Hi! My name is Damir. I’m co-founder at IFAB.ru and i’m pretty good at these scary things

  • Startups
  • E-Commerce
  • Process development
  • Process implementation
  • Project management
  • Financial modeling
  • Business strategy

You can reach me out via these networks

Are you hiring? Check out my CV

My CV page

Ответы на экзамен по муниципальному праву

 1 МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО — КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ ПРАВА

Понятие “муниципальное право” — новое для нашего государствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муници­пального хозяйства в свое время являлись предметом исследова­ния юристов и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых 20-х годов’.

Термины “муниципалитет”, “муниципальное хозяйство” отра­жали политико-правовое и экономическое своеобразие истори­чески сложившейся городской общины. Слово “муниципалитет” происходит от латинского “тишс1ршт”. “Мипиз” по латыни зна­чит тяжесть, тягота, бремя, а “сарю”, “гес1рю” — беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, бе­рущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряже­ния хозяйственными средствами. Появление термина “муниципа­литет” относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуп­равления. В настоящее время “муниципалитеты” — это избирае­мое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах (например, в США) муниципаль­ным именуется лишь городское самоуправление.

В законодательстве Российской федерации термин “муници­пальный” применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления. При этом, однако, надо учитывать, что в Конституции Российской Федерации используются понятия не “муниципалитет”, “муниципальные органы”, “муниципальное право”, а “местное самоуправление”, “органы местного самоуп­равления”. Но вместе с тем в качестве одной из форм собствен­ности Конституция Российской Федерации закрепляет муници­пальную собственность, признавая право самостоятельного уп-

равления ею за органами местного самоуправления как город­ских, так и сельских поселении. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г.’ устанавливает, что термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терми­нами применяются в отношении органов местного самоуправле­ния, предприятий, учреждений и организаций, объектов собст­венности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 1). Этот же Закон, регулируя вопросы зако­нодательной базы местного самоуправления, прямо говорит о нормах муниципального права (ст. 7). Таким образом имеются все основания именовать новую отрасль российского права муници­пальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления.

Термин “муниципальное право Российской Федерации” упот­ребляется в двух основных значениях. Во-первых, так называется совокупность правовых норм, регулирующих определенную об­ласть общественных отношений и составляющих отрасль право­вой системы Российской Федерации, и во-вторых, так именуется научная дисциплина — совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практи­ку реализации норм муниципального права. Кроме того, в соот­ветствии с наименованием отрасли права и научной дисциплины муниципальным правом называется учебная дисциплина, изуче­ние которой предусматривается учебными планами юридических вузов. Все эти понятия тесно взаимосвязаны друг с другом, ибо имеют общий источник: одну и ту же сферу общественных отношений, в которых находит свое воплощение местное само­управление — признаваемая и гарантируемая государством само­стоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Однако каждое из этих понятий — и отрасль права, и научная дисциплина, и учебная дисциплина, носящее одно и то же наименование, имеет свое специфическое содержание, свой предмет.

 

  1. Понятие и предмет муниципального права

Муниципальное право подобно любой другой-отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой право­вых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общест­венных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы дать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позво­лит отграничить муниципальное право от других отраслей рос­сийского права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид общественных отно­шений, объективно требующий муниципально-правового регули­рования.

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципаль­ного права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества, которую Конституция Российской Федерации определяет как “местное сомоуправлеяие”.

Местное самоуправление представляет собой целостную сис­тему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопро­сы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной (муниципальной) власти. Ибо местное самоуправле­ние — это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уро­вень власти, организационные формы осуществления которой определяются населением муниципального образования самосто­ятельно на основе федерального законодательства, законодатель­ства субъектов Российской Федерации.

Муниципальные образования, т.е. городское, сельское поселе­ние, иная населенная территория, предусмотренная законода­тельством о местном самоуправлении, в пределах которых осу­ществляется местное самоуправление, имеют необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собствен­ность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправ­ления. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявле­ния граждан, решения органов местного самоуправления, приня­тые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образо­вания предприятиями, учреждениями и организациями независи­мо от их организационно-правовых форм, а также органами

местного самоуправления и гражданами. Вместе с тем необходи­мо иметь в виду, что местное самоуправление, представляя осо­бый уровень власти, являясь выражением власти народа, органи­зационно обособлено в системе управления обществом и государ­ством. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Можно выделить следующие отличительные признаки отно­шений, составляющих предмет муниципально-правового регули­рования.

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориаль­ный характер. Они возникают на местном (муниципальном) тер­риториальном уровне в процессе осуществления местного само­управления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавлива­ются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, речь идет об отношениях, возникающих в грани­цах городов, поселков, станиц, сельских округов (волостей, сель­советов), районов (уездов) и т.п.

Во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправ­ления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджет-но-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, опреде­ляется природой местного самоуправления. Суть местного само­управления — в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует считать местными. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населения муниципальных образований Конституция Российской Федерации связывает именно с реше­нием вопросов местного значения (ст. 130). Круг данных вопросов определяется федеральными законами и законодательством субъ­ектов Российской Федерации о местном самоуправлении и нахо­дит свое конкретное выражение в уставах местного самоуправ­ления муниципальных образований. Вопросы местного значения, согласно законодательству о местном самоуправлении, затрагива­ют все области жизнедеятельности населения городских, сель­ских поселений и других муниципальных образований. Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по своему конкретному содержанию и характеру общественные отношения:

организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т.д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общественных отношений общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований во­просов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образова­ния, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправ­ления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе орга­низации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

Более полное представление о структуре предмета муници­пального права дает его подразделение на следующие группы общественных отношений:

  1. Отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражда­нами своей воли.

К данной группе отношений относятся отношения, возникаю­щие в связи с проведением местного референдума, схода, на которых может утверждаться, например, устав местного самоуп­равления, закрепляющий вопросы организации и структуры ор­ганов местного самоуправления муниципального образования. Кроме того, на местном референдуме, сходе граждан могут ре­шаться и другие вопросы местной жизни. К формам прямого волеизъявления, посредством которых граждане могут участво­вать в осуществлении местного самоуправления, относятся выбо­ры органов и должностных лиц местного самоуправления, а также индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, правотворческая инициатива населе­ния в вопросах местного значения и др. Перечень вопросов, которые решаются (или могут решаться) населением непосредст­венно, а также формы и институты прямой демократии, обеспе­чивающие выражение воли граждан по данным вопросам, закрепляются в уставах местного самоуправления муниципальных обра­зований на основе федерального законодательства и законода­тельства субъектов Российской Федерации о местном самоуправ­лении.

  1. Отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, форми­рованием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направлен­ной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципально­го образования, решение других вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.

Осуществляя задачи и функции местного самоуправления, выборные и другие муниципальные органы взаимодействуют между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органами, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в процессе взаимодействия общест­венные отношения регулируются нормами муниципального права, поскольку одной из сторон этих отношений выступают орган местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, муниципальный служащий, осущест­вляющие полномочия по решению вопросов местного значения.

К этой группе отношений относятся также отношения, связан­ные с реализацией органами местного самоуправления конститу­ционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с реализацией решений, принятых государ­ственными органами.

  1. Отношения, возникающие я процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномо­чий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной влас­ти субъектов Российской Федерации.

Особенность этой группы отношений, входящих в предмет муниципального права, состоит в том, что данные отношения связаны не с решением непосредственно вопросов местного зна­чения, а с участием органов местного самоуправления в осущест­влении государственной политики на местном территориальном

уровне. Это участие осуществляется в двух формах. Во-первых, путем реализации отдельных государственных полномочий, кото­рыми в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделяться органы местного самоуправления. Так в соответствии с действующим законодательством поселко­вая, сельская администрация производит регистрацию актов гражданского состояния. Вместе с тем статья 47 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) устанавливает, что акты гражданского состояния (рождение, заключение брака и др.) подлежат государственной регистрации. В данном случае посел­ковая, сельская администрация осуществляет отдельное государ­ственное полномочие.

Во-вторых, участие органов местного самоуправления в осу­ществлении государственных задач на местном территориальном уровне находит свое выражение в их деятельности по организа­ции и исполнению законодательных и иных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации. Осуществляя эти задачи, муниципальные органы, например, содействуют со­зданию необходимых жилищных условий для уволенных в запас военнослужащих и их семей, обеспечивают выполнение законо­дательства о всеобщей воинской обязанности и т.п.

Нормы муниципального права, регулируя данные отношения, закрепляют право граждан, проживающих на территории муни­ципального образования, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов го­сударственной власти и государственных должностных лиц.

Муниципальное право устанавливает, что решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы ор­ганов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенса­ции средств.

Особенности предмета муниципально-правового регулирова­ния обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.

Многие нормы муниципального права, регулирующие на мест­ном (муниципальном) уровне имущественные, финансовые, зе­мельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права.

Каждая отрасль права имеет такие “пограничные” зоны тесного взаимодействия с другими отраслями права. Однако в муници­пальном праве в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса “прописки”, весьма значительна.

В заключение можно дать следующее определение муници­пального права.

Муниципальное право Российской Федерации — это ком­плексная отрасль российского права, представляющая совокуп­ность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общест­венные отношения, возникающие в процессе организации мест­ного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

 

  1. Правовое регулирование муниципальных отношении

Муниципальное право, как и другие отрасли права, воздейст­вует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, соче­тание которых и определяет характер правового регулирования.

В зависимости от преобладания в системе юридических спо­собов регулирования общественных отношений, которые исполь­зуются в отрасли права, того или иного правового приема разли­чают два основных метода правового регулирования — импера­тивный (властный) и диспозитивный. Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на обществен­ные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое по­ложение субъектов, построенное на субординации, прямом под­чинении. Юридическим фактом для возникновения правоотноше­ний в данном случае является, как правило, властное предписа­ние. Наличие отношений соподчиненное™ характерно, напри­мер, для административного права, регулирующего управленчес­кие отношения.

Дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их рав­ноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Осно­ванием возникновения правоотношений при этом выступает

обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др.

Характер правового регулирования муниципальных отноше­ний обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права. Местное самоуправление — это форма реализации власти наро­да. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправ­лении устанавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами. Отношения субординации характерны для муниципальных служащих. Таким образом, при регулировании властной деятельности органов мест­ного самоуправления, отношений в сфере муниципальной служ­бы используется императивный метод.

Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отно­шения из сферы частного права. Органы местного самоуправле­ния не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входя­щего в состав муниципальной собственности, от имени муници­пального образования. Они вправе передавать объекты муници­пальной собственности во временное или постоянное пользова­ние физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуж­дать, а также совершать с имуществом, находящимся в муници­пальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или пере­даваемых в пользование объектов. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко ис­пользуется в муниципальном праве.

Конституция Российской Федерации гарантирует самостоя­тельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. не допускает подчиненность одного муниципального образования другому (ст. 6). Свои отношения муниципальные образования должны строить на основе законов, а также договоров, соглаше­ний, опираясь на свою экономическую и финансовую самостоя­тельность. Используются в муниципальном праве и запреты — способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном и при диспозитивном регули­ровании. Так, статья 133 Основного Закона Российской Федерации содержит запрет на ограничение прав местного самоуправ­ления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Статья 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации” от 28 августа 1995 г. запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.

Кроме императивного и диспозитивного методов в муници­пальном праве используется метод гарантирующий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления.

Особенность гарантирующего правового воздействия в муни­ципальном праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоя­тельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязан­ность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансо­вую, экономическую самостоятельность. Так, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государст­венными должностными лицами не допускается (ст. 17). В соот­ветствии с данным Законом федеральные органы государствен­ной власти, органы государственной власти субъектов Россий­ской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образо­ваниям минимальные местные бюджета на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).

Метод гарантий приобретает особое значение в муниципаль­ном праве с учетом федеративного характера нашего государства, представляющего широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. в целях обеспечения прав местного самоуправления строго разграничи­вает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Рос­сийской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” права местного самоуправления.

Правовое регулирование деятельности органов местного само­управления, как показывает зарубежный опыт, может осущест­вляться на основе двух главных принципов. Согласно одному из них муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Другой принцип правового регулирования ком­петенции муниципальных органов исходит из признания за дан­ными органами права осуществлять деятельность, прямо не за­прещенную законом.

В Российской Федерации органы местного самоуправления действуют в пределах тех полномочий, которые закрепляет за ними законодательство о местном самоуправлении. Вместе с тем Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. представляет муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Таким образом, в муниципальном праве используется не один из методов правового регулирования в качестве основного, спе­цифического, присущего данной отрасли права, а синтез методов правового регулирования. Это обусловлено природой муниципаль­ных отношений, затрагивающих сферы и публичного права, и частного права, а также особенностью местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой государством формы органи­зации и осуществления власти на местном уровне, призванной обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения.

 

  1. Мунипипально-правовые нормы и институты

Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие обществен­ные отношения, возникающие в процессе организации и деятель­ности местного самоуправления, называются муниципально – правовыми нормами. В своей совокупности эти нормы образуют муниципальное право как отрасль российского права. Нормам муниципального права присущи те общие черты, которые харак­терны для всех правовых норм. Вместе с тем муниципально-правовые нормы имеют и свои особенности.

Правовые нормы, как правило, появляются в результате правотворческой деятельности государства, его органов. Значитель­ную часть норм муниципального права составляют общеобяза­тельные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляет право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать (изда­вать) правовые акты по вопросам своего ведения.

Своеобразие норм, составляющих в совокупности муници­пальное право, определяется также и тем, что муниципальное право — это комплексная отрасль права. Специфика таких пра­вовых образований в системе права проявляется в том, что нормы комплексной отрасли права как бы распределены “по двум адре­сам”. Как уже отмечалось, многие нормы муниципального права выступают одновременно и нормами основных отраслей права, таких как государственное (конституционное) право, граждан­ское право, финансовое право и др.

В целях более глубокого изучения особенностей муниципально-правовых норм, усвоения их содержания производится клас­сификация норм муниципального права по видам. В основу клас­сификации могут быть положены различные критерии.

По объекту правового регулирования, т.е. по кругу регулиру­емых отношений, муниципально-правовые нормы делятся на нормы, закрепляющие местное самоуправление в системе наро­довластия (понятие, принципы, функции местного самоуправле­ния) „Основы деятельности местного самоуправления (территори­альная, организационная, финансово-экономическая основы); полномочия местного самоуправления (муниципальных образова­ний) гарантии местного самоуправления, ответственность орга­нов местного самоуправления и должностных лиц местного само­управления, контроль за их деятельностью.

По характеру содержащихся в них предписании муниципаль­но-правовые нормы делятся на: управомочивающие нормы (нормы-разрешения, устанавли­вающие, что можно делать). Управомочивающие нормы, напри­мер, определяют предметы ведения местного самоуправления;

обязывающие нормы (нормы, содержащие предписания, что нужно делать). Так, органы местного самоуправления и должност­ные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непо­средственно затрагивающими права и свободы человека и граж­данина. Данные нормы устанавливают также обязанности госу­дарственных органов по отношению к муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципального права;

запрещающие нормы (нормы-запреты, устанавливающие, чего нельзя делать). Эти нормы, закрепляющие то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничение прав местного самоуправления, уста­новленных Конституцией Российской федерации, федеральными законами.

По степени определенности (категоричности) содержащихся в них предписаний нормы муниципального права делятся на императивные и диспозитивные. Императивная норма, напри­мер, устанавливает порядок вступления в силу нормативных пра­вовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (требуется их официальное опубликование (обнародование). Примером диспозитивных могут служить нормы, устанавливающие порядок рассмотрения и ре­шения законодательным (представительным) органом государст­венной власти субъекта Российской Федерации вопроса о пре­кращении полномочий соответствующего органа местного само­управления, выборного должностного лица местного самоуправ­ления (ст. 49 Федерального закона “Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г.).

По территории действия нормы муниципального права могут быть федеральными (действуют на всей территории России) нор­мами, территория действия которых ограничивается территорией конкретного субъекта Российской Федерации, а также местными, действующими в пределах отдельного муниципального образо­вания.

По источникам, т.е. по характеру актов, в которых содержатся нормы муниципального права, они могут быть подразделены на нормы, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации.

Нормы муниципального права содержатся в федеральных зако­нах, законах субъектов Российской Федерации, а также в указах Президента Российской федерации, актах Правительства Россий­ской Федерации, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Значительная часть норм муниципально­го права содержится в решениях, принимаемых путем прямого волеизъявления граждан, решениях органов местного самоуправ­ления и должностных лиц местного самоуправления. К этим актам относятся уставы муниципальных образований, общеобя­зательные правила по предметам ведения муниципального обра­зования.

Кроме того, нормы муниципального права могут быть поделе­ны на нормы материально-правовые и процессуальные. Матери­ально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы муниципального права определя­ют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов местно­го самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.

Классификация норм муниципального права возможна не только по их видам, но и по муниципально-правовым институтам.

Правовой институт в муниципальном праве представляет со­вокупность муниципально-правовых норм, регулирующих опре­деленный круг взаимосвязанных общественных отношений, ко­торые образуют в рамках предмета муниципального права само­стоятельную, обособленную группу.

К муниципально-правовым институтам относятся, например, основы деятельности местного самоуправления. Это довольно сложный институт, который состоит из более простых институ­тов: института территориальной основы местного самоуправле­ния, института муниципальной собственности, института муни­ципальной службы и др.

 

  1. Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются акты, содержа­щие муниципально-правовые нормы.

Можно выделить три группы источников муниципального

права с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.

К первой группе источников относятся нормативные право­вые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция Российской федерации — главный источник муниципального права. Конституция Российской Федерации со­держит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.

Важнейшим источником муниципального права является Фе­деральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. В нем содержатся нормы, раскрывающие содержание основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Нормы данного Закона устанавлива­ют полномочия органов государственной власти Российской Фе­дерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, а также перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муни­ципальных образований. Нормами Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации” закреплены основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и дру­гие формы осуществления местного самоуправления, государст­венные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Нормы муниципального права содержатся также в других федеральных законах, затрагивающих вопросы местного самоуп­равления. К их числу относится, например. Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Россий­ской Федерации” от 6 декабря 1994 г.

Источниками муниципального права являются указы Прези­дента Российской Федерации, содержащие муниципально-пра­вовые нормы: Указ Президента Российской федерации “О га­рантиях местного самоуправления в Российской Федерации” от 22 декабря 1993 г. (действует в части, не противоречащей Кон­ституции Российской Федерации, Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской федерации” от 28 августа 1995 г.); Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. “О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Фе­дерации” и др.

Нормы муниципального права могут содержать постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, которые также относятся к источникам муниципального права. Примером может служить Постановление Государственной Думы Федераль­ного Собрания Российской Федерации “Об обеспечении консти­туционных прав населения на местное самоуправление в норма­тивных правовых актах субъектов Российской федерации” от 10 июня 1994 г.

К источникам муниципального права относятся содержащие муниципально-правовые нормы постановления Правительства Российской Федерации, например, Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 1994 г. “Об утверждении Примерного порядка и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства”.

Источниками муниципального права являются нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы муниципального права.

