоятельной и под свою ответственность осуществления собственных интересов в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления[42].

Согласно ст.80 Закона «О местном самоуправлении в РФ» система территориального общественного самоуправления населения включает в себя общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и тому подобное).

 

 

Система территориального общественного самоуправления населения

                                                                                        

Общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы, иные формы непосредственной демократии (обращения граждан, нормотворческая инициатива)	Органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов; советы или комитеты улиц, кварталов, домов и др.
Общие собрания (сходы), конференции граждан созываются местными Советами и органами территориального общественного самоуправления населения по мере необходимости.	Органы территориального общественного самоуправления населения создаются по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления.
К компетенции общих собраний (сходов), конференций граждан относятся следующие вопросы: – избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений (уставов) о них; – утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления населения по социально – экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении; – решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления населения, затрагивающих интересы населения соответствующей территории.	Компетенция органов территориального общественного самоуправления населения определяется их положениями (уставами) с учетом полномочий, передаваемых им местными Советами и местной администрацией. Местные Советы и местная администрация могут устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления населения по согласованию с ними, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами территориального общественного самоуправления населения.

                    

 

 

Иные формы непосредственного  самоуправления: 1.Обращения граждан – эта форма достаточно подробно регламентирована в законодательстве, выделяют два вида обращений: индивидуальные и коллективные. По функциональному критерию: предложения, заявления и жалобы. В соответствии со ст.33 Конституции РФ, правом на обращение в органы местного самоуправления обладают исключительно граждане РФ. В региональном законодательстве это право, как правило, предоставляется также иностранцам и лицам без гражданства. 2.Нормотворческая инициатива – под этой формой понимается право внесения проекта нормативного акта в представительный орган местного самоуправления. Региональное законодательство закрепляет различный кворум для такой инициативы: а.1% подписей от всех обладающих избирательным правом и проживающих на данной территории; в.1000 подписей в поддержку нормативного акта граждан, проживающих на данной территории.

 

89. Планирование деятельности местной администрации

 

Современной теорией и практикой выработан ряд общих положений разработки стратегии местного экономического развития, соблюдение которых активно увеличивает возможность успеха. Среди них методы и процедуры стратегического планирования. Стратегическое планирование социально-экономического развития города и региона -это систематический процесс, с помощью которого местные сообщества формируют картину своего будущего и определяют этапы его достижения, исходя из местных ресурсов. Оно включает в себя:

согласование групповых интересов внутри сообщества;

инвентаризацию реальных ресурсов, ограничений и благоприятных факторов;

определение реально осуществимых задач и целей;

формирование программ и планов действий.

В городах и регионах стратегия процесса экономического развития разрабатывается, планируется и реализуется совместными усилиями органов местной власти, представителей частного бизнеса и государственных предприятий, общественных организаций, а также органов территориально-общественного самоуправления.

Стратегический план концентрируется на перспективах региона и в каждой сфере должен выявлять главные, ключевые факторы. Он не отменяет и не подменяет другие виды планов, не является комплексным планом, а определяет развитие лишь в наиболее важных, приоритетных для региона или города областях.

Стратегический план – это не чисто административный документ. Это, скорее, договор общественного согласия, в соответствии с которым власти, предприятия и общественные организации принимают на себя определенные обязательства. Он разрабатывается и реализуется всеми участниками, влияющими на развитие региона, города, с учетом интересов и при участии населения. План адресован всему местному сообществу, задает ориентиры для всех, показывает перспективы и бизнесу, и властям, и жителям, и потенциальным внешним инвесторам.

Стратегический план не директива, а свод согласованных, признанных разумными требований предприятий и населения к администрации. Это совместная договоренность о конкретных мерах, имеющих стратегическую важность для региона, города, которые необходимо предпринять. Процесс стратегического планирования направлен на поиск общественного консенсуса, на вовлечение в принятие решений, а значит и в их реализацию, широкого круга активных лиц. Таким образом, по сути, речь идет о механизме стратегического партнерства в городе, т. е. о механизме поиска стратегических ориентиров и обеспечения согласованных действий по их достижению.

Отсутствие общественно одобренной и принятой властями стратегии развития региона, города снижает качество управления, наносит ущерб внешнему и внутреннему имиджу региона, города и его администрации. Процедура стратегического планирования не допускает абсолютно единообразного подхода, поскольку разные города и регионы отличаются друг от друга по следующим характеристикам:

уровню экономической активности;

географическим характеристикам и природным ресурсам;

экономическим условиям, характеристикам и результатам деятельности агентов экономической активности;

социальной организации жизнедеятельности населения;

политическим условиям и эффективности деятельности органов местной власти.

Каждый город и регион, сталкиваясь со своими собственными проблемами, решает их по-своему. Однако, общие подходы и способы решения оказываются схожими между собой. Главный вопрос, на который отвечает стратегический план регионального развития – это то, как выйти из кризиса, повысить уровень благосостояния жителей и заложить прочные основы для его дальнейшего повышения в будущем. Центральным моментом всех преобразований в регионе или городе должно быть создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, уровень и качество его жизни. В связи с этим исходным пунктом любого стратегического плана должна быть оценка реального положения человека во всех аспектах его деятельности, степень его соответствия современным тенденциям развития в мире и соотнесение с поставленными целями. Но уровень жизни населения региона или города в конечном счете определяется эффективностью производства в регионе. Поэтому в первую очередь планируется именно экономическое развитие. Ключевыми вопросами экономического развития региона и города являются:

привлечение в регион новых производств; обновление структуры производства;

развитие имеющихся производств и, прежде всего, инфраструктуры жизнеобеспечения и жизнедеятельности населения;

создание новых высокооплачиваемых рабочих мест.