К первой группе источников муниципального права относятся также постановления Конституционного Суда Российской Феде­рации, например: постановление Конституционного Суда Россий­ской Федерации от 30 мая 1996 г. “По делу о проверке конститу­ционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с измене­ниями от 22 апреля 1996 г.).

Вторую группу источников муниципального права составля­ют нормативные правовые акты, принимаемые органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации. Это консти­туции республик, уставы других субъектов Российской Федера­ции, законы субъектов Российской Федерации о местном само­управлении, о выборах в органы местного самоуправления. Кроме того, в эту группу источников муниципального права входят акты президентов республик, глав администраций других субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, акты правительств, других органов исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права.

В третью группу источников муниципального права входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеи­зъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Это прежде всего уставы муниципальных обра­зований; общеобязательные правила по предметам ведения муни­ципального образования, принятие которых предусматривает устав данного образования; решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и другие норма­тивные правовые акты муниципальных образований.

 

  1. Муниципально-правовые отношения, их субъекты

Муниципольно-лравовые отношения — это регулируемые нор­мами муниципального права общественные отношения, возни­кающие в процессе организации и деятельности местного само­управления в городских, сельских поселениях и в других муници­пальных образованиях.

Субъектами муниципально-правовых отношений являются:

муниципальные образования; население муниципальных образо­ваний; собрание (сход) граждан; органы местного самоуправле­ния; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; члены других выборных органов местного само­управления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы;

общественные объединения; предприятия, учреждения, организа­ции.

Субъекты муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на три вида.

  1. Особым субъектом муниципального права является му­ниципальное образование, федеральный закон “Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации” от 28 августа 1995 г. определяет муниципальное об­разование как городское, сельское поселение, несколько посе­лений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собствен­ность, местный бюджет и выборные органы местного самоуп­равления.

Муниципальному образованию принадлежат права собствен­ника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. От имени муниципального образования эти права осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредст­венно.

Особый правовой статус муниципальных образований прояв­ляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Федеральный закон “Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации” отно­сит вопросы местного значения, а также отдельные государствен­ные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.

Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право на создание объедине­ний в форме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов, а также право иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, куль­турные, социально-экономические, национальные и иные мест­ные традиции.

Права и обязанности муниципальных образований как субъ­ектов муниципально-правовых отношений от их имени реализу­ют своими действиями соответствующие органы местного само­управления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо население муници­пального образования непосредственно.

  1. Ко второму виду относятся субъекты муниципально-пра­вовых отношении, которые наделены правом принимать реше­ния (участвовать в принятии решении) по вопросам местного значения.

К данному виду субъектов относится прежде всего население муниципального образования. Население реализует свое право на решение вопросов местного значения путем референдума, выбо­ров, других форм прямого волеизъявления. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местно­го самоуправления закрепляются в уставе муниципального обра­зования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Население избирает предста­вительный орган местного самоуправления, выборных должност­ных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов местного самоуправления, а также вправе решать и другие вопро­сы местного значения. Статья 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. гарантирует право населения городского, сельского поселения независимо от его численности на осуществление местного самоуправления. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образова­ния, выражено недоверие выборным органам местного самоуп­равления. С учетом мнения населения соответствующей террито­рии решаются вопросы об образовании, объединении, о преоб­разовании или об упразднении муниципальных образований, ус­тановлении или изменении их территорий. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепил право населения в соответст­вии с уставом муниципального образования на правотворческую инициативу в вопросах местного значения (ст. 25).

Законодательством о местном самоуправлении некоторых субъектов Российской Федерации население муниципального об­разования именуется местным сообществом. Так, в соответствии со статьей 3 Закона Московской области “О местном самоуправ­лении в Московской области”’ население, проживающее на тер­ритории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество. Членом местного сообщества, согласно За­кону, является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования. При этом уставом муниципального образования могут быть определены и иные условия, при которых гражданин Российской Федерации, не про­живающий на территории муниципального образования, может стать членом соответствующего местного сообщества, а также предоставляемые ему права.

Подобные положения о местном сообществе содержал один из проектов Федерального закона “Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации”, вне­сенный на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Однако законодатель не вос­принял такой подход к трактовке населения как субъекта муниципального права, и действующее федеральное законодательство не содержит упоминаний о местном сообществе.

Вопросы местного значения могут решаться собранием (схо­дом) граждан. Так, население на собраниях (сходах) граждан может предусматривать разовое добровольное внесение жителя­ми средств для финансирования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа мест­ного самоуправления, который в данном случае не образуется.

Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенны­ми полномочиями на решение вопросов местного значения, яв­ляются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправле­ния, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муници­пального образования полномочиями на решение вопросов мест­ного значения. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муни­ципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципаль­ного образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по реше­нию вопросов местного значения в соответствии с уставом муни­ципального образования.

Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образо­вания могут быть предусмотрены и иные органы местного само­управления и должностные лица местного самоуправления, наде­ленные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие орга­ны местного самоуправления управляют муниципальной собст­венностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюд­жет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образо­вания.

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Право на осуществление местного самоуправления принадле­жит также гражданам Российской федерации.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредствен­но, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и долж­ностного положения, отношения к религии, убеждений, принад­лежности к общественным объединениям. Как субъекты муници­пально-правовых отношений граждане осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях путем участия в местных референдумах, выборах, посредством других форм прямого воле­изъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами и материалами, непо­средственно затрагивающими права и свободы человека и граж­данина, а также им гарантируется возможность получения и другой полной и достоверной информации о деятельности ор­ганов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

Реализация наиболее важных прав граждан — субъектов му­ниципально-правовых отношений, прямо связывается законом с достижением определенного возраста. Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выборные органы местного самоуп­равления граждане имеют право по достижении возраста, уста­новленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации” от 6 декабря 1994 г.’ устанавливает, что минимальный возраст кандидата при выборах главы местного самоуправления не может превышать 21 года. Возможно также установление и такого дополнительного условия приобретения гражданином пассивного избирательного права, как срок обяза­тельного проживания на определенной территории. Однако со­гласно Федеральному закону “Об основных гарантиях избира-

тельных прав граждан Российской Федерации” от б декабря 1994 г. этот срок не может превышать одного года.

Полномочия депутата представительного органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения опре­деляются его статусом члена коллегиального выборного органа, обладающего правом представлять интересы населения и прини­мать от его имени решения, действующие на территории муни­ципального образования. Депутат представительного органа мест­ного самоуправления участвует в принятии решений об утверж­дении местного бюджета и отчета о его исполнении, установле­нии местных налогов и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования, утверждении отчетов об их исполнении, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции представительного органа.

Члены других выборных органов местного самоуправления участвуют в решении вопросов местного значения, отнесенных к ведению данного выборного органа местного самоуправления.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного само­управления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправле­ния нового состава.

III. Наконец, можно выделить субъекты муниципально-пра-вовых отношении, которые в тон или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления, взаимодействуют с субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями по решению вопросов местного значения, по различным аспектам своей деятельности, затрагивающей права и интересы муниципальных образований. К этому виду участни­ков муниципально-правовых отношений следует отнести: органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы;

общественные объединения; предприятия; учреждения; органи­зации.

Органы территориального общественного самоуправления, со­здаваемые гражданами по месту их жительства на части терри­тории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), осуществляют инициативы в вопросах местного значения. В соответствии с уставом муниципального образования данные органы могут яв­ляться юридическими лицами.

Ассоциации и союзы муниципальных образований своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они регистрируются в поряд­ке, установленном для некоммерческих организаций.

Государственные органы вступают во взаимодействие с дру­гими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая государственную поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финан­совые условия для становления и развития местного самоуправ­ления. Государственные органы в соответствии с законом содей­ствуют населению в осуществлении права на местное самоуправ­ление. Они обязаны рассматривать обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Государственные органы вступают во взаимоотношения с орга­нами местного самоуправления, другими субъектами муници­пально-правовых отношений, осуществляя контроль за соблюде­нием законности в деятельности органов местного самоуправле­ния и должностных лиц местного самоуправления, а также за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Участниками муниципально-правовых отношений данного вида являются предприятия, учреждения и организации, находя­щиеся на территории муниципального образования. Одни из них являются муниципальными, находящимися в муниципальной соб­ственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности данных предприятий, учрежде­ний и организаций, которые играют важную роль в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, ре­гулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных пред­приятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с пред­приятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом впра­ве координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают местные общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Федеральным законом “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995 г. предусмотрено, что вопросы, затрагивающие интересы общественных объедине­ний в предусмотренных Законом случаях, решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общест­венных объединений или по согласованию с ними’.

Закон ничего не говорит о возможности участвовать в осу­ществлении местного самоуправления иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципаль­ного образования. Однако иностранные граждане, лица без граж­данства в соответствии со статьей 62 Конституции Российской Федерации пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законодательством или международным договором Российской федерации. Поэтому иностранные граждане, лица без гражданства, проживающие на территории местного самоуправления, вступают во взаимодейст­вие с органами местного самоуправления по вопросам, затраги­вающим их права и интересы. Так, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации” от 28 августа 1995 г. обязывает органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуп­равления обеспечить каждому возможность ознакомления с до­кументами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ст. 3). В некоторых зарубежных странах лица, не являющиеся гражданами данного государства, допускаются к участию в выборах муниципальных органов. Обычно это право связывается с условием проживания в стране определенного срока (например, в Дании он составляет 3 года).

Муниццлольно-лравояые отношения с учетом их содержания можно подразделить на следующие группы: а) отношения, связан­ные с организацией местного самоуправления; б) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредст­венному жизнеобеспечению населения муниципальных образо­ваний; в) отношения, в которых находит свое воплощение дея­тельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.

В первую группу муниципально-правовых отношений входят отношения, связанные с образованием, объединением, преобра­зованием муниципальных образований, установлением и измене­нием их границ и наименований, утверждением символики му­ниципальных образований, а также с определением структуры органов местного самоуправления, их наименованием и форми­рованием, контролем за деятельностью органов местного самоуп­равления, их ответственности.

Ко второй группе относятся отношения, возникающие в про­цессе решения жителями муниципального образования непосред­ственно, через выборные и другие органы местного самоуправ­ления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования, жизнедеятельности его населения. Это, например, отношения, связанные с управлением муници­пальной собственностью, формированием, утверждением и ис­полнением местного бюджета, регулированием планировки и за­стройки территорий муниципальных образований, содержанием дорог местного значения, организацией и развитием муниципаль­ных учреждений здравоохранения, образования, культуры.

Третью группу муниципально-правовых отношений составля­ют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство, наделяя органы местного самоуправле­ния отдельными государственными полномочиями с одновремен­ной передачей необходимых материальных и финансовых средств, устанавливает условия и порядок контроля за их осу­ществлением.

Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов. Исходя из этого муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:

  1. Отношения, в которых одной из сторон выступает муници­пальное образование. К этой группе относятся отношения, в которых находит свое выражение правовой статус муниципаль­ного образования, которое в соответствии с законом имеет муни­ципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную

символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муни­ципальные образования, и т.д.

  1. Отношения, в которых одним из субъектов выступает насе­ление муниципального образования. В эту группу входят отноше­ния, возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения (например, устава муниципального образования и др.).
  2. Отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отно­шения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, ко­торыми могут законом наделяться органы местного самоуправ­ления.

 

  1. Система муниципального права

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, в которой выделяются комплексы однородных норм муниципаль­ного права, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет. Система муниципального права основывается на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединении в однородные правовые комплексы (институты) с учетом содержания и харак­тера регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправ­ления. При этом система муниципального права отражает взаи­мосвязь и взаимообусловленность правового регулирования во­просов местного самоуправления как целостного социального явления. Поэтому система муниципального права имеет объек­тивную основу: ее построение обусловлено не только структурой Федерального закона “Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации”, но и потребностя­ми практики развития местного самоуправления, которая оказы­вает влияние на формирование институтов муниципального права, помогает определить их роль в осуществлении местного самоуправления.

Следовательно, под системой муниципального права понима­ется объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последова­тельности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношелии.

Первым элементом системы муниципального права являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение мест­ного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обще­ством и государством. К этой группе норм муниципального права относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуп­равлении. Муниципально-правовые нормы раскрывают значение таких понятий, как ^местное самоуправление^ муниципальное об­разование*, вопросы местлйэго значения/местный референдум, органы местного’ самоуправления, должностное лицо местного самоуправления и др. В эту группу муниципально-правовых норм входят также нормы, закрепляющие юсновные принципы и функ­ции местного самоуправления. Местное самоуправление как форма организации власти на местном уровне характеризуется тесным взаимодействием и взаимопроникновением форм прямой и представительной демократии. Нормы муниципального права, относящиеся к данной группе, закрепляют формы непосредствен­ного волеизъявления населения муниципальных образований, ин­ституты представительной демократии в системе местного само­управления, другие элементы этой системы.

Вторая группа норм муниципального права — следующий эле­мент системы — объединяет нормы, закрепляющие основы дея­тельности местного самоуправления: территориальные, организа­ционные, финансово-экономические. Эти нормы определяют по­рядок образования, объединения, преобразования или упраздне­ния муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований. Они также закрепляют принципы орга­низации местного самоуправления, основы взаимоотношений вы­борных и других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муници­пального служащего. Важнейшим условием самостоятельности местного самоуправления являются финансово-экономические основы деятельности населения муниципальных образований. Нормы муниципального права закрепляют порядок формирова­ния муниципальной собственности, ее состав, а также устанавли­вают основы финансовой самостоятельности местного самоуп­равления.

Третьим элементом системы муниципального права выступа­ет группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Данные нормы устанавливают собст­венные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы

местного самоуправления. Нормы муниципального права, относя­щиеся к этой группе, регулируют принципы определения компе­тенции органов местного самоуправления, отношения, которые возникают в процессе реализации полномочий местного самоуп­равления в различных сферах местной жизни.

Четвертый элемент системы – группа муниципально-правовых норм, устанавливающая гарантии местного самоуправления. Нормы данной группы закрепляют систему гарантий, обеспечи­вающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления.

Сущность местного самоуправления — в самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения. Поэтому пятую группу муниципально-правовых норм составляют нормы, устанавливающие ответст­венность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, поря­док и условия ответственности органов и должностных лиц мест­ного самоуправления перед населением муниципального образо­вания, перед государством, а также перед физическими и юри­дическими лицами.

Таким образом, система муниципального права включает сле­дующие структурные части:

  1. Местное самоуправление в системе народовластия.
  2. Основы местного самоуправления: территориальные, орга­низационные и финансово-экономические.
  3. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления.
  4. Гарантии местного самоуправления.
  5. Ответственность органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятель­ностью.

 

  1. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации

Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе права России определяется тем, что муниципальное право — это вто­ричное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в общей системе управления обществом и госу­

дарством, а также развития специального законодательства о местном самоуправлении.

Как уже отмечалось, муниципальное право — это комплекс­ная отрасль права. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, выступают, во-первых, как нормы основ­ных отраслей права, а во-вторых, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру — комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом свя­зано и взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.

Муниципальное право тесно взаимосвязано с конституцион­ным (государственным) правом, которое, являясь ведущей отрас­лью российского права, определяет основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осу­ществления местного самоуправления, его место в системе наро­довластия. Тем самым нормы конституционного (государственно­го) права устанавливают основы муниципального права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Взаимосвязь муниципального права с административным пра­вом обусловлена тем, что органы местного самоуправления обла­дают в соответствии с законом административной правосубъект-ностью. Так, местная администрация, административная комис­сия при местной администрации вправе налагать в пределах своей компетенции, согласно Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные право­нарушения, а также осуществлять другие полномочия админи­стративно-правового характера. Следует также учитывать, что время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе, правовое регулирование которой осуществляет админи­стративное право.

Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное право проявляется в регулировании деятельности органов мест­ного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г. формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают мест­ные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы мест­ного значения, а также осуществляют контроль за использовани­ем земель на территории муниципального образования, участву­ют в охране окружающей природной среды, создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного пита­ния, бытового обслуживания и т.д.

 

  1. Основные теории местного самоуправления

Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправле­ния как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формирова­нием законодательства, регулирующего муниципальную деятель­ность.

Основы правовых муниципальных систем большинства евро­пейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: поли­сной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

Муниципальные реформы XIX века основывались на фунда­менте, который закладывался для них уже в средние века. Сре­дневековые города с их административным, финансовым и судеб­ным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма’. Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразо­вания местного управления по новому типу, свободного от силь­ной бюрократической опеки центральных органов власти. Требо­вание последовательного проведения начал местного самоуправ­ления являло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового государства, которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому государству эпохи абсо­лютизма.

Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл государством про­извола. Поэтому вполне естественно, что местное самоуправле­ние, предполагающее известную автономию, обособленность в системе государственной власти, становится лозунгом политичес­ких движений и правовых реформ XIX века.

Известно, какое большое влияние оказали на теорию и прак­тику конституционного развития европейских государств фран­цузские конституции XVIII века, а также бельгийская конститу­ция 1831 г., сыгравшая значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах. Бельгий­ская конституция 1831 г. содержала специальную статью, посвя­щенную общинному управлению,, и, что очень важно, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признава­ла власть четвертую — муниципальную.

Идеи организации общинного управления, нашедшие отраже­ние в бельгийской Конституции, были выражены ранее францу­зом Турэ, который в 1790 г. обосновал их в своем докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии полу­чили свое развитие в различных теориях местного самоуправ­ления:

а) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

б) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.

В первой половине прошлого века разрабатываются теорети­ческие основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых, кто привлек внимание к этим проблемам, был А. Токвиль, французский государственный деятелв, историк и литератор. В своем знаменитом сочинении “Демократия в Америке”, две пер­вые части которого были опубликованы в 1835 г., он писал:

“Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходя­щие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности”’. Значительный вклад в разра­ботку теории местного самоуправления внесла германская юри­дическая школа.

Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули тео­рию свободной общины (теорию естественных прав общины).

В начале XIX века общинными делами, общинным имущест­вом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта сис­тема привела общинное хозяйство к полному его упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вме­шательства бюрократического центра в общинную систему веде­ния хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория сво­бодной общины, основные начала которой немецкие ученые за­имствовали из французского и бельгийского права.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неот­чуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо общи­на исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической кор­порацией, по существу независимой от государства. Права общи­ны на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независи­мость общины, данная теория обращалась к истории средневеко­вых общин — вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

Теория свободной общины выдвигала следующие основопола­гающие начала организации местного самоуправления:

а) избираемость органов местного самоуправления членами

общины;

б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством;

в) местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государствен­ных;

г) органы местного самоуправления — органы общин, а не

государства;

д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX века, найдя свое отражение и в положениях бельгийской Конституции 1831 г. об особой “общинной” власти, а также в разработанной франфуртским Национальным собранием Конституции 1849 г., содержав­шей статьи об особых основных правах общин. Хотя данная Конституция так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим документом.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, ха­рактерная для теории свободной общины, была, однако, достаточ­но уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, напри­мер крупных территориальных самоуправляющихся единиц (об­ластей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуп­равления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления), которая так же, как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общины, из принципа при­знания свободы осуществления своих задач местными сообщест­вами. Однако обосновывая основной признак местного самоуп­равления, данная теория на первый план выдвигала не естествен­ный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударствен­ную, преимущественно хозяйственную природу деятельности ор­ганов местного самоуправления. Самоуправление, согласно обще­ственной теории, — это заведование делами местного хозяйства. “Общественная теория, — писал дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов, — видит сущность самоуправления в предо­ставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заве­дования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политичес­ким, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы”’. Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (про­мышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправово­му объединению зависит от него, как и выход из данного объеди­нения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляю­щейся территориальный единицы устанавливается законом и свя­зано с местом проживания человека.