Коротко цикл стратегического планирования экономического развития региона или города можно представить в следующем виде:

1. Определение целей развития.
2. Анализ внешней среды развития региона или города.
3. Определение сильных и слабых сторон региона или города.
4. Использование имеющихся и формирование новых местных преимуществ.
5. Разработка концепции развития.
6. Разработка плана конкретных действий и осуществление стратегии.
7. Анализ эффективности и результативности, корректировка целей и методов их достижения.

Схематично цикл стратегического планирования развития региона представлен на рис. 1. Рассмотрим последовательно все стадии стратегического планирования экономического развития региона или города.

 

 

Определение целей развития

 

Каковы же основные цели развития региона или города? Квалифицированный и исчерпывающий ответ на этот вопрос очень важен. Четко сформулированная система целей развития, которые удовлетворяют стандартным требованиям измеримости, достижимости, ориентированности во времени и непротиворечивости, может принести региону или города намного больше пользы, чем, скажем, финансовые средства, полученные от федерального центра, которые можно просто потратить на погашение той или иной текущей задолженности.

Обычно различают общие цели развития, или так называемую миссию, и конкретные цели и задачи, вытекающие из нее. Общие цели должны характеризовать необходимое состояние развития региона, города на определенные моменты времени, быть четкими и относительно краткими. К их выработке желательно привлечь всех, кто будет работать по их достижению: работников администрации, предпринимателей, население, всех заинтересованных лиц. Цели социально-экономического развития требуют своего обсуждения и проработки среди деловых кругов и в прессе. Для формулировки целей развития полезно привлечь экономических советников, работников местных высших учебных заведений, служащих местных банков.

Цели развития должны быть ранжированы по степени общности и по приоритетам. Обычно региональные и городские администрации испытывают большие трудности при установлении иерархии целей и приоритетов развития. А так как местные ресурсы ограничены, то определение приоритетов становится важнейшей управленческой задачей. Развертывание нескольких параллельных крупных проектов, требующих значительных ресурсов, не может создать соответствующий фундамент для преобразования.

В целях должны быть сосредоточены, на наш взгляд, общая концепция и желаемый результат процесса экономического развития. Общие цели трансформируются в более конкретные, имеющие подробные количественные ориентиры и соответствующие критерии, с помощью которых можно контролировать социально-экономическое развитие города, региона. Если общие цели нельзя трансформировать в измеримые и конкретные, то это означает, что невозможно выработать системные меры по продвижению к ним. Конкретные цели отвечают на детальные вопросы: “Что должно произойти, с кем конкретно, где и когда? Какие количественные результаты должны последовать?” Так, например, недостаточно в качестве конкретной цели указать: “стимулировать рост”. В рамках такой формулировки остается неясным, о каком росте идет речь: численности населения, предприятий или занятых. А может быть речь идет о росте объема продаж, доходов всех юридических лиц, или же о росте местной промышленности, торговли. К другим примерам аналогичных целей, сформулированных излишне обще, можно отнести:

улучшение климата для бизнеса;

сокращение безработицы;

повышение экономического благосостояния жителей.

Все эти цели мало что дают для стратегического планирования экономического развития города, региона. Целесообразно формулировать их более подробно и количественно определенно. Они должны содержать показатели развития и опираться на социально-экономические стандарты функционирования всей инфраструктуры жизнедеятельности.

 

 

Анализ внешней среды развития региона и города

 

Факторы экономического роста могут быть внешними или внутренними по отношению к региону или городу. Внешними факторами экономического развития являются общие экономические условия: курс национальной валюты, таможенные тарифы и пошлины, инфляция, налоги, межбюджетные отношения, правительственные субсидии, инвестиции, иностранная помощь.

Внутренние факторы экономического развития основываются на развитии местных ресурсов: рабочая сила, инфраструктура путей сообщения и связи, доступность свободных производственных мощностей, офисных помещений.

Стратегическое планирование призвано учитывать все множество внешних факторов развития. Стратегический план должен учитывать вертикальные связи – с высшими уровнями правительства, и горизонтальные – с соседними сообществами. Оценка внешних факторов – одна из отличительных характеристик стратегического планирования. Она распространяется не только на региональный, национальный, но и международный уровни. В процессе анализа внешней среды развития региона или города выделяются благоприятные и неблагоприятные факторы их развития (географические, экологические, демографические, ресурсные, исторические и пр.). Проводится системный анализ возможностей и угроз внешней социально-экономической среды.

С помощью количественного и качественного анализа экономической, социальной, экологической и институциональной внешней среды, в которой действуют региональные экономические агенты, уточняются и оцениваются внешние ресурсы, которые можно привлечь для экономического развития региона (финансовые, человеческие, природные, институциональные). Анализируются ключевые социально-экономические параметры внешней среды (динамика ВВП, инвестиционный климат, разнообразные риски, инфляция, перспективы экономического роста), осуществляется сравнительный анализ экономического развития аналогичных регионов, проводится региональный бенчмар-кинг и таким образом выявляются внешние факторы регионального развития.