Практика также показала, что органы самоуправления осу­ществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел соб­ственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осущест­влялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным во­просам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустрой­ство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач госу­дарственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

На основе этих взглядов, критически оценивающих общест­венную теорию, получает свое развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полно­мочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправле­ние осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате мест­ного управления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоя­тельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача не­которых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена

тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных во­просов на местном уровне. При централизованном государствен­ном управлении, построенном на началах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятель­ности. Они по существу не зависят от местного населения, кото­рому не подконтрольны.

Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления — поли­тического (Гнейст) и юридического (Штейн).

Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. За­висимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него — источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего эконо­мического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуп­равление с системой почетных и безвозмездных должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирова­ния, замещения отдельных местных должностей.

Гнейст полагал, опираясь на опыт английского местного само­управления, что самоуправление на местах осуществляется почет­ными людьми из среды местного населения, на безвозмездной основе. Его взгляды на природу местного самоуправления, одна­ко, не получили широкой поддержки.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штей­на, который видел основания самостоятельности органов местно­го самоуправления в том, что они являются не непосредственны­ми органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллек­тивы являются особыми субъектами права, особыми юридичес­кими лицами, вступающими с государством в юридические отно­шения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому

между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Общественная и государственная теории местного самоуправ­ления имели своих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Ос­новные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. В.Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о само­бытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное само­управление бюрократическому государственному порядку управ­ления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятель­ности.

Государственная теория самоуправления получила свое разви­тие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.

Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как сис­тему децентрализованного государственного управления, где дей­ствительность децентрализации обеспечивается рядом юридичес­ких гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоя­тельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населени­ем. По мнению Н.И. Лазаревского, государственная власть явля­ется совокупностью полномочий и монарха, и коронной админи­страции, и парламента, и органов самоуправления’. Основные теоретические положения о природе и сущности местного само­управления, выдвинутые и обоснованные в трудах Токвиля, Штейна, Гнейста и других ученых XIX века, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.

Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют му­ниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, муниципалитеты не являются нерегулируемым “государством в государстве”, но выступают в качестве местных

политических единиц с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства’. Финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государ­ственной организацией, вместе с тем отмечают: “Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государ­стве. Одни подчеркивают, что право коммун на самоуправление выдано государством в законодательстве, и коммуны таким обра­зом не обладают суверенным правом на управление своей терри­торией как государство. Другие придерживаются той позиции при которой коммуна и государство равноправны и существова­ние их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следова­тельно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления”.

Двойственный характер муниципальной деятельности (само­стоятельность в чисто местных делах и осуществление определен­ных государственных функций на местном уровне) находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления. Со­гласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответ­ствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из оснйвных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслу­живания населения. Основной целью всей муниципальной де­ятельности данная теория называет благосостояние жителей ком­муны.

Наряду с названными теориями существуют и социал-рефор­мистские муниципальные концепции, которые исходят из возмож­ности социалистической эволюции буржуазного местного само­управления, как об одном из путей безреволюционной трансфор­мации современного общества в социалистическое. Социал-ре­формистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в свое время и в России. Так, профессор М.Д. За-гряцков писал в 1917 г.: “Современные классовые буржуазные государства создают юридические формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. Из этих юридических форм наи­более совершенной является самоуправление”.

 

 

ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие “местное самоуправление” отражает комплексное и многообразное явление, которое, естественно, порождает различ­ные подходы к его исследованию.

Местное самоуправление можно рассматривать в качестве:

а) основы конституционного строя;

б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

в) формы народовластия.

 

  1. Местное самоуправление как основа конституционного строя

Местное самоуправление согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении составляет одну из основ любого демо­кратического строя. “Принцип местного самоуправления, — гла­сит статья 2 Хартии, — должен быть признан в законодательстве страны, и, по возможности, в конституции страны”.

Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народо­властии, разделении властей на законодательную, исполнитель­ную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Конституция Российской Фе­дерации признает и гарантирует местное самоуправление в ста­тьях 3, 12, 130—133 и др. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон “Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. в статье 2 констатирует: “Местное самоуправ­ление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации”.

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организа­ции и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление де­централизованной системы управления, закрепление иных (неже­ли в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции и органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное само­управление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Конституции Россий­ской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государст­венной системы управления.

В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком и полнос­тью руководящей деятельностью местных органов власти, заслу­шивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конститу­ция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуп­равление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве осно­вы конституционного строя, одного из главных принципов орга­низации и осуществления управления страной, предполагает вы­деление особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответст­венны прежде всего перед своим населением. Конституция Рос­сийской Федерации не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, Федераль­ный закон “Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. опреде­ляет предметы ведения местного самоуправления, а также разгра­ничивает полномочия органов государственной власти Россий­ской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.

В соответствии со статьей 16 Конституции Российской Феде­рации положения статей 3 и 12 главы 1 Конституции Российской Федерации, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конститу­цией. Никакие другие нормы Конституции не могут противоре­чить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе 1 Конституции Российской Федерации.

 

  1. Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения

Статья 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении определяет местное самоуправление как право и реальную спо­собность органов местного самоуправления регулировать и уп­равлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения.

Таким образом, Европейская Хартия о местном самоуправле­нии, связывая местное самоуправление с правом органов местно­го самоуправления на самостоятельную и под свою ответствен­ность деятельность, указывает прежде всего на роль местных органов в реализации местного самоуправления. Но вместе с тем Европейская Хартия устанавливает, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

Российское законодательство признает основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских посе­лений. Статья 130 Конституции Российской Федерации закреп­ляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вместе с тем Конституция Российской Федерации исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населе­нием как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Федеральный закон “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г., развивая конституционные положения, закрепил: “Насе­ление городского, сельского поселения независимо от его числен­ности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления” (ст. 12).

Это право население может реализовать путем образования самостоятельного муниципального образования, на территории которого будет осуществляться местное самоуправление. При этом в соответствии со статьей 61 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации” от 28 августа 1995 г. отсутствие муниципаль­ной собственности на данной территории не может служить основанием для отказа в образовании нового муниципального образования. Конкретный порядок образования муниципальных образований, их объединения, преобразования или упразднения должен устанавливаться законом субъекта Российской Феде­рации.

Признаваемое Конституцией Российской федерации, а также Федеральным законом “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации” право населения на осуществление местного самоуправления предполагает также и другие формы его реализации. К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относится прежде всего территориальное общественное самоуправление, под которым закон понимает самоорганизацию граждан по месту их жительст­ва на части территории муниципального образования (это может быть и территория поселения, не являющегося муниципальным образованием, и территории микрорайонов, кварталов, улиц, дво­ров) для самостоятельного и под свою ответственность осущест­вления собственных инициатив в вопросах местного значения.

Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина Российской Федерации на осущест­вление местного самоуправления. Это право закрепляет статья 3 Федерального закона “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г. Согласно данной статье Закона граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосред­ственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, при­надлежности к общественным объединениям.

Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправ­ления.

Признавая право населения на осуществление местного само­

управления, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права.

Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формами собственности муниципальную собствен­ность — экономическую основу реализации права населения на местное самоуправление.

Государство признает право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

Изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. федеральные органы государст­венной власти, органы государственной власти субъектов Россий­ской Федерации создают необходимые правовые, организацион­ные, материально-финансовые условия для становления и разви­тия местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Данный Фе­деральный закон относит к полномочиям органов государствен­ной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации принятие государствен­ных программ развития местного самоуправления.

 

  1. Местное самоуправление — форма народовластия

Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (то есть путем референдума, выборов); б) через органы государственной власти;

в) через органы местного самоуправления. Таким образом, мест­ное самоуправление — это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации” от 28 августа 1995 г. Статья 2 данного Закона гласит: “Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Феде­рации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных тради­ций”.

Это определение позволяет выделить основные черты, харак­теризующие местное самоуправление, его место в системе наро­довластия.

  1. Прежде всего надо отметить, что местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население, граждане. Учитывая, что согласно статьям 1 и 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации” местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований (городов, поселков, ста­ниц и др.), особым субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Определение муници­пального образования дается в статье 1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации”, согласно которой “муниципальное образо­вание — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная насе­ленная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправ­ление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления”.

Население муниципального образования осуществляет мест­ное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местного самоуправления.

  1. Местное самоуправление занимает особое место в демокра­тическом механизме управления обществом и государством.

Как уже отмечалось, местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управ­ления. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в Российской федерации тесно взаимосвязаны — у них единый источник: власть народа. Значительная часть деятельнос­ти местного самоуправления представляет собой решение вопро­сов, на которое государство влияет многими способами (право­выми, финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуп­равления в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделятся отдельными государственными пол­номочиями, участвовать в осуществлении государственных функ­ций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль за их реализацией. Однако Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской федерации” запрещает осуществление местного самоуп­равления органами госдуарственной власти и государственными должностными лицами (ст. 14), а также образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государст­венными должностными лицами (ст. 17).

Местное самоуправление это, конечно, не “государство в го­сударстве”. Но вместе с тем местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского обще­ства, ибо местное самоуправление — это не просто форма само­организации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муници­пальная власть и власть государственная — это формы публичной власти, власти народа.

  1. Местное самоуправление имеет особый объект управления:

вопросы местного значения. Перечень этих вопросов дан в ста­тье 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. К ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Перечень вопросов местного значения, который содержится в статье 6 федерального закона, не является исчерпывающим. Му­ниципальные образования вправе принимать к своему рассмот­рению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на террито­рии муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

  1. Одно из ключевых понятии, характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации и осуществле­ния власти — самостоятельность.

Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Государство признает местное самоуправление в качестве самостоя­тельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Это находит свое отражение, в частности, в организаци­онной обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством.

Важным проявлением самостоятельности местного самоуправ­ления и вместе с тем его гарантией является признаваемое госу­дарством право на финансово-экономические ресурсы, необход-мые для осуществления функций местного самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов местного значе­ния предполагает наличие системы эффективно функционирую­щих демократических институтов, позволяющих выражать инте­ресы и волю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основа­нии своих полномочий, но в рамках действующих законов.

  1. Важнейшим признаком местного самоуправления, отража­ющим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований.

Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными форма­ми контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы контроля, а также порядок и условия ответ­ственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уста­вами муниципальных образований. Ответственность перед насе­лением наступает в результате утраты доверия населения.

Федеральный закон “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. предусматривает ответственность органов местного само­управления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

 

  1. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Развитию местного самоуправления в дореволюционной Рос­сии дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах исторического развития российской го­сударственности’. Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI век. В XVI веке происхо­дит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей специальными органами самоуправле­ния: губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века в уездах появились губные учреждения, которые действовали пер­воначально наряду с наместниками.

Выборные губные учреждения образовывались для преследо­вания разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали при­езжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне, т.е. все население уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором избирали из дворян или детей боярских губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследствии они были заменены целовальниками, до 4 человек). Избирался также губной дьяк. Избираемые лица в совокупности составляли одно учреждение — губную избу.

В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась

В XVII веке местное управление бюрократизируется: устанав­ливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и зем­ские) продолжали существовать при воеводской системе управ­ления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначаль­но осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учрежде­ниям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отноше­нию к земским органам воевода сделался начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоя­тельность в финансовой и экономической деятельности.

Начала земской системы местного управления наряду с бюро­кратической и сословной существовали и при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одно­временно органом местного общинного управления г. Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть рас­пространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х годах XVIII века эти учреждения были заменены магистра­тами. Это были выборные сословно-общинные учреждения город­ского самоуправления. В компетенцию магистратов входили во­просы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение решений суда.

Антагонизм между бюрократическими структурами управле­ния, с одной стороны, и земским элементом в уездном и город­ском управлении и суде, с другой стороны, наблюдался еще при жизни Петра I. При преемниках Петра I упраздняются магистра­ты и единственными носителями власти на местах делаются губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, находящихся в полном подчи­нении воеводам.

Для эпохи Петра I было характерно усиление государственно­го вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим через всю реформу Петра проходят постоянно возобновляющиеся попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Но лишь при Ека­терине II, в последней четверти XVIII века, были заложены осно­вы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.’ Основы системы местного управ­ления были установлены в таких актах, как Учреждение о губер­ниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.

Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций (“сословных обществ”), предоставив им известные права “по внутреннему управлению сих обществ”, а также воз­ложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления.

Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц мест­ной администрации и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались долж­ности предводителей губернского и уездного дворянства.

Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделен­ный широкими полномочиями по надзору за местным управле­нием и судом. Значительная часть дел была передана “приказам общественного призрения”, состав которых был выборным (по два выборных члена от каждого из трех сословий).

Создавались земские суды: верхние (губернские) и уездные, состоящие из выборных членов от дворянства. В городах судебная функция осуществлялась выборными магистратами. Для суда над крестьянами учреждались в уездах “нижние расправы” и “верх­няя расправа” в губернии. Кроме того, в губернии образовывался “совестный суд” из выборных от всех трех сословий, который должен был судить не по букве закона, а по внутреннему убеж-

В городах, кроме магистратов, за которыми была оставлена судебная функция, были созданы “общая городская дума” и ее исполнительный орган — “шестигласная дума”. Общая городская дума являлась представительным органом и состояла из выбор­ных от каждого из шести разрядов городских обывателей. Шес­тигласная дума, как постоянно действующая управа, избиралась общей городской думой. Однако надо иметь в виду, что многие сферы городского управления находились в ведении государст­венных органов управления: городничего, полицмейстера.

В уездах дворянство избирало земского исправника или капи­тана. Под его председательством действовал нижний земский суд, в который также входило два заседателя, избираемых уездным дворянством.

Однако “наличность в числе губернских и уездных учрежде­ний того времени выборных, — по мнению дореволюционного государствоведа Н.И. Лазаревского, — еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления… существенно независимое положение выбор­ных органов по отношению к органам коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует или по крайней мере при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением”. Естественно, что ни о какой самостоятельности и независимости земского капитана-исправника, например, по от­ношению к губернатору, губернским чиновникам не могло быть и речи.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы:

выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборы стро­ились на сословном начале.

Уездное земское собрание составлялось из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими об­ществами; в) сельскими обществами. Выборы производились со­ответственно на трех избирательных съездах. При этом у крес­тьян выборы были косвенные: гласные избирались на съезде выборных от сельских обществ. В избирательных съездах не участвовали: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие на поддан^ио России. Не могли быть избираны в гласные: губер­наторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губерн­ские и уездные прокуроры и стряпчие, чины местной полиции.

Гласные избирались на три года, в сроки, назначаемые мини­стром внутренних дел. Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава.

Гласным никаких служебных преимуществ не присваивалось и содержания не полагалось. Назначение содержания председа­телю и членам земских управ зависело от земского собрания.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведо­вание местными хозяйственными делами. К ним относились:

1) заведование имуществами, капиталами и денежными сбо­рами земства;

2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;

3) меры обеспечения народного продовольствия;

4) заведование земскими благотворительными учреждениями;

прекращение нищенства; попечение о построении церквей;

5) попечение о развитии местной торговли и промышленности;

6) участие в попечении о народном образовании, здравоохра­нении;

7) исполнение возложенных на земство потребностей воин­ского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности;

8) расклад тех государственных денежных сборов, распределение которых по губернии и уездам возлагалось на земские уч­реждения;

9) назначение, раскладка, взимание и расходование, на осно­вании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удов­летворения земских потребностей и др.

Земские учреждения имели право, на основании общих граж­данских законов, приобретать и отчуждать движимое и недвижи­мое имущество, заключать договори, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имуществен­ным делам земства.

Организация городского самоуправления определялась Горо­довым положением от 16 июня 1870 г. и была основана по сути на тех же принципах, что и земское самоуправление.

Города были выделены в особые единицы управления еще Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в тече­ние XVIII века были полностью дезорганизованы. По сути Екате­рина II жалованною грамотою на права и выгоды городам Рос­сийской Империи от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление. В полицейском отношении города были выделе­ны из уездов, и полицейским органом являлся правительственный чиновник — городничий. Но эта реформа не обеспечила органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации. В 1862 г. разделе­ние в полицейском отношении и городов и уездов было отменено:

города были подчинены уездным исправникам. Однако крупные города (губернские и некоторые другие) были выделены из уездов и подчинены полицмейстерам. Петербург, Одесса и некоторые другие города имели градоначальников, которые пользовались правами губернаторов. После реформы городского управления 1870 г. были созданы органы городского самоуправления: город­ская дума и городская управа.

Земские и городские органы самоуправления не были подчи­нены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительствен­ной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы само­управления были самостоятельны. Закон определял случаи и по­рядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверж­дению и контролю правительственных органов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. Разработчики Положения 1864 г., как и Городо­вого положения 1870 г., находились под значительным влиянием

общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие обществен­но-хозяйственные вопросы местной жизни.

Свое теоретическое обоснование в России земская и город­ская реформы нашли в работах таких сторонников концепции общественного самоуправления, как В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков и др.

При Александре III были пересмотрены и Положение о зем­ских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). Эти реформы преследовали прежде всего цель устранить те недостат­ки, которые выявила практика земского и городского самоуправ­ления. Эта причина, побудившая к пересмотру ранее принятых Положений, предельно ясно была сформулирована в объясни­тельной записке к проекту нового земского положения, состав­ленному под руководством графа Д.Толстого. В объяснительной записке указывалось, что “главные причины существующего не­устройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлении правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естествен­ным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через по­средство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда проис­ходит отсутствие единства и согласия в действиях правительст­венных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм”. Выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным.

Такой подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной теории самоуправления. Она и послужила теоретической основой проведенных изменений поло­жений о земском и городском самоуправлении.

В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права из­бирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления по­падали под контроль правительственных чиновников не только с

точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Н.М. Коркунов, оценивая новые Положения, отмечал: “Никакого органического, внутреннего единства земско­го и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного ду­ализма нарушено в смысле усиления правительственного воздей­ствия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слия­ния, остается старое раздвоение, с иной только окраской”.

Система земского и городского самоуправления, сложившаяся на основе новых Положений 1890 г. и 1892 г., включала следую­щие структурные элементы.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Губернское земское собрание состояло, под председательст­вом губернского предводителя дворянства (если царь не назначал председателем иное лицо), из гласных. Численность гласных ко­лебалась от 29 до 62 человек. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили лица, заседающие в нем по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий госу­дарственным имуществом и др.).

Губернское земское собрание созывалось раз в год, не позднее декабря, на сессию, которая не должна была продолжаться более 20 дней. Губернатор мог продолжить сессии на срок действитель­ной необходимости. Губернатор также давал разрешение на про­ведение чрезвычайных земских собраний, которые, однако, могли обсуждать лишь те вопросы, которые указывались в приглаше­ниях.

Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов (число членов могло быть увеличено с разрешения мини­стра внутренних дел до шести), избираемых губернским земским собранием. При этом избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все лица, имеющие право участия в земских избирательных собраниях, т.е. те, кто обладал активным избирательным правом в уездные земские собрания.

Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу, т.е. по общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием.

Земским собранием из гласных, а также вообще из лиц, обладающих правом участвовать в земских выборах, избирались в помощь управе комиссии для заведования отдельными вопро­сами управления, отнесенными к земству.

Кроме того, имелся многочисленный персонал, служащий по найму (врачи, учителя, инженеры), приглашаемый или управой, или же (в канцелярию управы) ее председателем.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с состоящими при ней учреждениями.

Земское собрание состояло из земских гласных, а также чле­нов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и др.).

Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию не позднее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Гу­бернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном зем­ском собрании уездный предводитель дворянства. Способ избра­ния уездный земской управы был тот же, что и земской губерн­ской управы.

Для осуществления своих задач земским органам было предо­ставлено право облагать население денежными сборами, а также устанавливать в некоторых случаях натуральные повинности (на­пример, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались: с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным соору­жениям.

Органы городское самоуправления включали: городскую думу под председательством городского главы. В состав городской думы кроме выборных гласных входили также председатель мест­ной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполни­тельным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в город­ской управе городской голова, который так же, как и члены управы избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и вообще все, имеющие право участия в городских выборах. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться (из лиц, обладающих правом участия в выборах) особые исполнительные комиссии. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три года, был четыре года.

Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года.

Компетенция органов городского самоуправления в общем была та же, что и компетенция земств: на них возлагалось удов­летворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по вопросам противопожарным, санитарным и др. Городские думы могли устанавливать сборы: с недвижимого имущества (не свыше одного процента стоимости или одной десятой доходности); с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и др.

Правительственная администрация в лице губернатора осу­ществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губерн­ской земской управы и городских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право не утверждать представленных ему кандидатов. Кроме того, со­гласие губернатора требовалось на принятие на службу в земские и городские органы тех лиц, которые служили по найму.

Земские и городские управы были подотчетны представитель­ным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам. Вместе с тем губернатор имел право производить ревизию управ и всех подчиненных им учреждений и требовать объясне­ний от управ по поводу тех или иных выявленных нарушений. Губернатору предоставлялось право принимать жалобы на дейст­вия управ.

Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных ор­ганах земского и городского самоуправления в соответствии с Положением о земских учреждениях (1890 г.) и Городовым поло­жением (1892 г.), считались состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и на ношение мундира. Председатели и члены земских управ, городские головы и члены городских управ могли подвер­гаться дисциплинарным взысканиям, налагаемым постановления­ми губернского по земским и городским делам присутствия. Некоторые взыскания (например, удаление от должности) нала­гались по представлению губернских по земским и городским делам присутствий постановлениями Совета министра внутрен­них дел, утверждаемых министром. Губернатор имел право воз­буждать вопрос об ответственности выборных должностных лиц земского и городского самоуправления, представлять их к на­граде.

Специальным органом административного надзора за земски­ми и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия. Председательствовал в губернском по земским и городским делам присутствии губер­натор. В состав этого органа входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской уп­равы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных.

Губернское по земским и городским делам присутствие рас­сматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и другие дела, связанные с деятельностью орга­нов самоуправления. Губернатор вправе был приостановить ре­шение губернского по земским и городским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об отмене реше­ния губернского присутствия, либо предлагал губернатору при­вести его в исполнение.

Контроль губернатора за деятельностью земских и городских органов самоуправления проявлялся также в том, что ряд поста­новлений, принимаемых представительными органами земского и городского самоуправления, нуждались в утверждении губер­натора. Другие постановления могли быть опротестованы губер­натором как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности в губернское по земским и городским делам присутствие. Если земство считало постановление присутствия незаконным, то оно могло обжаловать его в Правительствующий Сенат.

На уровне волости, отдельных сельских поселений действова­ли органы крестьянского самоуправления.

Органами сельского общества являлись сельский сход и сель­ский староста. Ведению сельского схода подлежали прежде всего дела хозяйственные, связанные с владением землей, прием чле­нов общества, вопросы о семейных разделах и др. Кроме того, на сходе выбирались должностные лица (сельский староста, сбор­щик податей, смотрители хлебных магазинов, сельский писарь и др.), заслушивались их отчеты, а также осуществлялась раскладка податей и повинностей, установление мирских сборов (на обще­ственные расходы) и др. Сельское общество являлось хозяйствен­ной единицей. Волость же представляла собой административную единицу. Территория волости состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В волостях насчитывалось в сред­нем 20 000 человек.

На волостном управлении лежала забота об исполнении по­винностей, возложенных на крестьян, надзор за сельскими долж­ностными лицами и помощь местной полиции.

Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и некоторые другие должностные лица.

Волостной сход состоял из крестьян, избранных от каждого сельского общества, входящего в состав волости, по одному от десяти дворов.

Волостное правление состояло из волостного старшины, сель­ских старост всех обществ, входящих в состав волости. Волостное правление являлось совещательным органом при волостном стар­шине.

Сотские и десятские являлись низшими органами общей по­лиции и состояли в полном распоряжении становых приставов и урядников.

Волостной старшина исполнял решения волостного схода, а также законные требования земских начальников, судебных сле­дователей, местной полиции. Волостной старшина выступал как исполнительный орган “всех установленных властей”, которые в пределах своих полномочий возлагали на него всевозможные поручения. Органами надзора за крестьянскими учреждениями являлись земские начальники’. Положение о земских начальни­ках было введено в 1889 г. Особенностью правового статуса земских начальников являлось то, что они выступали и как су­дебные, и как административные органы. Положение установило особый порядок назначения земских начальников: они назнача­лись министром внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства.

Земский начальник утверждал в должности волостных стар­шин, вправе был отстранить от должности всех сельских и во­лостных должностных лиц. Он проверял списки дел, подлежащих обсуждению на волостных сходах, и мог дополнить их по своему усмотрению. Положение 1889 г. предоставляло также земскому начальнику право подвергать крестьян за неисполнение его за­конных требований аресту не свыше трех дней и денежному штрафу, а должностных лиц сельского и волостного управле­ния — аресту не свыше семи дней и штрафу.

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное прави­тельство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Пред­полагалось, в частности, ввести земское самоуправление на во­лостном уровне. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г.

 

  1. Организация местной власти в советский период

 

Характер и направленность процессов организации власти на местах в России коренным образом изменились после Октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. Конечно, сразу одним ударом ликвидировать органы земского и городского самоуправления было нельзя, осо­бенно в тех районах, где новые органы власти — Советы — только еще создавались. С 19 декабря 1917 г. функционировал’ даже специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Наркомат местного самоуправления просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заклю­чения Брестского мира вышли из состава советского прави­тельства.

К этому времени почти всюду органы земского и городского самоуправления оказались упраздненными. Ликвидация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Нар­комата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы само­управления, выступающие против Советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов, “дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой”.

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность ор­ганов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственно­го аппарата управления.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных орга­нов государственной власти, которая включала областные, гу­бернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избира­лись непосредственно населением. Съезды Советов формирова­лись на основе многостепенных выборов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Россий­ской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избиратель­ного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государ­ственной власти стали именоваться Советами.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органа­ми государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР — около 28 тысяч местных Советов.

Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства. Согласно Кон­ституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномо­чий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР) срок полномочий местных Советов стал пять лет.

Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы численного состава местных Советов. Так, в соответствии с За­коном РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов (1989 г.) в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депутатов, в районные — до 75 депутатов, а в городские — до 200 депутатов.

Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитета­ми. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии. Решения, принимаемые Советом на сессии подписывались пред­седателем и секретарем исполнительного комитета.

Местные Советы избирали из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки во­просов, относящихся к ведению местных Советов.

Исполнительными и распорядительными органами местных

Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.

Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполнитель­ных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствую­щим вышестоящим органам государственного управления.

Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью.

В своей деятельности депутаты обязаны были руководство­ваться общегосударственными интересами, учитывать запросы населения избирательного округа, добиваться воплощения в жизнь наказов избирателей. Депутаты отчитывались о своей работе перед избирателями, коллективами и общественными ор­ганизациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа.

Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов экономичес­кого и социального развития и составлении бюджета. Однако, как показывала практика, дача наказов зачастую выливалась в пустую формальность вместо действительно делового обсуждения пред­ложений избирателей. Наказы подгонялись под планы, доводи­мые сверху, или принимались только те из них, которые не приносили больших хлопот. Значительное число наказов откло­нялось за неимением у местных Советов средств, необходимых для их осуществления.

Высшим организационным принципом построения и функ­ционирования системы Советов являлся демократический цент­рализм, допускающий формально самостоятельность и инициа­тиву местных органов власти, но в действительности проявля­ющийся в жесткой централизации и концентрации государст­венной власти.

В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руко­водство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящи­ми советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

Одним из организационно-правовых выражений демократи­ческого централизма являлось двойное подчинение исполнитель­ных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отде­лов и управлений. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятель­ности.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, со­четающие в своей деятельности принятие решений, их исполне­ние и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В.И.Лениным, кото­рый развил применительно к Советам положение К.Маркса о Парижской Коммуне как “работающей корпорации” в одно и то же время законодательствующей и исполняющей законы.

Осуществление этого принципа на практике должно было обеспечиваться организационным строением Советов, их местом и ролью в системе государственных органов, правовым статусом их депутатов.

Местные Советы имели собственный исполнительный аппа­рат, который ими формировался и действовал под их руководст­вом. Наиболее важные вопросы должны были решаться депута­тами на сессиях Советов. Кроме того, депутаты избирались в состав исполнительных комитетов, в различные постоянные ко­миссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Местный Совет был вправе рассмотреть вопрос о реализации своих решений и принять необходимые меры в целях их исполнения.

Однако местные Советы так и не обрели качеств “работающих корпораций”, т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституцион­ные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления ко­торого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами по­литики партии; б) руководство формированием представитель­ных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Местные Советы находились также в зависимости от испол­нительных и распорядительных органов. Формально исполнитель­ные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Од­нако практика советской работы была такова, что аппарат испол­нительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в кото­рые не вносились какие-либо существенные добавления и по­правки. При этом надо учитывать, что сессия местного Совета проходила в течение одного дня. Поэтому она превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все последующие сессии Совета. Он организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.

Необходимо отметить, что существенные недостатки в прак­тике организации и деятельности Советов и их органов были выявлены уже в первые годы Советской власти, однако их так и не удалось устранить. Например, профессор М.А. Рейснер, рас­сматривая развитие советской системы в 1923 г., пришел к выво­ду: “Мы бесспорно отошли от первоначальной независимости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объединенную организацию, которая находится под громадным давлением цент­рализации”. М.А. Рейснер, анализируя взаимоотношения Советов и исполкомов, ставил вопрос: не находятся ли исполкомы перед слишком сильным соблазном известного освобождения от докуч­ного надзора и контроля Советов и подавления последних в пользу расширения своей власти? По его мнению, возрастание роли исполкомов привело к тому, что “совдепия” превратилась в “исполкомию” .В конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).

Однако разрешить проблемы соотношения функций и полно­мочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях политической жизни страны. Во многих местных Советах начались затяжные конфлик­ты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя испол­нительные и распорядительные функции президиуму Совета.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, кото­рый определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с этим Законом основным звеном в системе местного самоуправ­ления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На свой территории Советы были вправе коорди­нировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. Данный Закон ввел понятие “коммунальная собственность”. К коммунальной собственности относилось иму­щество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имуще­ство, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

6 июля 1991 г. в РСФСР был принят Закон “О местном самоуправлении в РСФСР”, на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования систе­мы местного самоуправления в Российской Федерации.

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверж­дения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправ­ление путем принятия союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении, не реформируя по сути прежнюю сис­тему, не дала ожидаемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отно­шении.

Конституция Российской Федерации 1993 г., признавая и га рантируя местное самоуправление, выступает в качестве важней шей правовой основы дальнейшего процесса становления и раз­вития новой системы местного самоуправления.

 

  1. Становление и основные тенденции развития местного самоуправления в России на современном этапе

Основные направления развития местного самоуправления предопределяются теми задачами, которые решаются муници­пальными образованиями в соответствии с Конституцией Россий­ской Федерации, Европейской Хартией о местном самоуправле­нии, законодательством о местном самоуправлении.

Местное самоуправление в системе управления государством и обществом через самостоятельное решение вопросов местного значения реализует следующие задачи:

а) укрепляет основы народовластия;

б) создает условия для обеспечения жизненных интересов населения;

в) проводит мероприятия по социальной защите населения;

г) стабилизирует политическую систему;

д) готовит кадры для муниципальных органов’. Важнейшей задачей является развитие местной, муниципаль­ной демократии, создание оптимальной и эффективной системы местного самоуправления, как необходимого условия обретения Россией качеств правового демократического государства.

Муниципальное право призвано создать необходимые право­вые условия для реализации конституционных принципов фор­мирования и деятельности местного самоуправления, самостоя­тельного решения населением всех вопросов местного значения, развития форм и институтов прямой демократии. “Существова­ние облеченных реальной властью органов местного самоуправ­ления, — гласит Европейская Хартия о местном самоуправле­нии, — обеспечивает эффективное, и, одновременно, прибли­женное к гражданину управление”. Органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность перед населением, формы и порядок наступления которой определяют­ся нормами муниципального права.

Местное самоуправление составляет важнейшую часть меха­низма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права человека и интересы региональные, общегосударствен­ные. Конституция Российской Федерации утверждает приоритет прав и свобод личности, которые должны определять смысл и содержание как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления.

Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, со­здавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя полити­ческую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. “Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно — тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России.

Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята, прежде всего, решением их повседневных, самых неотлож­ных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти, способной обеспечить более вы­сокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своево­лие региональных властей”’.

В рамках Совета Европы, членом которого Российская Феде­рация стала в 1996 г., получил признание принцип субсидиарности — общий принцип институциональной организации власти и управления. “Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности”2. Данный принцип нашел свое отраже­ние в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Местное самоуправление представляет собой уровень политического учас­тия и решения вопросов, наиболее, близко расположенный к гражданину. Принцип же субсидиарности предполагает, что “ре­шения принимаются как можно ближе к гражданину”. Все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоя­щий уровень власти. При этом ответственность органов местного самоуправления должна определяться с учетом экономических, финансовых и иных возможностей. Ведь не все местные сообще­ства одного и того же уровня из-за неравенства условий могут в равной мере решать свои проблемы. В соответствии с принципом субсидиарности финансово-слабые местные сообщества должны быть защищены путем создания механизмов финансового пере­распределения.

Особое значение для принципа субсидиарности имеет статья 4 Европейской Хартии о местном самоуправлении, устанавливаю­щая, что “при делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления долж­ны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям”. Кроме того, при плани­ровании и принятии любых решений, непосредственно касаю­щихся органов местного самоуправления, центральным органам власти необходимо консультироваться с местными органами, на­сколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответст­вующей форме.

Можно заключить, что проблемы распределения полномочий между местными и вышестоящими органами власти, приближе­ния, насколько это возможно, процесса принятия решений к гражданину, взаимодействия и сотрудничества между различны­ми уровнями власти, участия местных властей в определении их собственных полномочий, решение которых предполагает реали­зация принципа субсидиарности, определяют важное направле­ние развития муниципального законодательства в нашей стране.

Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов констатиру­ются в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Прави­тельства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г., требуют перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к зако­нодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления и формированию органами государственной власти субъектов Российской Федерации эффективной системы контроля за соответствием федеральному законодательству и за­конам субъектов Российской Федерации решений, принимаемых органами местного самоуправления’.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации” от 28 августа 1995 г. значительно расширили полномочия субъектов Российской Федерации в области правово­го регулирования вопросов местного самоуправления. Центр тя­жести правового регулирования местного самоуправления смес­тился на уровень субъектов Российской Федерации, которые должны принять достаточно большое количество законодатель­ных актов, затрагивающих многие сферы организации и деятель­ности местного самоуправления. В силу этого особое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность органов государственный власти. Система гаран­тий должна обеспечивать организационную самостоятельность местного самоуправления, их экономическую самостоятельность в решении всех вопросов местной жизни, реальное равноправие муниципальных образований во взаимоотношениях между собой и с государственными органами.

Наряду с формированием правовой основы местного самоуп­равления, закреплением его правовых гарантий, разграничением финансовых и материальных средств между федеральными орга­нами государственной власти, органами власти субъектов Россий­ской федерации и органами местного самоуправления важную роль в развитии реального и эффективного местного самоуправ­ления играет создание системы кадрового и информационного обеспечения местного самоуправления.

Объективной потребностью правового обеспечения местного самоуправления является развитие муниципального права.

Формирование и развитие местного самоуправления, муници­пального права в Российской Федерации осуществляется с учетом не только отечественного опыта организации местной власти, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Особое значение для становления и развития местного самоуправления, его правового регулирования имеет Европей­ская Хартия о местном самоуправлении. Ее значение для разви­тия местного самоуправления и муниципального права в России состоит в следующем:

В Хартии обобщен лучший европейский опыт, который может быть использован в России;

Хартия показывает роль местной демократии, местного само­управления в управлении государством и обществом, которое выступает в качестве одной из основ демократического, правово­го государства. Развитие местной демократии, местного самоуп­равления обеспечивает стабильность в обществе, привлечение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности;

Хартия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны и для России — члена Совета Европы. Значение этого факта в том, что муниципальные образования получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и междуна­родные гарантии;

Хартия — это документ, который отражает ценности, объеди­няющие народы всех государств. Благодаря Хартии, Конгрессу местных и региональных властей Европы возможность эффектив­но взаимодействовать получили не только государства, их цент­ральные органы, но и население, граждане в лице своих органов местного самоуправления.

Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию мест­ной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оп­тимальных и эффективных форм самоуправления с учетом луч­шего европейского опыта.

 

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

  1. Понятие основных принципов местного самоуправления

Принципы местного самоуправления — это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, ле­жащие в основе организации и деятельности населения, форми­руемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

  1. Принципы предопределяют построение и функционирова­ние муниципальной власти.
  2. Выступая теоретической основой муниципального стро­ительства, принципы помогают уяснить сущность местного само­управления, его отличительные черты и признаки.
  3. Принципы выступают в качестве критерия оценки дейст­вующей системы местного самоуправления: насколько она отве­чает началам и идеям, выраженным в принципах местного само­управления.
  4. Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохра­нению преемственности в развитии институтов местного самоуп­равления.

Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым фундаментом для муниципального за­конодательства стран—членов Совета Европы.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации”, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного само­управления в Российской Федерации. В рамках данных принци­пов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закры­тых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечива­ется не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответству­ющих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимо­действие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) соответствие материальных и финан­совых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; г) от­ветственность органов и должностных лиц местного самоуправ­ления перед населением; д) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; ж) законность в организа­ции и деятельности местного самоуправления; з) гласность дея­тельности местного самоуправления; и) коллегиальность и едино­началие в деятельности местного самоуправления; к) государст­венная гарантия местного самоуправления.