Интересен опыт других стран в формировании информационного поля, характеризующего относительное развитие регионов страны. Так, в США один из наиболее широко используемых источников информации – Ежегодная статистическая карта штатов (Annual Report Card of the States). Она разрабатывается некоммерческой консультативной фирмой – Корпорацией по содействию предпринимательству (Corporation for Enterprist Development), расположенной в Вашингтоне. Все штаты классифицируются по десяткам показателей (от темпа роста безработицы до уровня преступности), а данные сводятся в индексы. Штаты соревнуются между собой за хорошее место в статистической карте. Если их относительная позиция сдвигается вниз, то при очередном представлении ежегодной статистики в апреле администрации штатов обычно пытаются найти пути улучшения своего положения. Статистическая карта дает количественную оценку четырех обобщенных индексов:

1) экономической эффективности – рост занятости, доходы, уровень бедности, экологические и социальные условия;

2) деловой жизнеспособности – капиталовложения, темпы появления и закрытия предприятий, рост торгового сектора;

3) потенциала роста, включающего средний образовательный уровень рабочей силы, количество исследований, проводимых в местных университетах, и развитие местной инфраструктуры;

4) налогово-фискального, измеряющего тяжесть и обоснованность местных налогов.

Как правило, ни у одного региона не могут быть хорошими сразу все эти показатели, однако их оценка в сравнении с другими сообществами есть первый шаг к определению лучшей стратегии в будущем. Такая статистическая карта, показывающая, как много различных факторов, присущих определенному сообществу, играют важную роль в принятии экономических решений, была бы полезна и для России.

 

 

Определение сильных и слабых сторон региона и города

 

Первоначально определяются результаты предшествующих программ социально-экономического развития региона. Выявляются причины успехов и провалов предыдущих шагов по управлению региональным экономическим развитием. Затем проводится анализ внутренних преимуществ и слабых сторон региона. Для этого анализируются объективные данные о ресурсах региона:

человеческие ресурсы (половозрастная структура населения, его национальный состав, миграция, факторы роста населения, образование, профессиональный состав занятых, уровень и динамика безработицы, доходы, уровень заработной платы, ВВП на душу населения, производительность труда, уровень и динамика физического и психического здоровья, продолжительности жизни);

природные ресурсы (использование земли, зонирование, свободные площади и цена земли, наличие природных ископаемых, рекреационные ресурсы, исторические и природные достопримечательности);

экономические ресурсы (структура местной экономики: какие отрасли превалируют; какие производства развиваются быстрее, приватизация, собственность на землю, общественные и частные инвестиции, состав и объем муниципальных услуг и их соответствие потребностям населения, свободные производственные площади, наличие и качество жилья, инфраструктура, транспорт и связь, степень развития малого предпринимательства, экспортная деятельность предприятий региона).

Далее определяются характеристики предпринимательского климата. Выживание фирм зависит от лх поддержки органами местного управления. Предпринимательский климат служит индикатором уровня поддержки деловой среды со стороны местной администрации. О том, как местные органы поддерживают развитие бизнеса, можно судить по следующим показателям: отношение сообщества к ним, трудовые отношения, налоги и правила, касающиеся экономических субъектов, уровень и качество муниципальных услуг, информационные, транспортные и коммуникационные услуги для экономических субъектов, программы подготовки рабочей силы, доступ к капиталу и его стоимость, наличие агентства по городскому или региональному развитию.

Еще одним важным фактором развития деловой активности является наличие развитой сети образовательных и исследовательских учреждений. Как правило, образовательные и научно-исследовательские центры выступают не только источником высококвалифицированных кадров, но и инициаторами конференций и семинаров, стимулируют различные инновации, которые получают свое развитие в конкретных предпринимательских проектах. Имеющиеся научные и образовательные учреждения становятся важнейшим фактором поддержки развития бизнеса в регионе или городе.

Традиционно к регионам с самым большим экономическим потенциалом относились те, которые имели доступ к топливным ресурсам, сырью, капиталу, дешевому труду и емким местным рынкам. Эти естественные преимущества в условиях развития новых информационных технологий, систем транспортировки и телекоммуникаций стали терять свою значимость. Исследования показывают, что современный бизнес процветает в тех регионах и городах, куда можно привлечь квалифицированный труд, где возможен доступ к современным средствам коммуникаций, где создана развитая инфраструктура.

 

 

Использование имеющихся и формирование новых местных преимуществ

 

Стратегическое планирование обязательно предусматривает использование имеющихся преимуществ региона (расположение, близость основных рынков, демографические особенности, развитость инфраструктуры). Кроме того, выявляются факторы конкурентоспособности, отличающие данный регион от других, а также возможные новые факторы, поддающиеся формированию в процессе управления экономическим развитием. Таким образом, формируются новые или выявляются нереализованные региональные преимущества. Основной упор делается на создание новых местных преимуществ, к которым можно отнести развитую рыночную инфраструктуру, коммуникационные линии, обеспечение безопасности (личной и бизнеса), наличие институтов, поддерживающих бизнес, а также квалифицированных кадров и благоприятных условий для инвестиций.