 

  1. Гражданское общество как социально-правовая самоорганизация свободных граждан.

В нашей   юридической и социально-философской литературе проблемы гражданского общества стали объектом пристального   внимания   лишь в последнее время,   в

постсоветский период развития. Ключевое методологическое значение имеет эта категория и для нашего исследования.

Именно она позволяет выявить глубинные связи и взаимозависимости свободы личности, прав и свобод человека и гражданина с закономерностями становления и развития самоуправления населения: с ее помощью становится возможным   раскрыть   глубинные   основы   положения гражданина в системе самоуправленческих отношений, сама возможность существования и развития которых напрямую связана с процессами формирования гражданского общества. Ведь в рамках именно гражданского общества становится возможной подлинная свобода личности во всех формах и на всех уровнях ее проявления, переходящая, в конечном счете, в свободу всего общества, когда люди сами управляют социальными процессами в соответствии с требованиями осознанных ими объективных законов. Тем самым становится возможным   достижение   общедемократического   идеала взаимоотношений человека с обществом и государством в соответствии с требованием: “Свободное развитие каждого является условием свободного развития всех”.

Что же такое “гражданское общество”? Каковы его внутренние механизмы, которые позволяют развиваться экономическим,   социально-культурным,      политическим отношениям в   режиме   демократизма, самоуправления. уважения человеческой личности, гарантирования ее прав и свобод?

Чтоб ответить на эти вопросы, следует, прежде всего, обратить внимание на тот факт,   что между понятием “гражданское общество” и однопорядковым ему понятием “общество” есть не только очевидная взаимосвязь, но и весьма существенные различия. Не ставя перед собой задачу анализа соответствующей проблемы с учетом имеющихся в зарубежной и отечественной науке различных мнений и подходов к

самому понятию гражданского общества,13 отметим, что данная категория  призвана отразить  принципиально     новое качественное состояние общества. Оно должно основываться на развитых формах общественной самоорганизации     и саморегуляции, на оптимальном сочетании  публичных и частных интересов при определяющем значении последних и при безусловном признании в качестве высшей ценности такого общества человека, его прав и свобод. Поэтому гражданскому обществу   противостоит   не   просто   “не-гражданское” общество,  т.е.  общество,  не обладающее  качествами гражданского, а общество насилия, подавления личности. государственного тотального контроля за общественной и личной жизнью его членов.

Исторический процесс самоорганизации населения и формирования гражданского общества характеризует, таким образом, сложный путь восхождения человечества от угнетения. политического диктата и государственного тоталитаризма к реальному демократизму  общественных  отношений,  к действительной свободе личности. Не случайно уже первые научные концепции гражданского общества,  возникшие в XVIII – начале XIX веков, обращали внимание на такие его характеристики,     как  наличие  определенной  сферы общественных (прежде всего – имущественных, рыночно-экономических).     семейных,      нравственно-этических, религиозных отношений, относительно независимых от государства.   В этом плане  первоначальное  понимание гражданского общества строилось,    по существу, на противопоставлении сферы публичных и частных интересов:

если воплощением первых    является    государственная организация общества,  то вторые должны получать свою реализацию в независимой, автономной по отношению  к государству гражданской, т.е. “частной” сфере жизни людей.

Сама по  себе постановка вопроса о гражданском обществе как определенной сфере неполитической, частной жизни граждан, независимой от государственной власти, исторически имела, безусловно, прогрессивное значение. Она сыграла важную роль в утверждении нового, буржуазного конституционного строя,    основанного на принципах неприкосновенности         частной         собственности, невмешательства   государства   в   сферу   свободного предпринимательства, стихии рыночной конкуренции, равно как и в сферу личной, семейной жизни членов гражданского общества.     “Этим был завершен процесс отделения политической жизни от гражданского    общества”.14 В результате самостоятельное, независимое от политической власти, существование обрело и гражданское общество. На этой основе произошла “атомизация”   общества,   выделение индивидов как субъектов неотъемлемых прав человека из социально-классовой структуры общества. Как справедливо отмечал в свое время К. Маркс, критически анализируя современное   ему   гражданское   общество,      именно “индивидуальная свобода как и … использование ее, образует основу гражданского общества”.’5 И не удивительно, что в этом варианте оно было и не могло не быть ничем иным, кроме как сферой проявления частных интересов эгоистичных личностей, обладающих формально-юридической свободой, но фактически находящихся (в условиях всеобщности товарного производства) в системе жестких форм вещной зависимости, реальной несвободы.

Поэтому для нынешнего понимания   современного гражданского общества недостаточно представление о нем лишь с позиции его противопоставления  государственной власти  и,   соответственно, сфере реализации публичных

интересов. Частные и публичные начала могут и должны не только противопоставляться, но, как будет показано далее, на определенном уровне развития самоуправленческих начал они получают гармоничные формы сочетания, взаимопереплетения в процессе их самореализации в экономической, социально-культурной, политической жизни местных сообществ и, в конечном счете, общества в целом. В этом плане главным в современной общедемократической концепции гражданского общества должно     быть определение     собственных качественных характеристик тех реальных общественных отношений,   которые в системном единстве могут быть определены как современное гражданское общество.

Гражданское общество – это не просто некое объемное понятие, характеризующее определенную сферу общественных отношений, пределы которых определяются лишь тем, что это “область действия частных интересов”(Гегель). В то же время “гражданское общество” – это и не юридическая,   не государственно-правовая категория. Государство не может, не в состоянии “учредить”, “декретировать”, “установить” своими законами желательный для него образ гражданского общества.   В   этом плане гражданское общество есть объективно   сложившийся       порядок   реальных общественных отношений, который основан на признанных самим обществом требованиях справедливости и меры достигнутой свободы, недопустимости произвола и насилия. Данный порядок складывается на основе внутреннего содержания самих этих отношений, что превращает их в критерий справедливости и меры свободы. Тем самым отношения, составляющие гражданское общество, обретают способность  нести  в себе определенные требования. нормативные модели поведения граждан.’ должностных лиц. государственных органов и государства   в   целом   в соответствии с идеалами справедливости и свободы.

Это означает,   что в отношениях,   составляющих гражданское общество, объективно воплощаются идеи права как высшей справедливости, основанной на недопустимости

произвола и гарантировании равной   для всех членов гражданского общества меры свободы. Это те нормативные, общеобязательные требования,   которые складываются   и существуют в гражданском обществе независимо от их государственного признания и закрепления в законах. Но следование им со стороны государства является залогом того, что закон в таком обществе и государстве приобретает правовой характер,   т.е.    они не   только воплощают в себе государственную волю,    но эта воля в полной мере соответствует требованиям справедливости и свободы.

Правовой характер гражданского общества, его соответствие высшим требованиям справедливости и свободы является первой важнейшей качественной характеристикой   такого   общества.   Эта   особенность гражданского   общества   воплощается   в   нормативных требованиях,     заложенных  в  содержании  категорий справедливости и свободы. Свобода и справедливость представляют собой в условиях гражданского общества социальный фактор,    нормирующий упорядочивающий деятельность людей, придающий им начала саморсгуляции и самоуправления. С другой стороны, сам человек как член гражданского общества, участник производственного или территориального коллектива обретает реальную свободу в результате своей способности подчиняться внутренним нормативным   требованиям   свободы   как   познанной необходимости. Это предопределяет, соответственно, и новые принципы социального управления: поведение человека в данных условиях регулируется гораздо больше “изнутри”, чем “извне”. И такой способ регуляции наиболее  близок   к саморегуляции,  он воспринимается индивидом как форма реализации своей свободы. Но свобода здесь, конечно, не вссдозволенность, а именно особый способ существования человека в координатах внутренней саморегуляции своего поведения   и   социальной  саморегуляции   на  уровне определенной общности,   коллектива, когда сама свобода проявляется    как    оборотная    сторона    внутренней ответственности человека как социального существа.

Из этого   вытекает   и   вторая   качественная характеристика гражданского общества, которая носит функциональный характер. Она связана с тем, что основой функционирования такого общества является  не   просто создание определенного поля (пространства) реализации частных интересов, формально-юридически независимого от государственной власти, но достижение высокого уровня

самоорганизации, саморегуляции общества. Основные функции по налаживанию совместной деятельности членов гражданского    общества    в    отдельных    сферах (предпринимательства и других форм    экономической деятельности, семейных отношений, личной жизни и т.п.) должны осуществляться в этом случае не с помощью орудий и средств стоящей над обществом государственной власти как “особой публичной власти”, а самим обществом на подлинно демократических, самоуправленческих началах, а в сфере рыночной экономики – прежде всего на началах экономической саморегуляции.   В этом   плане   новая функциональная характеристика гражданского общества заключается не в том, что государство великодушно “уступает” определенную сферу частных интересов самому обществу, “отдает” ему на откуп решение тех или иных проблем. Напротив, само общество. достигая нового уровня своего развития, приобретает способность самостоятельно, без вмешательства государства осуществлять соответствующие функции. И в этой части уже не государство “поглощает” общество, устанавливая тотальные государственные формы руководства и контроля за развитием соответствующих сфер,   а происходит обратный процесс “поглощения” государства гражданским обществом: возникает (по крайней мере в этих областях “гражданской жизни”) примат гражданского общества над государством.

В соответствии с этим можно выделить и третью качественную особенность гражданского общества, которая характеризует его высшие   ценности   и главную цель функционирования.     В  отличие  от  первоначальных представлений о гражданском обществе,   основанных на абсолютизации частных интересов (их • главные носители. естественно,     частные  собственники),     современная общедемократическая  концепция     постиндустриального гражданского общества должна быть основана на признании необходимости обеспечения оптимального, гармоничного сочетания частных и общественных интересов.  Особое значение это имеет для таких стран как Россия с глубокими корнями евразийской культуры,  основанной не на культе индивидуализма (что всегда характерно было для Запада), а на традициях общинного,   коммуналистского коллективизма. Свобода, права человека и его частные интересы должны рассматриваться в этом случае не с позиции эгоистической сущности “экономического человека”, для которого свобода есть собственность, а, наоборот, сама собственность во всем многообразии ее форм становится средством утверждения идеалов освобожденной личности. И это должно происходить на основе безусловного признания в качестве высшей ценности гражданского общества человека,  его  прав  и свобод, чести и достоинства политически свободной и экономически независимой личности.

В соответствии с этим следует подходить и к определению главной цели функционирования современного гражданского общества. Не умаляя значения автономии личности,  гарантий невмешательства в сферу ее частных интересов, следует признать, что не это является его главной целью (как это представлялось на начальных этапах формирования   гражданского   общества   в   условиях первоначального накопления капитала в западных странах). Главная цель заключается в удовлетворении материальных и духовных   потребностей человека, в создании условий. обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. А государство в этом случае (в условиях правового гражданского общества) неизбежно приобретает характер социального государства (ст. 7 Конституции РФ).

Речь идет об обогащении природы государства социальными   началами,   которые в значительной мере трансформируют его властные функции. Утверждая себя как социальное,      государство  берет  ответственность   за социокультурное и духовное    развитие    общества, за устранение  (в том числе с помощью правовых законов) несправедливых социальных неравенств,    которые и в рыночных условиях экономической свободы и имущественного расслоения не могут выходить за пределы обеспечения каждому индивиду достойного уровня жизни. При этом само понятие “достойной жизни”, получая конституционное обоснование путем закрепления достаточно конкретных обязанностей государства по ее достижению (ст. 7), должно восприниматься не как “политическое программное положение”, которое уже по этой причине, по мнению Л.А.Морозовой, нецелесообразно было бы использовать при определении понятия гражданского общества.19 а как конституционно-правовая категория.3‘ имеющая свое нормативное содержание.

На основе проделанного анализа” можно следующим образом определить понятие гражданского общества: это основанная на самоорганизации система социально-экономических     и     политических     отношений, функционирующих в правовом режиме социальной справедливости  и   имеющая   своей целью создание условий,  обеспечивающих достойную жизнь человека, защиту его прав и свобод   как   высшей ценности гражданского общества.

Отсюда вытекает и конкретный анализ основных элементов гражданского общества как системы относительно независимых от государства институтов и отношений, которые обеспечивают условия для свободного развития личности, удовлетворения частных интересов и потребностей индивидов и коллективов.21    В структурном плане соответствующие институты    составляют    достаточно сложную систему экономической,     социальной, общественно-политической организации общества (рис.2).

Это,   во-первых,   экономическая   организация гражданского общества, в которой находит свое воплощение достигнутый уровень экономической свободы общества и каждой личности в отдельности. В экономическом аспекте гражданское общество является обществом цивилизованных рыночных отношений. Поэтому скорейший переход нашей страны к цивилизованному рынку является   важнейшим условием создания в России гражданского общества. А это возможно лишь на основе: последовательного проведения в жизнь принципа множественности форм собственности и равных возможностей их правовой защиты (ч.П ст.8 Конституции РФ), обеспечения свободы труда как основы функционирования    любого   обществ,    необходимость гарантирования на защиту от безработицы, равно как и права на индивидуальные и коллективные трудовые споры (ст.37 Конституции      РФ):      гарантирования      свободы предпринимательства и иной   не   запрещенной законом экономической деятельности (ст.34).

Единство этих факторов обеспечивает новое качество экономических отношений и положения личности в данной сфере. Квинтэссенцией этого нового качества является рынок -этот.   говоря словами М. Фридмана, “прямой компонент свободы”.22 При этом, не ставя перед собой задачу критического   анализа   некоторых   весьма   спорных экономических идей М.Фридмана как видного представителя современного либерализма, нельзя не согласиться с ним в той части, что “экономическое устройство способствует развитию  свободного общества в двоякой роли. С одной стороны, свобода экономических отношений сама по себе есть составная часть  свободы   в широком смысле,   поэтому экономическая свобода есть самоцель.

Во-вторых, экономическая свобода –   это   также необходимое средство к достижению свободы политической”, ибо “она отделяет экономическую власть от политической и таким   образом   позволяет одной служить противовесом другой”.   Одновременно это позволяет соединить воедино свободу и предпринимательство, экономику и самоуправление населения в рамках демократически структурированного гражданского общества. При этом сами права личности (включая гражданские и политические) становятся важным средством     экономического     развития     общества,24 совершенствования его экономической самоорганизации.

Второй системообразующий структурный компонент гражданского общества – его социальная   организация. Социальная   организация общества   является не только важнейшей его качественной характеристикой в процессе рыночных и политико-демократических преобразований на пути к формированию гражданского общества, но и одним из важных   показателей   достигнутого   уровня   равенства, социальной справедливости и свободы в данном обществе. В основе этого лежит тот факт. что само понятие социальной организации, как справедливо отмечается в современной западной    социологии,    “непосредственно вытекает из “социального измерения” человека,     его способности объединяться во имя прямого или косвенного удовлетворения своих потребностей”.25

Важно при этом учитывать,   что закономерности современного развития социальной организации общества, в частности его социальной структуры,  определяются не ее упрощением, не уменьшением числа социальных групп и классов, нивелированием различий между ними (как это обосновывалось в марксистско-ленинской теории классового развития  общественных  систем),  а  ее существенным усложнением, что отражает богатство и  многообразие экономической,      социально-культурной,   национально-этнической. религиозной, общественно-политической жизни в обществе, основанном на экономическом и политическом плюрализме.

Усложнение социальной организации общества,  на первый взгляд, правда, трудно совместить с перспективами углубления свободы и, особенно, социальной справедливости и равенства граждан. Не касаясь других аспектов сложной. комплексной проблемы равенства, которые будут предметом последующего анализа, в данном контексте отметим, что сущность не только правового, но и социального равенства нельзя сводить  к  обеспечению  тождества, одинакового социального положения индивидов: это лишь некая антитеза социального неравенства. Собственной же характеристикой достигнутого  уровня  социального  равенства  является свободное  развитие   каждой   личности   в   одинаково благоприятных в   социальном плане   условиях   при сохранении индивидуальных различий личности. Поэтому диалектика социального развития такова, что чем больше в обществе свободы и чем полнее обеспечивается равенство граждан, тем меньше они похожи друг на друга, богаче, многообразнее отношения между ними и, соответственно, тем большее число социальных групп в обществе или, как это I) определялось в дореволюционной социологической литературе,  тем больше “социальных кругов”, к которым принадлежит индивид и в рамках которых он удовлетворяет свои интересы.”

Множественность социальных кругов (этот термин – вполне достоин употребления без кавычек), их многократное  скрещивание не только не противоречит,  но способствует утверждению требований равенства:    эта же ситуация (многообразия социальных кругов) приближает в одно и то же время и к идеалу коллективизма, и к идеалу индивидуализма. Это происходит, поясняет Г. Зиммель, потому что. с одной стороны, отдельный человек находит для каждой своей склонности и для каждого интереса социальные условия,

общественные объединения, группы граждан (социальные круги),    которые    облегчают    ему    удовлетворение соответствующих потребностей. С другой стороны, то, что есть специфического в индивидуальности, обеспечивается комбинацией социальных кругов, которая может быть самой различной в каждом конкретном случае; способствуя сохранению   индивидуальности,       перекрещивающиеся социальные круги  являются  в то же время известным противовесом уединению, изоляции личности от общества27 Исходя из этого, необходимо решать и вопрос о том, что предпочтительнее для утверждения идеалов свободы и равенства, для углубления самоорганизации и самоуправления населения:   однородный   состав общества (социальная однородность) или разнородный (социальная дифференциация).

Трагичной была история формирования социальной структуры нашего общества в советский период по заранее заданной упрощенной схеме: “два дружественных класса плюс прослойка”. Это оказывало прямое влияние и на правовое положение личности:    государство строго фиксировало принадлежность гражданина к классу или иной социальной группе,    контролировало его социальные перемещения посредством квот, ограничений в прописке, возложением трудовой повинности, системой льгот и привилегий и т.д.

В процессе формирования гражданского общества тенденция     к мнимой “чистоте”,  “бесконфликтности” социального развития сменяется тенденцией к усложнению социальных  процессов,  наполнению  их  внутренними противоречиями, к углублению социальной дифференциации общества. Вместе с тем следует учитывать, что, как отмечал еще   французский   исследователь   XIX   века   Бугле. “дифференциация и усложнение общественных отношений не одно и то же. Усложнение не может произойти в обществе без его предварительной дифференциации, но не наоборот, т.к. общество может быть дифференцированным, не усложняя вследствие этого своей внутренней жизни”. Демократический путь формирования рынка и перехода к гражданскому обществу – усложнение общественных отношений через их дифференциацию и, соответственно, усложнение социальной организации общества.

И эти процессы активно происходят в настоящее время. Их исследования ведутся с различных позиций, в том числе на основе теории социальной стратификации. Страты – это, как известно, социальные группы (слои), отличающиеся друг от друга определенными, важными для данного общества признаками. Причем социальная стратификация означает не просто различное положение в обществе отдельных страт и входящих в них индивидов,   но именно   неравное их положение.