Усилия, направленные на развитие региональной рыночной инфраструктуры, в современных российских условиях становятся одним из основных факторов развития региона в целом. Социально-экономическое развитие зависит от того, насколько широко представлены в регионе банковские, страховые, консультационные, инвестиционные и другие институты. В современном мире именно развитая финансовая среда способствует внедрению инновационных идей, гибкости и адаптивности всего экономического комплекса.

Важнейший современный фактор развития региона – наличие качественной инфраструктуры связи. Развитость коммуникационных линий и региональных компьютерных сетей, свободный доступ в Интернет – эти факторы стали иметь такое же значение, какое имели в начале века для регионального развития железные дороги.

Весьма существенным региональным преимуществом сегодня может оказаться степень безопасности (личной и ведения бизнеса). Нельзя рассчитывать на привлечение стратегических инвесторов в регион при низком уровне безопасности.

Создание и поддержание высокого уровня квалификации кадров также весьма существенный фактор регионального развития. В конечном счете развитие региона зависит от степени квалификации работающих в нем людей, а эта степень в значительной мере определяется региональной политикой в сфере образования, а также качеством окружающей среды и жизни, привлекающим работников. Важно, чтобы новые рабочие места в городе были высокооплачиваемыми, требовали высокой квалификации и тем самым содействовали бы экономическому процветанию.

В рамках данной стадии стратегического планирования социально-экономического развития рассматриваются возможности того, как максимально использовать сильные стороны региона, города, а слабые нейтрализовать или превратить в преимущества. Для этого полезно воспользоваться данными анализа и вычленить те мероприятия, которые необходимо провести для того, чтобы:

– укреплять сильные стороны для увеличения своих возможностей;

преодолевать слабые стороны, используя предоставленные возможности; использовать сильные стороны для избежания угроз; минимизировать слабые стороны для избежания угроз.

В целом этап оценки сильных и слабых сторон развития региона, города и анализа местных преимуществ помогает определить:

те проблемы, с которыми сталкивается экономика региона, города;

конкурентные преимущества;

препятствия на пути к достижению целей и задач экономического развития;

региональный, общенациональный и международный контексты и их влияние на местную экономику;

местные ресурсы, пригодные для использования в осуществлении плана развития.

 

 

Разработка концепции развития

 

На этом этапе делаются окончательные выводы о целях социально-экономического развития региона, факторах и механизмах развития, а также о методах управления им. Данные выводы делаются с учетом новых тенденций социально-экономического развития регионов и городов, местных особенностей и особенностей современного этапа развития российской экономики.

В основе концепции лежит выявление приоритетных направлений развития города, региона, анализ ресурсов развития, а также их конкурентных преимуществ.

Примерная структура концепции развития может быть следующей: цели и задачи; принципы; факторы; приоритетные направления;

– ресурсы; механизмы.

Главной целью развития региона, города является обеспечение высокого качества жизни населения, формирование благоприятной среды жизнедеятельности для нынешних и будущих жителей, создание базовых инновационных структур, которые уже в ближайшей перспективе станут важнейшим фактором развития.

Принципами развития могут быть, в частности, следующие: опора на собственные силы; учет постиндустриальных тенденций развития;

развитие в городе малого и среднего предпринимательства; использование имеющихся и формирование новых местных преимуществ.

Определяя факторы развития, целесообразно выявить элементы конкурентоспособности, отличающие данный регион, город от других. Также очень важно определить новые факторы, которые можно сформировать: развитая рыночная инфраструктура; наличие коммуникационных линий; безопасность (личная и бизнеса); комплекс институтов, поддерживающих бизнес; корпус квалифицированных кадров; благоприятные условия для инвестиций. Одним из наиболее важных факторов сегодня стал уровень квалификации кадров, работающих в администрациях регионов и городов.

Приоритетные направления развития в значительной мере определяются конкретной спецификой тех или иных регионов или городов.

Основными ресурсами развития являются:

материальные ресурсы и имеющиеся мощности;

финансовые;

кадровые. Из механизмов развития к наиболее важным относятся:

финансовый;

организационный. Он предусматривает трансформацию организационной структуры управления, образование центра развития региона, города, доведение данной концепции до плана конкретных действий.

 

 

Разработка плана конкретных действий и осуществление стратегии

 

На основе концепции социально-экономического развития разрабатывается план конкретных действий. При этом весьма важным аспектом его составления может стать анализ баланса результатов и затрат, связанных с его осуществлением. Относительно самостоятельными разделами стратегического плана развития региона могут стать:

Управление региональной собственностью, в том числе природными ресурсами и землей. Этот раздел плана предполагает меры по развитию зонирования, геоинформационных систем, энергосберегающих технологий в жилищно-коммунальной сфере, страхование жилья и прав собственности. Первые шаги администрации по экономическому развитию города, региона предполагают объемную и целенаправленную работу по зонированию.

Формирование дополнительных источников финансирования развития города, региона. Этот раздел включает в себя меры по повышению эффективности расходования бюджетных и внебюджетных средств по всем направлениям работы администрации, управлению региональными финансовыми потоками, развитию проектного финансирования, созданию региональных гарантийных фондов, привлечению международных источников финансирования, развитию налоговой базы, в том числе путем реструктуризации предприятий.