Известно, что до недавнего времени эта теория и методология социальных исследований были у нас под запретом. Идеологические мифы о “социальной однородности советского общества” не могли допустить даже намек на стратифицированность нашего общества – наличие в нем “элиты”, “верхов” и “низов”. Между тем такие процессы были и являются реальностью. Современная социальная организация общества   носит   весьма   сложный   характер,   ее стратификационные характеристики самые разнообразные. Они могут быть выявлены на основе таких критериев,   как:

  • классовая,
  • национально-этническая,
  • социально-демографическая принадлежность,

Как и анализ соответствующих групп в территориальном, ведомственно-профессиональном, должностном аспектах и т.д. Эти критерии не носят исчерпывающий характер. Но именно они имеют важное значение   с точки зрения использования средств правового (включая локальное, на уровне муниципальных образований)   регулирования соответствующих отношений  влияния права на социальные процессы в этих областях. По той же причине важно учитывать в условиях перехода к рынку и формирования гражданского общества динамику социальных страт в системе отношений собственности, производства и, соответственно, распределения материальных благ.

В соответствии с этим можно выделить три основные группы населения гражданского общества – наемных работников, предпринимателей и нетрудоспособных граждан. Обеспечение взвешенного баланса экономических интересов и материальных возможностей этих групп – важное направление политики социального правового государства, целью которой является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ). Это означает, что социальное правовое государство в том понимании,    которое вкладывает в него Конституция, отказывается от патерналистских   отношений со своими гражданами и стремится лишь к максимально возможному в условиях демократической страны равномерному содействию благу  всех  граждан  и  к максимально  возможному равномерному распределению жизненных тягот.29 Первичной же ячейкой гражданского общества, которая находится под защитой социального правового   государства и органов местного самоуправления является семья (ст. 38 Конституции РФ).

Наконец, третий системообразующий структурный компонент гражданского общества – его общественно-политическая организация, обеспечивающая реализацию политической свободы граждан и социальных групп общества. Ее нельзя отождествлять с государственно-политической организацией, с государственным управлением обществом. Напротив, реальный демократизм гражданского общества как основы  обеспечения  действительной свободы   личности становится возможным именно тогда,   когда общество приобретая качества гражданского, правового, вырабатывает свои   собственные,      негосударственные   общественно – политические механизмы саморегуляции и. самоорганизации. В соответствии    с    этим    происходит    политическая институвдюнализация гражданского общества:    общество самоорганизуется с помощью таких институтов,    как политические партии, массовые движения, профессиональные союзы,  женские,   ветеранские, молодежные, религиозные организации, добровольные общества, творческие союзы, землячества- фонды, ассоциации и другие добровольные объединения граждан, создаваемые на основе общности их интересов. Сами же политические отношения приобретают в этом случае значение негосударственной формы социального управления, сферы самореализации личности, что, думается, подтверждает правомерность включения в содержание понятия гражданского общества политических отношений.

Таким образом. Конституция РФ закрепляет основные характеристики   гражданского   общества   в   единстве экономических, социальных и политических отношений, а само  гражданское  общество  в  его  конституционном закреплении     воплощает     основные  характеристики конституционного строя России (гл.1 Конституции РФ). “Именно конституционный   строй призван гарантировать развитие демократических начал самоуправления во всех сферах жизнедеятельности общества”. При этом гражданское общество как правовое общество обеспечивает на уровне своих институтов и отношений   неразрывную связь свободы личности с правовым положением граждан,    единство социальных и правовых основ взаимоотношений человека с обществом и государством.

Важное место    в    конституционном  механизме политической институционализации гражданского общества, равно как и в развитии и углублении свободы личности, реальном обеспечении и гарантировании прав и свобод человека и гражданина принадлежит системе местного самоуправления. Как отмечалось в одном из выступлений на парламентских слушаниях в Государственной Думе местное самоуправление является “формой реализации гражданского общества,  без    развития местного самоуправления невозможно ни становление гражданского общества, ни обеспечение свободы и прав личности.

 

  1. Человек – первичный субъект местного самоуправления

 

Исследование правовых аспектов положения личности в муниципальном  образовании,     прав  гражданина  на осуществление местного самоуправления, равно как и анализ обратных связей, касающихся влияния институтов местного самоуправления на обеспечение и практическую реализацию прав   и   свобод человека и гражданина, предполагает необходимость выявления и исследования самой природы социальных и правовых связей личности в системе местного самоуправления, анализ места и роли гражданина как участника социально-экономических    и    политических отношений самоорганизации населения, как субъекта местного самоуправления.

“В теоретической литературе, – справедливо отмечает Д.Ю.Шапсугов, – как правило, не делается акцента на данном аспекте проблемы организации и функционирования местной власти, он остается неразработанным”.62 Это объясняется, прежде всего, тем обстоятельством, что все вопросы местного самоуправления традиционно рассматриваются под углом зрения  не отдельной  личности,  а  всего  населения, проживающего на соответствующей территории, местного сообщества, территориального коллектива.63 Ни в коей мере не отрицая правомерности такого подхода, следует вместе с тем подчеркнуть, что понимание сущностных характеристик местного самоуправления как выражения единства власти и свободы предполагает возможность и целесообразность исследования его субъектно-объектных характеристик не только на уровне социальных групп и коллективов, но и отдельной личности.

Личностный подход необходим при изучении всей системы местного самоуправления в различных ее проявлениях и    характеристиках    (структурной,    функциональной, нормативно-институциональной). Тем более важно учитывать его при разработке нормативно-правовой базы местного самоуправления,   включая акты локального   (местного) нормотворчества.  Именно поэтому личностный подход к институтам муниципальной демократии явился одной из стержневых идей предложенной автором концепции проекта

Опираясь на   общетеоретические    подходы    к исследованию положения личности в системе государственного управления, можно   рассматривать   различные аспекты социального и правового положения человека и в системе местного самоуправления,   характер и пределы правового регулирования   его положения в соответствующей сфере общественных отношений. При этом важно учитывать, что личность,  гражданин  выступает  в  системе  местного самоуправления не только как конкретный индивид в его взаимоотношениях с другими гражданами, органами и организациями, а он проявляет себя прежде всего через социальные общности: избиратели, трудовые коллективы, поселения, общественные объединения и т.д. В них обнаруживаются существенные характеристики человека как жителя данного поселения,   как труженика,   избирателя, предпринимателя, общественно-политического деятеля и т.п. Каждое из этих качеств имеет прямое или косвенное отношение и к характеристике правового положения личности в системе местного самоуправления. Однако основополагающее значение имеет в этом плане положение человека как жителя сельского или городского поселения, члена местного сообщества.

Анализ понятия “местное сообщество” является при этом важным условием для последующей  характеристики правового статуса человека и гражданина как субъекта местного самоуправления и объекта воздействия местной (муниципальной)  власти.     Это  определяется     тем обстоятельством, что местное сообщество может быть отнесено к разряду так называемых первичных групп, которые в социологической   науке справедливо рассматриваются в качестве фундамента для формирования и реализации социальной природы индивида и.   соответственно,   для развития ее правовой свободы. В этом смысле под первичными группами подразумеваются “группы, характеризующиеся тесными,    непосредственными связями и сотрудничеством”.

Специфика местного сообщества как разновидности первичной группы заключается в том, что соответствующие связи и взаимозависимости между людьми возникают по территориальному принципу, на основе принадлежности населения   к определенному поселению (городскому или сельскому). Разделение   населения   по   территориальному принципу является, как известно, важнейшим и обязательным условием политической организации общества, в том числе и условием     осуществления     гражданами     местного самоуправления,   когда   они   получают   возможности “…осуществлять свои общественные права и обязанности там, где они поселились…”.

При этом в государственно организованном обществе территориальная   организация   населения   обусловлена многоцелевым назначением самой территории: как составной части   материальной   базы   суверенитета      народа, пространственной основы участия граждан в осуществлении народовластия, реализации ими своих прав. свобод . и обязанностей по месту жительства.68 Поэтому в рамках поселений  осуществляются  не     только     функции административного управления, но и, прежде всего, функции самостоятельного налаживания населением своей   жизни. саморегулирования и самоуправления. На этой основе и обеспечивается формирование и функционирование “такого специфического института гражданского общества, как местное (городское или сельское) сообщество. В научной литературе местные сообщества именуются также   территориальными коллективами, что призвано отразить их аналогию с трудовыми коллективами.   Думается,   однако,      более   точным (применительно к проблеме местного самоуправления и реализации  прав и свобод граждан по месту жительства) является понятие местного сообщества. К тому же понятие “территориальный коллектив” является более широким, чем понятие “местное сообщество”  Очевидно, что в ряду территориальных коллективов можно выделять и такие .их разновидности, как. например, региональные территориальные коллективы. А они уже выходят за пределы территориальной основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Справедливости ради следует, правда, отметить, что Федеральный закон о местном самоуправлении не пользуется понятием  “местное  сообщество”. Вслед за Гражданским кодексом РФ (часть первая) он использует понятие “муниципальное  образование”,     содержание   которого раскрывается в ст. 1 Федерального закона о местном самоуправлении, но, к сожалению, в основном с формально-юридических позиций: с точки зрения организационной оформленное™,      относительной      самостоятельности соответствующего городского или сельского поселения, наличия в нем выборных органов местного самоуправления. Несомненно,  этот  аспект  территориально-поселенческой организации местного самоуправления является важным, и новое для нашего законодательства понятие “муниципальное образование” должно будет получить свое категориальное обоснование.

Это однако не означает, что оно может заменить и все другие смежные понятия, в том числе понятие “местное сообщество”. Очевидно, что категория “муниципальное образование” не в состоянии отразить все богатство социальных    отношений,    которыми    характеризуется поселенческая общность людей в процессе осуществления своего самоуправления. Данная категория отражает лишь определенный уровень самостоятельности,   независимости местной власти от государственной. Но, как справедливо отмечается в литературе, такая независимость, автономия еще не есть самоуправление, это только условие для обеспечения возможности реального самоуправления населения, для его самоорганизации на местном уровне.

Соответственно, и положение человека как прямого, непосредственного субъекта  местного  самоуправления невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории муниципальное образование. Этим целям больше соответствует понятие местного сообщества. Причем это не, только научно-теоретическая, но и правовая категория. Она имеет широкое признание на уровне региональных и местных законодательных (нормативных) актов. И, думается, нет    никаких    оснований    подвергать    сомнению конституционность соответствующих положений, равно как и самого   понятия “местное сообщество” только на том основании, что его “нет ни в Конституции, ни в действующем федеральном законодательстве”.71 Во-первых, в Федеральном законе и не должны решаться все эти конкретные вопросы:

пределы   федерального       уровня       регулирования соответствующих отношений определяются самим названием Федерального закона – необходимостью установить лишь принципы организации местного самоуправления. Во-вторых, понятие   местного   сообщества   имеет   не   только внутригосударственное, но и широкое международно-правовое признание. Это, в частности, одна из ключевых категорий Европейской хартии местного самоуправления. Что же касается самого определения понятия местного сообщества, то его можно представить следующим образом: местное сообщество – это население,   проживающее на территории городского, сельского поселения или нескольких поселений, объединенных общей территорией, общими условиями жизни и едиными интересами в самостоятельном (под свою ответственность) решении хозяйственно-экономических, социально-культурных, иных вопросов местного значения и обладающее в этих целях самоуправленческими     полномочиями,     реализуемыми непосредственно самим населением или его выборными органами.

В рамках именно местного сообщества каждый гражданин, как его ассоциированный член, приобретает относительно   самостоятельную      роль   в   системе самоуправленческих отношений по месту своего жительства. Но достаточно ли этого для признания отдельной личности субъектом местного самоуправления? Не будет ли принижена в случае положительного ответа на этот вопрос роль местных сообществ,    которые являются не только первичными социально-территориальными    группами    (с    позиций социологической науки),  но и первичными    субъектами местного самоуправления в юридическом, конституционно-правовом плане.

Не отрицая того факта, что именно местные сообщества являются источником муниципальной власти как формы проявления   народовластия   на местном   уровне   и, соответственно, они являются первичным субъектом местного самоуправления,   равно   как      и      коллективных самоуправленческих прав (что будет подробнее раскрыто в следующих главах книги), следует признать, что и каждый отдельный гражданин как член местного сообщества является субъектом местного самоуправления.  Это и понятно, ибо вопрос о положении гражданина в местном самоуправлении, основанном на самоорганизации, саморегуляции поведения и действий всех членов местного сообщества, не может зависеть, например, от членства гражданина в политической партии, ином общественном объединении, от его принадлежности к трудовому коллективу или от иных организационных и институционных форм реализации муниципальной демократии. Ведь подлинная демократия, как справедливо отмечал в свое время К.Маркс, “исходит из человека” и превращает саму социальную среду в “объективированного человека”.

Поэтому, не умаляя    значения    коллективных, организационно упорядоченных     форм  осуществления самоуправления,   следует признать,   что   человеческая личность и в   формально-юридическом смысле, с точки зрения ее правосубъектности в системе самоуправленческих отношений,   имеет самостоятельное   значение,   обладает высшей социальной и правовой ценностью. В местном самоуправлении    человек    приобретает    относительно самостоятельную роль уже в силу того. что он активный участник социально-политической и экономической жизни местного поселения и за ним признаются широкие возможности политической деятельности,    хозяйственно-экономической свободы, участия в управлении объектами муниципальной собственности не только как члена коллектива, общественной организации или иного организационно оформленного объединения граждан – членов местного сообщества, а как личности, ассоциированного участника системы местного самоуправления. Функционирование последней проявляется, в конечном счете,  через поведение, свободную деятельность людей. Поэтому личность может рассматриваться как ее первичный,   исходный компонент   и,   соответственно, первичный субъект местного самоуправления. Стало быть, в местном самоуправлении имеется  двухуровневая  система первичных субъектов:   с одной стороны,   это местное сообщество   как   первичная   социально-территориальная группа,    субъект первичных самоуправленческих прав коллективного характера; с другой стороны, это личность как отправное системообразующее начало для самоорганизации населения и,  соответственно, субъект индивидуальных самоуправленческих прав первичного характера (природа этих прав будет раскрыта в следующей главе). Что же касается выборных и других муниципальных органов, муниципальных служащих, то они являются вторичными субъектами местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав местных сообществ и индивидуальных прав граждан как членов этих сообществ.

Речь идет, таким образом, о социально-политической обоснованности признания отдельной личности субъектом местного самоуправления. Что же касается юридических условий реализации этой возможности, то они, по-видимому, должны  связываться  с  определенными     элементами правосубъектности лица как участника самоуправленческих отношений. Что это за элементы?

В литературе и нормативных актах по местному самоуправлению (речь идет прежде всего о законодательстве субъектов Федерации,   а также уставах муниципальных образований) указывается, как правило, на следующие условия правосубъектности    человека    в    системе    местного самоуправления. Это, во-первых, возраст: во-вторых, наличие российского гражданства и, в-третьих, постоянное проживание на  территории  данного  муниципального  образования. Думается, что такой подход нуждается в уточнении. Они, с одной стороны, излишне жестко увязывают возможности быть участником (субъектом) самоуправленческих отношений с политико-правовыми качествами лица как гражданина. Известно, однако, что гражданство характеризует правовые связи человека с государством: их природа определяется суверенным характером государственной власти и ее специфическими возможностями государственно-властного воздействия   на   личность как   гражданина   данного государства.     Между  тем  нет  никаких  оснований государственно-властные характеристики правовых связей гражданина  с государством автоматически переносить на уровень негосударственных самоуправленческих отношений. Последние являются атрибутом гражданского общества, ассоциированными членами которого могут выступать не только граждане, но и постоянно проживающие в данном обществе лица без гражданства и даже иностранцы. Думается, что в концептуальном плане правосубъектность индивида как участника   самоуправленческих   отношений   необходимо увязывать не с политико-правовой принадлежностью лица к государству (с государственным институтом гражданства), а с его принадлежностью к гражданскому обществу. Но не в абстрактном варианте, а через членство в местном сообществе. Этот подход получил свое отражение и в Конституции, хотя и недостаточно конкретно. Речь идет о том, что закрепляя право на местное самоуправление. Конституция чаще всего оперирует понятием не “гражданин” или “граждане”,   а “население” (например,    ст. 130,     131). Дальнейшее развитие и конкретизацию этот подход должен получить в муниципальном законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах муниципальных образований.

Следует отметить, что в некоторых региональных законодательных актах отдельных субъектов Федерации он просматривается уже сейчас вполне зримо. Например, в ст.2 Закона Волгоградской области “О выборах в органы местного самоуправления  Волгоградской области” закрепляется, что “выборы в органы местного самоуправления осуществляются членами данного местного сообщества…”, а ст. 3 того же Закона устанавливает, что “право избирать в органы местного самоуправления принадлежит члену местного сообщества, достигшему 18-летнего возраста”.  Следует однако отметить, что в этом, равно как и в других законах субъектов Федерации,

само понятие “член местного сообщества” не раскрывается и фактически   оно отождествляется с понятием граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования. Между тем предлагаемый подход требует четкого законодательного закрепления конкретных правовых критериев правосубъектности  лиц  –  членов местного сообщества, включая тех из них, которые не являются гражданами РФ (например, путем установления определенного ценза оседлости обязательного проживания на протяжении некоторого времени на территории муниципального образования, наличия у лица без российского гражданства недвижимости на правах собственности в данном поселении и т.п.) Это однако не противоречит тому, что в качестве субъектов  местного самоуправления в РФ в основном выступают, естественно, граждане Российской Федерации и что только они могут обладать всей полнотой (без каких бы то ни было ограничений и исключений) прав и свобод в местном самоуправлении, равно как    и тех прав,    которые характеризуют их взаимоотношения  как членов  местного сообщества с государственной властью.

Что    же    касается    следующего    критерия правосубъектности лица как участника самоуправленческих отношений (оформленное в установленном порядке постоянное проживание в границах соответствующего территориального поселения, признанного муниципальным образованием), то с ним вполне можно согласиться как с общим правилом (нормативом), определяющим   условия   принадлежности человека к местному сообществу. Вместе с тем сама природа самоуправленческих отношений, их демократизм предполагает возможность исключений из этого общего правила. В частности, гражданин, не проживающий постоянно на территории муниципального образования, может быть тем не менее признан, по нашему мнению, членом данного местного сообщества   и,   соответственно,   субъектом   местного самоуправления  на территории  этого муниципального образования, но при следующих условиях: во-первых, наличие недвижимого имущества на праве собственности в пределах муниципального образования; во-вторых, исправная уплата налогов и сборов в местный бюджет данного муниципального образования:    в-третьих, личное желание гражданина участвовать в делах местного сообщества, выраженное в форме письменного заявления. При наличии этих условий (которые должны получить нормативно-правовое признание, например. на уровне муниципального законодательства субъектов Федерации), гражданин может быть принят членом данного местного сообщества в порядке,   установленном уставом муниципального  образования. Близкий к данному подход закреплен, например, в Уставе Иркутской области.

На уровне регионального законодательства, а также актов муниципальных образований должен быть решен и вопрос о возрасте, с которого   наступает муниципально-правовая дееспособность граждан. Думается, введение понятия “муниципально-правовой дееспособности” вполне правомерно и необходимо уже потому, что здесь наблюдаются весьма существенные особенности условий приобретения     и осуществления членами местных сообществ муниципальных прав и свобод. Полная дееспособность граждан в этой сфере должна наступать, естественно, с 18 лет. что вытекает и из ст. 60 Конституции РФ. Вместе с тем частичная муниципально-правовая дееспособность возможна уже с 16-летнего возраста. В литературе на этот счет справедливо отмечается, что “Субъектами местного самоуправления могут быть и лица достигшие 16 лет. то есть возможно и вполне правомерно снижение возрастного ценза для участия жителей в местных референдумах, собраниях, выборах, опросах общественного мнения и т.д.”. Таким образом, вопрос о членстве в местном сообществе может и должен решаться исключительно демократично. Поэтому имеющие место сомнения по поводу самой категории “местного сообщества” на том основании, что якобы “превращая жителей в сообщество, их как бы делают организационно обособленной единицей”, вряд ли могут быть приняты. Таким образом, при анализе вопроса о месте и роли человека и гражданина как субъекта местного самоуправления недопустим автоматический перенос понятий и подходов, относящихся к государственной сфере проявления человеческой индивидуальности и ее свободы. Не политико-правовые характеристики, а ассоциативные социальные связи человека по месту  жительства,  его  принадлежность к местному сообществу является основанием для его признания субъектом местного самоуправления и. соответственно, для обладания всей полнотой индивидуальных и коллективных прав человека и гражданина в местном самоуправлении.

Одновременно и реальное положение человека в системе местного самоуправления определяется, естественно, не правовыми формами закрепления соответствующих отношений, а их фактическим содержанием, глубинные основы которого коренятся, прежде всего, в отношениях собственности, в экономических условиях самоорганизации населения. Поэтому без выяснения экономических основ самоуправления и экономического содержания  прав  человека  невозможно раскрыть социальную природу соответствующих институтов демократии современного общества.

 

 

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

  1. Понятие территориальных основ местного самоуправления

 

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связа­ны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определен­ных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства име­нуется административно-территориальным делением: оно высту­пает неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным делени­ем организуется государственная власть на местах. Администра­тивно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизо­ванной системы государственных органов, соподчиненность госу­дарственных органов,  действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

В советский период развития российской государственности административно-территориальными единицами выступали: края, области’, районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). Вопросы административно-территориального устройства Россий­ской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройст­ва, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление — это специфический уровень влас­ти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных орга­нов власти, нежели те, что характеризуют построение государст­венной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территори­альных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-терри­ториальным делением государства и возможно ли несколько тер­риториальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Закон Российской Федерации о местном самоуправлении (1991 г.) так же, как и Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” (1990 г.), опреде­ляя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существовавшего административно-территориального деле­ния. При этом союзный закон выделял первичный территориаль­ный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возмож­ность с учетом местных условий и национальных особенностей  определение и других уровней местного самоуправления. Поня­тие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском законе о местном самоуправлении (1991 г.) отсутствовало. В соответствии со ст.2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах рай­онов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Закон содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не допускал возможность осуществления местного самоуправле­ния на каких-либо иных территориях.

Таким образом, принципы административно-территориально­го устройства, предполагающие отношения соподчинения орга­нов власти разного территориального уровня, были по существу перенесены на систему местного самоуправления. Район, бывший в советский период развития российской государственности уз­ловым звеном системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В соот­ветствии со статьей 55 Закона Российской федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации” от 6 июля 1991 г. районный Совет вправе был “отменять противоречащие законо­дательству решения нижестоящих местных Советов”, т.е. Советов районных городов, поселков, сельских населенных пунктов, ко­торые по-прежнему находились в определенной финансово-эко­номической и организационной зависимости от районных орга­нов власти.

На следующем этапе развития местного самоуправления в Российской федерации, который начался в октябре 1993 г. (когда были изданы указы Президента Российской федерации о рефор­мировании системы местного самоуправления) и продолжался до принятия в 1995 г. Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федера­ции”, предпринимаются попытки по-новому подойти к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления.

В Положении об основах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации на период поэтапной конституци­онной реформы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г.,  нашел свое отражение так называемый “поселенческий” принцип территориальной органи­зации местного самоуправления. Согласно этому принципу тер­риториальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения. Организация местного самоуправления на других тер­риториях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. “Поселенческий” принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориаль­ной единицы местного самоуправления. Так, в соответствии с названным выше Положением об основах организации местного самоуправления в Российской федерации органы местного само­управления должны были образовываться в “городах, сельских поселениях, других населенных пунктах” (пункт 1 Положения). Что же касается района, сельского округа (территории сельсове­та), то согласно указанному Положению на территориях, вклю­чающих несколько городских или сельских поселений (под это определение попадают и территория района, и территория сель­ского округа), совместным решением органов местного самоуп­равления мог быть создан единый орган местного самоуправле­ния соответствующих территорий (пункт 1 Положения).

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации “мест­ное самоуправление осуществляется в городских, сельских посе­лениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций”. Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправ­ления.

Федеральный закон “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации” вслед за Граж­данским кодексом Российской федерации (часть первая) ввел новое понятие в наше законодательство: “муниципальное образо­вание”. Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию новый Закон в отличие от преж­него связывает не с административно-территориальными едини­цами (это, как уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществля­ется местное самоуправление.

Закон не содержит исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего закона о местном самоуправлении) перечня тер­риториальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Статья 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, во-первых, устанавливает, что местное самоуправ­ление осуществляется на всей территории Российской Федера­ции в городских, сельских поселениях и иных территориях. Ог­раничение права граждан на осуществление местного самоуправ­ления на отдельных территориях допускается Федеральным зако­ном в целях защиты конституционного строя, обеспечения обо­роны страны и безопасности государства. Во-вторых, новый Закон называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это прежде всего отдельные поселения: города, поселки, станицы. Далее в Законе перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, дру­гие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).

Федеральный закон “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. оставляет за субъектами Российской Федерации право устанавливать конкретные наименования территориальных еди­ниц, в границах которых осуществляется местное самоуправле­ние. Закон допускает возможность реализации местного самоуп­равления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъ­ектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон, давая определение муниципального образования в статье 1, относит к муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет прежде всего о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в пункте 3 статьи 12 Федерального закона “Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации”. Таким образом, данный Федеральный закон, по существу, закрепляет те же территориальные единицы, которые назывались и прежним законом в качестве территориальной основы местного самоуправ­ления. Однако новый Закон оставляет этот перечень открытым и не связывает его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Российской федерации могут самостоятель­но определять территориальные единицы, в которых может осу­ществляться местное самоуправление. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы мест­ного самоуправления, Закон называет муниципальную собствен­ность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправ­ления. При этом согласно статье 61 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской федерации” отсутствие муниципальной собственности на момент вступления в силу данного Закона не является осно­ванием для отказа в образовании нового муниципального обра­зования.

Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации” гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Статья 12 Закона гласит: “Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправ­ления”. Это право может быть реализовано путем: а) создания самостоятельного муниципального образования; б) присоедине­ния к какому-либо муниципальному образованию; в) организации территориального общественного самоуправления. Статья 27 За­кона предполагает возможность организации и функционирова­ния территориального общественного самоуправления на терри­тории поселения, не являющегося муниципальным образованием.

Установление и изменение порядка образования, объедине­ния, преобразования или упразднения муниципальных образова­ний относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации.

Таким образом, территориальные основы местного самоуп­равления как институт муниципального права представляют собой совокупность муяиципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного само­управления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

  1. Границы и состав территории муниципального образования

 

Границы и состав территории муниципального образования указывается в его уставе.

Установление и изменение границ муниципальных образова­ний отнесено Федеральным законом “Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации (ст. 5).

Установление и изменение границ муниципального образова­ния, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований осуществляется по инициативе: а) населения; б) органов местного самоуправления;

б) органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации. При этом учитываются исторические и местные традиции, а также мнение населения соответствующих территорий.

Порядок установления и изменения границ муниципальных образований определяется законом субъекта Российской федера­ции. Законодательные (представительные) органы государствен­ной власти субъектов Российской Федерации, которые принима­ют данные законы, обязаны в соответствии со статьей 131 Кон­ституции Российской федерации и статьей 13 федерального за­кона “Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации” предусмотреть в них гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения гра­ниц территорий, в которых осуществляется местное самоуправ­ление.

Установление или изменение границ территории внутригород­ских муниципальных образований решается представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соот­ветствии с его уставом. При этом учитывается мнение населения соответствующей территории.

В состав территории муниципального образования входят все земли в его границах независимо от форм собственности и целевого назначения.

Территория муниципального образования охватывает земли, находящиеся в муниципальной, государственной, частной и дру­гих формах собственности. По своему целевому назначению земли, входящие в состав территории муниципального образова­ния, подразделяются на следующие виды: а) земли городских, сельских поселений; б) прилегающие к ним земли общего поль­зования; в) земли сельскохозяйственного назначения; г) земли рекреационного назначения; д) земли, занятые лесами, и т.д.

В состав территории городских и сельских поселений согласно статье 12 Федерального закона “Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации” должны входить земли, необходимые для развития поселений.

 

Права человека

 

  1. Конституционная природа основных прав и свобод человека и гражданина

 

Осуществление реформы местного самоуправления, глубокие экономические и политические преобразования в обществе и формирование на этой основе новой российской государственности самым непосредственным образом связаны с выработкой и практической реализацией принципиально новых для нас подходов к правам человека, к решению как общегосударственных, так и региональных, а также местных проблем в данной сфере. В этом находит свое практическое воплощение тот факт, что права и свободы человека и гражданина имеют всеобщий, универсальный характер как в международном, так и внутригосударственном плане, что особенно важно для нашего многонационального федеративного государства с его огромными территориальными масштабами.

Коренное     изменение     политико-идеологических представлений и государственной политики в области прав человека, развитие, обогащение и укрепление гарантий прав и свобод каждой человеческой личности находятся в русле стратегической линии утверждения в России подлинного народовластия на основе активного и действенного участия граждан, их организаций, местных сообществ в решении вопросов как местного, так и общегосударственного значения.

Вместе с тем права человека – это не просто средство инструмент   утверждения    народовластия,    реализации самоуправления   народа,   включая   реформу   местного самоуправления. Подобный инструментальный подход к одному из главных институтов муниципальной демократии и всей системы народовластия – лишь один из возможных аспектов исследования. Без учета всех других моментов может оказаться, что он ущербен в самой основе и не позволяет определить реальное место и роль прав человека, а в конечном счете, и самого человека в политических и социально-экономических процессах обновляющегося общества. Он низводит индивида, личность до положения “средства”, “фактора” реализации местного самоуправления. Демократические преобразования политических и экономических структур, реформа местного самоуправления могут превратиться в этом случае в некую самоцель, на которую “работают” и права человека, и сам человек.

Между тем всё как раз наоборот. Конечной целью реформы местного самоуправления и главным критерием того. насколько успешно нам удастся провести ее в жизнь, являются всестороннее обогащение и надежное гарантирование прав человека и гражданина всем жителям городских и сельских поселений страны и. таким образом, каждому гражданину РФ. Как народовластие и подлинная демократия невозможны без местного самоуправления и прав человека, так и местное самоуправление невозможно без прав и свобод человека и гражданина как важнейшего института государственной и муниципальной демократии.

В основе понимания этих взаимосвязей и зависимостей лежит особая, конституционная природа института основных прав и свобод человека и гражданина, его специфическая социальная сущность и повышенная юридическая значимость в едином механизме регулирования правового положения личности и, соответственно, в многоуровневой (как будет показано далее) системе институтов местного самоуправления. Все это предопределяет повышенную значимость основных прав и свобод, в том числе – как важного средства реализации местного самоуправления.

Следует,  правда,  признать,  что  в  литературе конституционный характер института основных прав и свобод человека и гражданина, его функциональное назначение чаще всего рассматриваются, в своей основе, с формально-юридических позиций: исходя из факта их закрепления в Конституции. И это вполне объяснимо. Ведь социальная ценность Конституции определяется, прежде всего, тем, что она является главным нормативно-правовым средством обеспечения свободы личности, основным инструментом упорядочения взаимоотношений человека с обществом и государством. Более того. само возникновение конституции как основного закона государства во многом было связано в историческом плане с необходимостью провозглашения и закрепления на высшем правовом уровне идеи свободы личности, равенства всех граждан перед законом и обеспечения на этой основе принципиально новых взаимоотношений личности с поли­тической властью, что влияло, соответственно, и на характеристики  самой  власти.  Не случайно первыми документами   конституционного  характера,   которые   в последующем заложили краеугольные камни современного конституционализма,   явились   такие   акты   всемирно-исторического значения, как английский Билль о правах 1689 года. Декларация независимости США 1776 года и, конечно, выдающийся документ Великой Французской революции – Декларация прав человека и гражданина 1789 года.

Таким образом, уже на заре становления современного конституционализма проблема взаимоотношений человека с обществом и государством рассматривалась в качестве одной из центральных в механизме конституционного регулирования всей системы общественных отношений. Юридическим средством (формой) выражения этих взаимоотношений как раз и стал получивший в этот период философское и политико-идеологическое обоснование институт прав и свобод человека и гражданина. Поэтому обеспечение прав человека, признание и гарантирование определенного уровня свободы и взаимной ответственности составляет основной смысл и главное содержание   конституций   всех   цивилизованных   государств современности.

Очевидно, однако, что не законодатель и не правовые нормы, закрепляющие права и свободы, а сами общественные отношения, которые воплощаются в этих отношениях, господствующий конституционный строй определяют характер фактически существующей в обществе свободы и правовых форм ее выражения, в том числе на уровне местных сообществ. Как справедливо подчеркивал Л.Д. Воеводин (который одним из первых привлек внимание нашей научной общественности к исследованию социального содержания и юридической природы конституционных прав, свобод и обязанностей), эти права в отличие от всех других прав и обязанностей фиксируют наиболее существенные, коренные, принципиальные связи и отношения между обществом и личностью, государством и гражданами. Речь идет. таким образом, о том. что при решении вопроса   о   природе,   конституционном   содержании соответствующих прав и свобод необходимо исходить не просто из норм Конституции, но, прежде всего, из объективного содержания  самих  общественных  отношений,  которые подвергаются конституционному регулированию.

Что это за общественные отношения? Какова их специфика? Ответ на эти вопросы связан с определением социальной сущности самой конституции как основного, закона, что позволяет, в конечном счете, раскрыть глубинные характеристики и отдельных конституционных институтов демократии и местного самоуправления.

Это объективно возникающие и существующие во всяком государственно организованном обществе общественные отношения между крупнейшими социальными образованиями, в которых находят свое выражение основные характеристики

гражданского общества – его социальная структура, характер политической власти и экономической организации общества, а на этой основе – и уровень реально обеспечиваемых индивидуальных и коллективных свобод. Именно данные отношения воплощают в себе, говоря словами Ф. Лассаля, ту реальную “постоянно действующую силу”, “которая оказывала бы влияние на все издаваемые в стране законы, влияла бы так, чтобы законы эти в известных границах всегда были таковы, как они есть, и не могли быть иными… И сила эта то фактическое соотношение сил. которое существует в данном обществе.” Это фактическая конституция общества, а соответствующие отношения можно назвать конституционными в их объективной, т.е. независимой от норм права, форме. При определенных же социально-политических условиях они, равно как и складывающиеся в них реальная власть политических сил и свобода личности, получают государственно-правовое оформление, становятся предметом конституционно-правового регулирования.

Исходя из сущностных характеристик конституции, понимаемых не в традиционном для советской конституционно-правовой науки гипертрофированно-идеологическом, классовом подходе, а в общедемократическом ее представлении как юридически узаконенный баланс интересов всех классов и социальных слоев общества необходимо раскрывать природу всех социальных явлений, получающих свое конституционное воплощение, в том числе – и свободы личности, прав человека и гражданина. В этом плане Конституция – это обладающий высшей юридической силой основной закон государства и об­щества,  закрепляющий  в  соответствии  с  объективно сложившимся соотношением социальных сил согласованную волю всех социальных групп общества и являющийся мерой достигнутой  свободы,  правовым  выражением  баланса политических,    социально-экономических,    национально-этнических, религиозных, личных и общественных, иных ин­тересов в гражданском обществе и правовом государстве. Именно   конституционные  отношения   как   выражение фактического соотношения социальных сил могут дать хотя и общую, но наиболее точную характеристику важнейших сторон организации (и самоорганизации) общества, свободы личности. В   рамках   данных   отношений   происходит   перевод общедемократических начал организации общественной жизни на уровень каждой конкретной личности, утверждение, конституирование основных прав и свобод человека как общесоциальной категории. Материальным содержанием этих отношений предопределяется и конституционный характер соответствующих прав и свобод уже в их фактическом, “до-юридическом” существовании (как выражения фактической конституции общества).

Подобный подход позволяет выявить фактическое конституционное содержание как основных прав гражданина получающих юридическое закрепление в Конституции, так и прав человека как категории естественного права, отражающей взаимоотношения человека с гражданским обществом на основе принципов автономии, независимости, уважения человеческого достоинства, невмешательства в сферу его частных интересов. Это позволяет, в свою очередь, вскрыть диалектику становления и развития основных прав и свобод человека и гражданина,  выявить генетические линии внутригосударственного и международно-правового развития данных институтов, логически вывести их материальное содержание и проследить внутреннюю связь и зависимость конституционных прав личности от социальных прав народа, нации,  территориальных общностей  (включая  местные сообщества) и иных социальных групп, к которым принадлежит личность.

Вместе с тем в историческом плане в характеристике прав   и   свобод   как   нормативно-правовой   формы взаимоотношений политической власти и личности можно проследить различные концептуальные подходы к оценке форм такого взаимодействия и, соответственно, к анализу природы основных прав и свобод граждан. Один из них основан.как известно, на характеристике прав и свобод как категории, исходящей от государства и установленной государством. Права и свободы рассматриваются в этом случае не как естественные и неотъемлемые, а как дарованные (октроированные), как результат “отеческой заботы” государства о своих гражданах, о способах и пределах удовлетворения их потребностей, в том числе на местном уровне и даже в личной жизни. Показательным является в этом плане заимствованный у Монтеня следующий исторический факт, характеризующий “безграничность отеческой заботы” верховной государственной власти о своих подданных: некая женщина обратилась к королеве Арагонской с жалобой на своего мужа, что он чрезмерно усерден: королева после рассуждений о том. что и в брачном союзе необходима “сдержанность”, предписала категорическое:   “число  ежедневных  сближений  между супругами необходимо ограничить шестью”. Не менее колоритные примеры “отеческой заботы” государства о своих гражданах можно было бы вспомнить и из недавней истории развития нашего общества с его средневековыми ограничениями для граждан свободы передвижения, обязательной трудовой повинностью,  “стимулированием” деторождаемости через налоги на холостяков и т.п.

Российский патернализм имеет глубокие исторические корни. Они уходят в идеи державности, в православные ценности патриархального российского общества. Основные каноны православия определили покорный характер народа, его терпимость к неблагоприятным условиям жизни, примат духовного (божественного) над материальным (земным). Каждый царь, а в последующем – генеральный секретарь, президент неизменно являлись народу как своего рода мессия, спаситель Отечества. Под индивидуальные размеры его политических амбиций спешили перекроить законы и саму конституцию, подогнать “под Самого” огромную систему организации государственной власти, поставить его на вершину государственной пирамиды, наделив неограниченными пол­номочиями. Только благодаря глубоко укоренившейся (почти на подсознательном уровне) идеологии и психологии патернализма стало возможным закрепление в действующей Конституции РФ положения о том. гарантом естественных, неотчуждаемых прав человека является не система народовластия, основанная на разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а единственное, верховное лицо в государстве – Президент (ст. 80).