Меры по поддержке малого предпринимательства. Этот раздел в первую очередь может включать в себя развитие проектного финансирования на конкурсной и долевой основе, создание лизинговой компании, гарантийного фонда, регионального инкубатора малых инновационных предприятий, развитие рыночной инфраструктуры региона, осуществление информационной поддержки малого бизнеса, обучения и тренинга. В данном разделе найдут свое место и такие меры, как установление сравнительно низких, но полностью собираемых налогов; защита от криминального и легального монополизма, поощрение конкуренции; борьба с незаконными видами бизнеса и коррупцией в госаппарате; привлечение вкладов населения в финансово-банковскую систему и в конечном счете в реальные инвестиции; эффективная приватизация; земельная реформа; совершенствование законодательства.

Восстановление и развитие на новых принципах хозяйственных, экономических и социальных связей, утраченных в ходе разрушения административно-командной системы и “суверенизации” регионов.

Осуществление реформ в ЖКХ, развитие конкуренции в городском хозяйстве.

Маркетинг города, региона и его “продвижение”. Этот раздел включает меры по разъяснению процедур, связанных с открытием нового бизнеса; обеспечение информационной открытости путем предоставления всем заинтересованным лицам стратегической информации о городе, регионе; координацию действий по региональному развитию с торгово-промышленной палатой и местными банками; использование средств массовой информации, формирующих четкое представление о будущем, включая желательный тип экономики и пути ее создания; применение методов коммерческого маркетинга для привлечения новых экономических агентов в город, регион и, прежде всего стратегических инвесторов.

Относительно самостоятельным аспектом плана действий является сохранение имеющихся и привлечение в регион (город) новых видов бизнеса. Эта деятельность нацелена на расширение местных компаний, которые уже обосновались в регионе или городе. Сохранение бизнеса предполагает усилия, направленные на то, чтобы избежать ухода местных компаний из региона или города, или их банкротства. Если такое случается, то это приводит к потере части доходов бюджета, не говоря уже о негативном влиянии на уровень занятости и увеличение социальной напряженности. Конкретная деятельность местной администрации сосредоточивается вокруг решения проблем и создания возможностей для компаний, чтобы они могли расширяться, создавать новые рабочие места, получать доступ к капиталу, поставлять продукцию на местный рынок, формировать предпринимательские сети.

Усилия по сохранению и расширению бизнеса лежат в центре экономических интересов сообществ. Дело в том, что те регионы и города, которые соответствуют потребностям существующего в них бизнеса, имеют больше шансов привлечь другие виды бизнеса и инвестиций. Когда уже существующие предприятия крепнут и расширяются, другие предприниматели оценивают это как признак, благоприятный для предпринимательства.

Усилия, направленные на привлечение бизнеса, могут иметь много позитивных последствий, включая создание новых рабочих мест, новых источников бюджетных поступлений и освоение новых технологий. Развитие нового бизнеса может в дальнейшем стимулировать привлечение в данный регион или город соответствующих поставщиков или потребителей.

Как уже отмечалось, чтобы утвердиться в качестве места, привлекательного для бизнеса, сообщество должно располагать адекватной инфраструктурой, надежными городскими службами, качественными услугами, доступными помещениями, рабочей силой, капиталом и другими факторами. Привлечению нового бизнеса в город или регион помогает муниципальный или региональный маркетинг.

Планы стратегического развития региона или города являются основой для разработки программ социально-экономического развития. Такие программы составляются по основным сферам деятельности человека с учетом разумных соотношений государственного регулирования и рыночных отношений. Программы обычно содержат целевые проекты и поэтапные планы их реализации.

При составлении программ развития регионов необходимо ориентироваться на следующие принципы:

Переориентация деятельности всех структур на развитие человека и создание условий достойной жизни.

Постановка целей и задач.

Выбор критериев и показателей развития человека, создания условий достойной жизни, повышения ее уровня и качества.

Выявление потенциала и ресурсов для решения поставленных задач и достижения цели. Выбор основных направлений и ориентиров движения в процессе достижения цели.

Проведение многовариантных расчетов и выбор приоритетов в зависимости от масштабов затрат, предполагаемых результатов, времени на достижение цели, возможностей использования факторов повышения эффективности.

Разработка стратегических планов, программ развития, заключение договоров и контрактов на ближайшую и более отдаленную перспективу со всеми участниками их реализации.

Применение эффективных методов управления (маркетинг, стратегическое планирование, программно-целевой метод, сетевой график, синхронизация, мониторинг, управление по результатам).

Закрепление законодательными актами и нормативами зарекомендовавших себя методов управления.

Общая структурная схема механизма реализации программы включает в себя следующие блоки: Информационный.

Нормативно-правового регулирования. Организационно-распорядительный. Финансово-экономический. Ресурсный. Оценочный.

Для разработки и реализации программ привлекаются (на договорных началах) компетентные специалисты, руководители, инициативные творческие работники, имеющие свои решения назревших проблем и способные воплотить их в жизнь.

Механизмы проведения преобразований, которые включают в себя способы мобилизации ресурсов, создание соответствующих структур и проведение необходимых оргтехмероприятий, конкретизируются при разработке программ реализации социально-экономических проектов. Программы реализации проектов в совокупности составляют сбалансированный комплекс. Без его хорошо продуманной организационной подготовки неизбежно распыление и без того ограниченных ресурсов.

 

 

Анализ эффективности и результативности, корректировка целей и методов их достижения

 

Стратегическое планирование развития города и региона предполагает не только разработку программы действий, но и проведение мониторинга их социально-экономического состояния. Данные мониторинга сравниваются с целями и критериями развития, что дает возможность оценивать эффективность и результативность предпринятых мер. Оценивается, насколько совместима выработанная стратегия с ресурсами, с возможностями окружающей среды, помогает ли стратегия решить критические проблемы города и региона, получает ли она поддержку жителей.

Мониторинг и оценка деятельности помогают удостовериться в том, что проекты эффективны и их реализация идет нормальным темпом, а также установить, есть ли необходимость в корректировке. Мониторинг и оценка являются хоть и родственными, но различными видами деятельности. Мониторинг выявляет показатели или результаты. Оценка сравнивает результаты с конкретными показателями и с планом в целом. Без мониторинга оценка проектов невозможна.

Реализация стратегического плана социально-экономического развития региона или города включает в себя регламентацию следующих основных организационно-технических аспектов:

поиск заинтересованных юридических и физических лиц, материальных и финансовых ресурсов;

формирование благоприятного общественного мнения, обеспечение материальной и моральной заинтересованности каждого человека, который может повлиять на достижение конечных результатов, поддержка и “выращивание” ростков нового;

подготовка и принятие (на соответствующих уровнях) нормативных и директивных документов, необходимых для проведения преобразований;

создание организационных структур реализации проектов, обучение специалистов работе в новых условиях;

контроль за выполнением планов и программ.

Для развертывания работы по управлению социально-экономическим развитием желательно создать агентство по социально-экономическому развитию. Агентство, как правило, создается как некоммерческое партнерство основных заинтересованных в стратегическом управлении и планировании сторон: местной администрации, местного совета, руководителей градообразующих предприятий, ассоциаций предпринимателей, малого бизнеса, общественности. Широкое представительство в агентстве всех заинтересованных сторон является залогом разработки взвешенной стратегии развития. Процесс разработки стратегического плана экспертами агентства и его широкое обсуждение помогают предпринимателям города лучше понять роль администрации в обеспечении условий развития бизнеса, а администрации – лучше узнать нужды предпринимателей. Агентство на постоянной основе формирует стратегический план развития с учетом интересов и мнений всех групп и представителей местного сообщества, а также участвует в мерах по его реализации.

Агентство может содействовать открытости информации по планам экономического развития, организовывать контакты с потенциальными инвесторами, проводить региональный маркетинг, создавать бизнес-инкубаторы, выявлять резервы использования нежилых помещений, организовывать совместную с торгово-промышленной палатой работу. Агентство совместно с администрацией может заняться также разработкой общественного видения будущего региона, города. Для этого целесообразно проводить в администрации на регулярной основе встречи с предпринимателями с целью уточнения конкретных вопросов развития города, региона, а также обучающие семинары по проблемам экономического развития. Новый подход к экономическому развитию города и региона состоит в том, что это развитие становится заботой не только специалистов и экспертов, но и политиков, управленцев, бизнесменов, всего населения.

В качестве примеров планов развития можно привести планы, разработанные в начале 1999 г. администрациями городов Нижний Новгород, Саратов и Ярославль. Планы были подготовлены с участием Фонда “Институт экономики города”. Каждый из этих планов индивидуален. Но их объединяет то, что для своей реализации они практически не требуют дополнительных бюджетных ресурсов. Напротив, они направлены на создание условий для привлечения дополнительных ресурсов экономического развития и более эффективного использования имеющихся, в том числе:

формирование системы планирования социально-экономического развития города; – повышение эффективности расходов местного бюджета;

обеспечение устойчивости и рост эффективности функционирования жилищно-коммунального хозяйства;

улучшение транспортного обслуживания и снижение дотационной зависимости муниципальных предприятий транспорта;

введение новой системы землепользования на принципах правового зонирования, стимулирования рынка земли и недвижимости;

развитие системы жилищной ипотеки;

конкурсное финансирование социальных программ, дальнейшее развитие адресной помощи малоимущим семьям и одиноко проживающим гражданам;

создание механизмов финансового обеспечения экологической политики.

Освоение стратегического планирования как одной из важнейших составляющих современных муниципальных управленческих технологий невозможно без серьезного изменения принципов и приоритетов в организации деятельности органов местного самоуправления. Безусловно, стратегическое планирование не может появиться как разновидность управленческой работы только за счет создания специализированного подразделения в составе местной администрации. Эта деятельность требует распределения функций стратегического планирования между представительным и исполнительными органами, а также вовлечения в нее различных профессиональных сообществ.

 

90. Организация труда муниципальных служащих

 

Регулирование труда муниципальных служащих, равно как и регулирование вопросов организации местного самоуправления вообще, осуществляется комплексно, нормами ряда отраслей права – прежде всего трудового права и муниципального права. Основные постулаты заложены в Конституции Российской Федерации. Статья 130 основного закона страны устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.В развитие конституционных норм, заложивших правовую основу для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, были приняты федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления:

– «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2]. Новый Закон, частично вступивший в силу с 1 января 2006 года, а частично вступающий в силу только с 1 января 2009 года, нацелен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. В связи с этим законодателем предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.

– «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»;

– «Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;

– «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Новый федеральный закон о местном самоуправлении предусматривает, что правовое регулирование муниципальной службы должно осуществляться в основном на федеральном и региональном уровнях. Так, в соответствии с новым законом из обязательных положений устава муниципального образования исключены условия и порядок организации муниципальной службы. В настоящее время действует Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В то же время на местном уровне могут устанавливаться дополнительные гарантии для муниципальных служащих, определяются размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего.

Итак, закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» является основным в вопросах регулирования труда муниципальных служащих. Данный Закон содержит основные понятия «муниципальная служба», «муниципальная должность»; в нем определена законодательная основа муниципальной службы; основные принципы муниципальной службы; основы статуса муниципального служащего (права, обязанности, ограничения, гарантии и ответственность); основания для прекращения муниципальной службы. Однако данный федеральный закон, как отмечают эксперты, в целом охватив основные вопросы муниципальной службы, содержит недостаточную регламентацию муниципальной службы, что обусловлено необходимостью регулирования местных особенностей муниципальной службы не только на уровне субъекта Федерации, но и на уровне муниципального образования.

Кроме нормативных актов, непосредственно затрагивающих регулирование деятельности муниципальных образований на территории России, в связи с самим фактом образования в стране муниципальных образований, были внесены соответствующие изменения и дополнения в существующие законы, затрагивающие вопросы компетенции местного самоуправления («О милиции», «О пожарной безопасности», «О Государственной границе», «Об особенностях организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях»). Основополагающие федеральные кодексы и законы (Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и др.), содержат значительное количество норм муниципального права. В настоящее время общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, в их числе 150 федеральных законов.

Так как по действующему законодательству значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном уровне власти, в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях идет активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления.

Отметим, что муниципальная служба является профессиональной деятельностью лица. Отсюда следует, что будучи разновидностью общественно-полезного труда, муниципальная служба, как и любая иная профессиональная деятельность, должна регулироваться нормами трудового права.

Действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется на муниципальных служащих с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о муниципальной службе (ст.11 Трудового кодекса) – т.е. в первую очередь с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «Об основах муниципальной службы Российской Федерации». Этому соответствует и норма п.3 ст.4 указанного ФЗ.

Возникает логичный вопрос – о соотношении общих норм трудового права со специальными нормами о труде муниципальных служащих.

Согласно ст.5 ТК РФ нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Кодексу. Если вновь принятый федеральный закон противоречит Кодексу, то этот закон применяется при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в Кодекс.

Исходя из изложенных выше положений ст.5 ТК РФ, некоторые юристы делают выводы о том, что если отдельные нормы законодательства о муниципальной службе не соответствуют Кодексу, то должен применяться Кодекс. Однако на наш взгляд, эти выводы не обоснованы, и необходимо учитывать другие положения Кодекса и федеральных законов.

В ст.11 ТК РФ провозглашается, что Кодекс, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, регулируют трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения (то есть, пользуясь формулировкой ТК РФ до изменений от 30.06.06 – распространяют свое действие на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем). Однако далее в этой же статье указывается, что на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе. При внимательном изучении ТК РФ становится очевидным, что в нем фактически не содержится специальных норм о труде муниципальных служащих. Исключение составляют лишь несколько статей, где муниципальные служащие просто упоминаются, или статьи носят отсылочный характер.

Обратимся к ст.251 ТК РФ «Особенности регулирования труда». В ней устанавливается, что особенности регулирования труда – это нормы, частично ограничивающие применение общих правил по тем же вопросам, либо предусматривающие для отдельных категорий работников дополнительные правила.

Отсюда исследователи делают, на наш взгляд, справедливы вывод что положение ст. 5 ТК РФ о том, что в случае противоречий между Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется Кодекс, относится лишь к федеральным законам, содержащим общие нормы о труде. Что касается ФЗ «Об основах муниципальной службы», то содержащиеся в них специальные нормы права о труде муниципальных служащих имеют своеобразный приоритет над соответствующими положениями ТК РФ.

Таким образом, в регулировании трудовой деятельности муниципальных служащих специальное законодательство – первично, а трудовое законодательство – субсидиарно.

ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» является административно-правовым нормативным актом. Но он же и содержит нормы, которые регулируют отношения, являющиеся по своей сущности трудовыми – это своеобразные вкрапления норм трудового права в нормативно-правовые акты, которые в целом регулируют другие (не трудовые) отношения. Как отмечает Д.А.Липинский, необходимость нахождения подобного рода трудовых норм связана со спецификой труда и обязанностей некоторых категорий служащих. Специфика деятельности государственных и муниципальных служащих обусловлена их особым правовым статусом и ролью в жизнедеятельности общества. Анализ нормативно-правовых актов показывает, что дисциплина труда государственных и муниципальных служащих, помимо требований, указанных в ТК РФ, непосредственно связана с обязанностями соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, конституционный строй, Конституцию РФ. Именно поэтому нормы, регулирующие трудовую деятельность муниципальных служащих (в том числе нормы об ответственности муниципальных служащих) содержатся не в Трудовом кодексе, а в иных нормативно-правовых актах. Специфика дисциплинарной ответственности государственных служащих состоит в том, что их обязанности формулируются не только в ТК РФ и специальных законах, посвященных определенному виду государственной службы, но и в иных нормативно-правовых актах, специально не посвященных регламентации трудовой деятельности государственных служащих.

Кстати, примечательно то, что до изменений ТК РФ от 30.06.06 (ФЗ №90-ФЗ) терминологического разделения «государственных» и «муниципальных» служащих в Кодексе не происходило, и муниципальные служащие причислялись к государственным. Сейчас же такое разделение налицо (см., напр., ст.ст. 11, 28), что подтверждает то, что муниципальные служащие к государственным не относятся (о чем подробнее будет сказано ниже).

 

1 Словарь иностранных слов. –  М. , 1979. С.18.

2 Философский энциклопедический словарь. –  М. , 1983. С.704.

3 Козлов Ю.М. Научная организация управления и право. –  М. , 1975. С. 29.

[1] Этика государственной службы.//Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. Реферативный бюллетень. №2 (22), 98. -М.: Изд-во РАГС, 2005. -С. 31.

[2] Франчук В.И. Основы построения организационных систем. – М.: Экономика, 1991. С. 6.

[3] Баранников А.Ф. Теория организации: Учебник. – М.: ЮНИТИ, 2004.

[4] Алиев В.Г. Теория организации. Учебник для вузов. 3-е издание, стереотипное .-М.: Экономика, 2005.- С.123

[5] Парахина В.Н., Федоренко Т.М. Теория организации: Учеб. пособие. – М.: КНОРУС, 2004.

[6] «Коммунист», 1991 г., № 9, с.95

[7] Концепция внешней политики РФ. Дипломатический вестник, январь, 1993 г., спец. выпуск, с. 6-8.

3 «Независимая газета», 23 июля 1993 г., В. Гущин, «Быть ли России имперской»

4 Об укреплении Российского государства. Послание президента РФ Федеральному Собранию, М., 1994, с.94-99

5 Сорокин К.Э. Геополитика современного мира., М.: Наука, 1995, с. 27

6 Там же, с. 148

7 Там же, с. 204

8 Вопросы экономики, 1996, № 11, с. 32

[9] Петров Д.В. Япония в мировой политике. М., 1973; См. также: Алиев Р. Ш.-А. Внешняя политика Японии в 70-х – начале 80-х гг.: (Теория и практика). – М.: Наука, 1976.

[10] Yamamoto, Atsumasa. Multilateral Activities for Stability in the East Asia-Pacific region. – IIPS Policy Paper 135E, September 1994 (Internet).

[11] Asian Security. 1988-1989. Tokyo, 1988, p.135.

[12] Kaifu T. Japan’s Vision. // Foreign Policy. № 80. Fall 1990.

[13] White Papers of Japan. 1990-1991. Tokyo, 1992, p. 24-33.

[14] White Papers of Japan. 1990-1991, p.214-216.

[15] Подробно см.: М.Носов. Зрелое партнерство на фоне экономической конкуренции // Япония. 1994/1995. Ежегодник. М., 1995.

[16] В кратком предисловии к Голубой книге 1993 г. главными источниками нестабильности в мире названы бывшая Югославия, Северная Корея и бывший СССР (Diplоmatic Bluebook. 1993. Striving for a More Secure and Humane World. Tokyo, 1994, p. 1, 2-9). Голубая книга 1995 г. дает более подробный и взвешенный анализ ситуации (Diplomatic Bluebook. 1995. Toward the Creation of a New Era. Tokyo, 1996, p.1-19).

[17] The Japan Times. 18.04.1996.

[18] Policy Speech by Prime Minister Ryutaro Hashimoto to the 136th Session of the National Diet (January 22, 1996)

[19] The Japan Times. 23.09.1997.

[20] У демократии и анархии один корень – свобода, но при демократии действуют законы, защищающие и гарантирующие свободу для всех. Государственное управление 90-х годов ХХ в. в России допускало симбиоз демократии, авторитаризма и анархизма.

[21] См.: журнал «Российская Федерация сегодня» № 19, октябрь 2005 г.

[22] Гомеров И. Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. — М. 2002.

[23] Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №31. Ст. 2990.

[24] Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. — М.. 1994.

[25] Дыльнов Г.В. Законодательная власть в правовом государстве. — М., 1995.

[26] Конституция Российской Федерации. М.:2000 г.

[27] Ржевский В. А.. Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. — М.. 1998.

[28] Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 1. Ст. I.

[29] Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 47. Ст. 4472.

[30]Муниципальный менеджмент/Под ред. проф. Морозовой Т.Г. – М.:ЮНИТИ, 1997. стр. 7.

[31] СЗ РФ. 1996. №2. Ст. 121.

[32] СЗ РФ. 199. №24. Ст. 2741

[33] Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации. Курс лекций. М., 1998.

[34] Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6.

[35] О бюджетных и финансовых проблемах местного самоуправления в условиях изменения законодательной базы МСУ (доклад-сообщение Конгресса муниципальных образований Российской Федерации) // Муниципалитет. 2003

[36] Куликов В.В. реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. № 11

[37] Соловьев С.Г. Федеральное вмешательство (интервенция) в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы // Современное право. 2005. № 2

[38] Андриченко Л.В., Домрин А.Н. и др. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. № 3.

[39] Соловьев С.Г. Указ. Соч.

[40] Европейская хартия местного самоуправления: Принята в Страсбурге 15.10.85 г. — Ст. 1.

[41] Постовой Н. В.  Муниципальное право России. Вопросы и ответы. – М.:  Юриспруденция, 2004, стр. 87. 

 

[42] О.Е.Кутафин, В.И.Фадеев. Муниципальное право РФ. – М., 2001. – С.82