Под    влиянием    государственно-патерналистской идеологии мы привыкли рассматривать демократию, права и свободы жителей города и деревни, включая их возможности пользоваться естественными свободами и элементарными благами на труд и отдых, образование и здравоохранение и т.п., в качестве результата “отеческой” заботы государства в лице его верховной власти и высшего политического руководства страны о гражданах, удовлетворении их повседневных материальных и духовных потребностей. Этому в полной мере соответствовала и политико-экономическая концептуальная основа организации экономики   как   “единой   фабрики”,   централизованное государственное финансирование социальных затрат. Известно, что в странах, которые принято относить к цивилизованным с развитой демократией и местным самоуправлением, за счет местных бюджетов удовлетворяется большая часть социальных потребностей населения, причем не в дотационном варианте, а на   конституционно   установленной   и   законодательно оформленной основе формирования местных бюджетов. У нас же основная часть финансовых средств всегда была (и остается) в руках государства. Поэтому нет ничего неожиданного в том, что и в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления возобладала тенденция “опекать” население городов и сел, “отпускать” им тот или иной объем средств по прихоти и усмотрению “верхних” этажей государственной власти. Это в полной мере распространялось и на отдельных граждан, на каждого жителя городского и сельского поселения. Законодатель стремился предрешить все проблемы, расписать все условия его работы и ее результаты, избавить человека от мук поиска альтернатив в процессе принятия решений на местах.

Вторая, принципиально иная концептуальная основа взаимоотношений личности с обществом и государством, базируется как раз на естественно-правовом подходе к правам и свободам. Они. как записано в ст. 17 Конституции РФ, неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Этому подходу в полной мере соответствует и теория фактического конституционного содержания (конституционной природы) основных прав и свобод человека. Ее значение в этом плане заключается в том. что “естественный” потенциал прав человека как бы удваивается: он определяется в этом случае не только теми факторами, которые вытекают из природы самого человека, его физиологических характеристик и естественных человеческих   потребностей,   но   и   усиливается   ярко выраженными социальными факторами в силу того, что соответствующие возможности (права человека) складываются объективно   в  результате  социально-экономического  и политического развития общества и не зависят от госу­дарственного признания.

Данному   подходу   не   противоречит   и   тот общепризнанный в современном мире факт. что права человека являются    универсальной    категорией,    отражающей наднациональные, общечеловеческие требования и стандарты в области свободы личности. Следует лишь учитывать, что в этом качестве  права  человека  являются   не  национально-государственной, конкретно-исторической категорией, а об­щесоциальным понятием. Их основные характеристики определяются тем, что права человека в данном плане являются показателем уровня развития человеческой цивилизации в целом, признанием общегуманистических идей и ценностей современной  демократии.   При  этом   права  человека принадлежат индивиду от рождения, для обладания ими не требуется ни гражданство, ни наступление каких-либо иных юридических фактов.

Таким образом, права человека как общесоциальная категория представляют собой объективно складываю­щиеся в результате закономерного развития человеческой цивилизации и вытекающие из самой природы человека возможности пользоваться элементарными,  наиболее важными благами и условиями безопасного, свободного существования человеческой личности в гражданском обществе.

Права    человека    носят    универсальный    и интернациональный характер. Их признание на международном уровне и закрепление в нормах международного права усиливает всеобщность и обязательность заложенных в правах человека требований в масштабах всего мирового сообщества применительно ко всем народам и государствам мира. С момента их международно-правового признания права человека как общесоциальная категория приобретают новое, дополни­тельное качество: они становятся международными правами человека. Это означает, что соответствующие права как общссоциальная, “до-юридическая” категория приобретают четко выраженные нормативно-правовые начала, но не внутригосударственного, а международно-правового характера. Значение норм международного права в области прав человека состоит в том, что они, с одной стороны, обязывают государства мирового сообщества обеспечивать личности закрепленные в международно-правовых актах права человека, с другой стороны, эти документы предоставляют индивиду право тре­бовать от государства выполнения его международных обязательств.

Тем самым международно-правовое признание прав человека напрямую влияет на характер взаимоотношений общества и личности, на процесс обеспечения прав человека в каждом конкретном государстве. Тем более важно иметь в виду это обстоятельство с учетом особенностей соотношения международного и внутригосударственного права в Российской Федерации, где “общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы” (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Отмечая важное значение международно-правового признания прав человека, следует в то же время иметь в виду, что эффективная государственная защита и охрана прав с использованием всех тех средств, которые имеются в распоряжении государственного аппарата и его органов, становится возможной лишь после государственного признания этих прав. Это происходит путем их юридического закрепления в национальном законодательстве (и прежде всего в конституциях), что порождает юридическую категорию основных прав и свобод гражданина. В этом плане основные права и свободы гражданина – это юридическая форма взаимоотношений  государства  и  личности  в  рамках определенной  социально-экономической  и  политической системы по обеспечению общепризнанных прав человека и гражданина. Закрепляя международно-правовые стандарты в соответствующей области, законодатель придает фактическому конституционному содержанию соответствующих институтов юридический характер и определяет конкретных субъектов – граждан Российской Федерации. В данном случае происходит. своего рода. встречный процесс правообразования. Который предполагает     издание     законодательного      акта, конституирующим фактором которого являются объективно сложившиеся    общепризнанные    социальные    нормы (возможности поведения).

Конституционная природа прав человека и гражданина, равно как и процесс их становления, носит, таким образом весьма сложный характер. Здесь находят свое отражение как объективные,  независимые от законодателя моменты, которые связаны с содержанием фактических отношений, определяющих реальное положение личности в гражданском обществе (права человека) и государстве (права гражданина), так и их международно-правовое признание, а также государственно-правовое   регулирование   соответствующих   отношений, юридическое закрепление объективно складывающихся прав человека и гражданина.

Конституционное содержание основных прав и свобод человека  и  гражданина  предопределяет  существенную специфику и их юридической природы. В литературе по этому вопросу имеются, как известно, различные точки зрения, что нашло свое отражение в исследованиях таких ученых, как Н.В.Витрук,  Л.Д.Воеводин,  Е.А.Лукашева.  Г.В.Мальцев. Н.И.Матузов. В.А.Патюлин, Ф.М.Рудинский. Б.С.Эбзеев и др. При этом общепризнанным является тот факт. что основные права и свободы обладают всеми необходимыми качествами субъективных прав, являются непосредственно действующими правами и свободами (ст. 18 Конституции РФ). Следует вместе с тем признать, что особенности их юридической природы не могут быть раскрыты в рамках традиционного понимания субъективных прав личности как элемента конкретных правоотношений. Основные права, свободы и обязанности сос­тавляют в своей совокупности конституционный статус гражданина РФ.

В   юридической     литературе     это   понятие используется достаточно широко, предпринимаются попытки обосновать его универсальность и, соответственно, возможность использовать в различных институтах конституционного права.  Однако применительно к правовому положению личности характеристики конституционного статуса чаще всего ограничиваются лишь сравнением со смежными категориями – с точки зрения объемного содержания, например, в соотношении с понятием правового статуса как более широкой категорией, включающей не только конституционные, но и частно-отраслевые права и свободы, а также (в зависимости от имеющихся подходов и точек зрения) и другие правовые явления, характеризующие положение гражданина в обществе и государстве. Если согласиться с таким подходом, тогда, возможно, следовало бы просто ограничиться использованием самого понятия правового статуса в двух смыслах, как это и   предлагалось   в свое время – в узком и  широком смысле.

Думается однако основные     характеристики     и отличительные черты конституционного статуса определяются не объемными его параметрами (включением в это понятие большего или меньшего количества правовых явлений и категорий),     а     качественными     характеристиками. Конституционный статус является самостоятельной и весьма специфической государственно-правовой категорией. В этом качестве  он  призван  отражать  не  только  внешние характеристики института конституционных прав и свобод, но и их социально-политическую и юридическую природу. Он выступает    конституционным    выражением    реально существующей в обществе свободы граждан РФ, их положения на высшем уровне своего бытия – во взаимоотношениях с обществом и государством в целом.

Законодательным   оформлением   конституционного статуса как раз и обеспечивается правовое закрепление общесоциальной категории прав человека, ее превращение в юридическую категорию прав гражданина. Тем самым на уровне конституционного статуса гражданина достигается синтез объективного права, выражающего государственную волю народа, направленную на удовлетворение притязаний человека к обществу по поводу свободы поведения и возмож­ностей пользования социальными благами, и субъективного права как волевого отражения в индивидуальном сознании человека экономических и политических условий жизни общества, порождающих эти притязания и гарантирующих возможность    их    реализации.    Иными    словами, конституционный статус представляет собой, с точки зрения юридической природы, диалектическое единство объективного и субъективного права.

В этом находит свое отражение тот факт, что основные права и свободы как элемент конституционного статуса и в генетическом, и в функциональном отношениях не являются простым  результатом  норм  объективного  права,  его “субъективным придатком”. Ни по основаниям возникновения, ни по характеру нормативного действия они не могут быть “отделены” от объективного права. И это вполне понятно, так как Конституция закрепляет права человека и гражданина. которые уже проявляют себя в качестве общезначимой (в со­циальном, а не юридическом плане) меры свободы. Такого рода права, как справедливо отмечал С. С. Алексеев, “представляют собой социально оправданную, нормальную и в этом смысле нормативную свободу поведения субъектов общественной жизни,   выражающую   прямое   действие   объективных социальных закономерностей… Это своего рода фактические права”. Поэтому в данном случае генетически не субъективное право следует за объективным, вытекает из него, а наоборот, субъективные права-притязания как социальные нормативы поведения   в     значительной   мере   являются конституирующим фактором по отношению к нормам объективного права.

Вместе с тем нельзя недооценивать значение и объективного права. Конституционная природа основных прав и свобод отражает – подчеркнем еще раз – диалектическое единство объективного и субъективного права, раздельно они не могут ни существовать (как правовые категории), ни тем более регулировать общественные отношения. Подобным единством объясняются многие особенности юридической природы основных прав и свобод как элемента конституционного статуса, что. однако, отнюдь не означает отрицания за ними качеств субъективных прав. Напротив, именно посредством конституционного статуса основные права человека находят своего юридического адресата, а соответствующие правовые возможности человека и гражданина становятся суммарным выражением объективного и субъективного права как единого целого, то есть их нормативная энергия как бы удваивается: она исходит и от формально-юридических, и от социальных источников нормирования. И в этом плане прав В.А. Патюлин, когда отмечал, что “субъективное право есть одновременно и норма объективного права, и юридически признанная возможность субъекта права воспользоваться тем или иным социальным благом”. Поэтому если и возможно расчленение единого понятия конституционного права и конституционной свободы на субъективное и объективное, то лишь в гносеологическом плане.

Указанное обстоятельство необходимо в полной мере учитывать при анализе юридической природы основных прав и свобод человека и гражданина как элемента конституционного статуса. Как элемент конституционного статуса основные права и свободы – весьма своеобразная нормативная величина. В ней проявляется особое юридическое значение конституционного регулирования,  его общезакрепительный,  учредительный характер.  Именно конституционное закрепление как особый нормативно-установительный метод позволяет определить единый для всех граждан конституционный статус на основе общепризнанных стандартов в области прав человека и признания реально существующих (складывающихся в рамках фактической    конституции    общества)    возможностей пользоваться социальными благами и условиями свободного существования в различных ролевых (функциональных) ситуациях и с учетом всего многообразия статусных характеристик личности как индивидуума, общественно-политического деятеля, участника экономической деятельности и т.п.

На   уровне    конституционного   статуса    как обще закрепительной категории основные права и свободы проявляют себя не просто как отдельные правовые возможности, имеющие относительно обособленное значение (хотя естественно, и этих характеристик за ними нельзя отрицать), но в этом качестве они обнаруживают свою нормативную значимость в том числе и как единый комплекс правовых   возможностей,   определяющий   равенство правового  бытия  граждан  РФ,  как  реализующийся основополагающий принцип их взаимоотношений с обществом и государством. И в этом плане особенностью данной категории является то. что в каждом основном праве как элементе конституционного статуса, условно говоря, “присутствует” равноправие граждан как выражение равных для всех правовых возможностей пользоваться соответствующими благами.

Понимаемый таким образом, конституционный статус конституирования и развития самого института основных прави свобод, национальными особенностями его социального содержания и, в частности, спецификой сочетания в данном институте индивидуалистических и коллективистских начал.

 

  1. Понятие муниципальных прав и свобод как института местного самоуправления

 

Приступая к исследованию вопроса о муниципальных правах и свободах, следует учитывать, что низовой, муниципальный уровень правового положения личности является,  пожалуй, наиболее богатым и, соответственно, наиболее сложным с точки зрения своего содержания, что соответствует общеметодологическим подходам к вопросу о соотношении общего, особенного и единичного как фи­лософских категорий.

Исходной фундаментальной категорией для анализа правового положения личности на любом уровне проявления (включая место жительства и принадлежность человека к местному сообществу) является, как известно, равный, единый для всех конституционный статус человека и гражданина РФ. Правовое же положение человека как члена местного сообщества, жителя определенного населенного пункта – это уже вопрос о совокупности прав и свобод, характеризующих специальный статус человека и гражданина как субъекта местного самоуправления.

Проблема муниципальных прав и свобод является относительно новой “для нашей правовой науки. После постановки во второй половине 80-х годов в последующем она получила поддержку как в научной литературе, так и в практике муниципально-правового нормотворчества, например, при разработке Устава города Ростова-на-Дону (см. гл.2 Уста­ва). Вместе с тем эта проблема является весьма широкой, комплексной и нуждается в дальнейших исследованиях.

Муниципальные права, если говорить о них в обобщенном плане, это те права, которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении всех вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе. В своей совокупности муниципальные    права    и    свободы    составляют самоуправленческий   статус   личности   как   жителя соответствующего местного сообщества.

Самоуправленческий  статус  личности  –  особая муниципально-правовая категория, отражающая место и роль человека   в   системе   муниципальной   демократии   и интегрирующая экономические и политические моменты реального положения граждан как индивидуальных и ассоциированных (совместных) участников самоуправленческих отношений.  В самоуправленческом статусе проявляется коллективистская сущность человека, его общественное сознание и поведение. В этом плане в самоуправленческий статус входят как права индивида, так и права местных сообществ, т.е. коллективные права на решение всех вопросов местного    значения. Это    так    называемые    местные (территориальные) права и свободы, субъектами которых является местное сообщество в целом, а их пользователями -каждый член этого сообщества.

Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что “истинными обладателями” местных (территориальных) прав и свобод являются лишь местные или территориальные коллективы. Правовое положение человека в системе местного самоуправления характеризуется органическим единством двух групп муниципальных прав и свобод: а) индивидуальных, которые принадлежат каждому гражданину в отдельности и могут быть реализованы отдельным членом городского сообщества независимо от других его членов: б) коллективных прав. реализация которых возможна лишь посредством кол­лективных действий всех или большинства членов городского сообщества. С помощью именно этого единства обеспечивается. с одной стороны, личностная ориентация всей системы местного самоуправления и, с другой, интеграция автономных, индивидуалистических начал муниципальной свободы с принципами коллективизма, общинности на местном уровне организации политической и экономической жизни.

Как своеобразный сплав коллективизма и автономности личности муниципальные права и свободы составляют важный элемент нормативного содержания всей системы местного само­управления. благодаря чему конституционные институты муниципальной демократии получают четкую ориентацию не на административно-государственные,   а   на   общественные структуры, на приоритет непосредственных форм участия населения в решении местных вопросов. А сами институты местного  самоуправления   в   их   нормативно-правовом закреплении просто невозможно рассматривать в отрыве от муниципальных прав и свобод, воплощающих в себе субъективные факторы функционирования соответствующих институтов как средства реализации каждым гражданином -членом местного сообщества своих возможностей участвовать в решении местных вопросов, в пользовании материальными и духовными благами, которыми располагает это сообщество.

Важной характеристикой муниципальных прав и свобод является также тот факт, что в своей нормативной основе они имеют конституционное содержание и, соответственно, конституционный уровень своего юридического закрепления. Это имеет принципиальное значение с точки зрения анализа соотношения конституционных прав и свобод человека и гражданина с институтом муниципальных прав. Речь идет о том. что взаимосвязи и зависимости между соответствующими институтами демократии не ограничиваются отношениями детерминированности, предопределенности муниципальных прав конституционными правами и свободами в рамках механизма конкретизации последних до уровня отраслевых форм выражения свободы личности. Муниципальные права и свободы имеют относительно самостоятельное значение как нормативно-правовой институт местного самоуправления и, соответственно, важный институт муниципальной демократии. получающий в этом качестве конституционное признание.

Основополагающее значение имеет в этом плане конституционное право на осуществление местного самоуправления,   которое   составляет,   своего   рода, генетическую основу всей системы муниципальных прав и свобод  гражданина,  его  самоуправленческого  статуса. Нормативно-правовое воздействие соответствующего конститу­ционного права на текущее законодательство и, соответственно, на формирование системы муниципальных прав и свобод граждан  происходит на достаточно  глубоком  уровне конституционного воздействия, который определяется в этом случае как уровень конституционного обоснования. Само же конституционное обоснование муниципальных прав и свобод обеспечивается конституционным правом на осуществление местного самоуправления в форме их детерминации, т.е. путем разработки и включения в текущее законодательство (прежде всего   муниципально-правовое)   под   непосредственным воздействием соответствующих конституционных положений норм о муниципальных правах и свободах граждан. Это и означает, что путем конституционной регламентации именно этого   комплексного   по   своему   содержанию   права детерминируются (предопределяются) основные нормативно-правовые параметры тех субъективных возможностей, которые могут быть охарактеризованы в своей совокупности как муниципальные права граждан.

Вместе с тем само право на осуществление местного самоуправления имеет достаточно сложное конституционное обоснование, что порождает, соответственно, различные его концептуальные оценки. Известно, в частности, особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука, которое он высказал в связи с постановлением Конституционного Суда по так называемому “удмуртскому делу” (от 24 января 1997 г.). Особое мнение (в этой части) сводится к тому, что “Конституция РФ весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч.2 статьи 130, статья 131)”, а в главе 2 “Права и свободы человека и гражданина” “Конституция РФ не закрепляет право на местное самоуправление”. Но имеются и другие подходы к анализу этой проблемы. Так, высказывается мнение, что при анализе конституционного характера права на осуществление местного самоуправления нельзя не учитывать ст. 32 Конс­титуции РФ, которая закрепляет право граждан РФ на участие в управлении делами государства. Это обосновывается тем, что в ч. 2 данной статьи, где речь идет о конкретных формах такого участия, говорится о праве граждан РФ избирать и быть избранными не только в органы государственной власти, но и в органы местного самоуправления. “Несмотря на то, что Конституция содержит далеко не полный перечень форм участия граждан в местном самоуправлении, эту статью можно считать нормативным закреплением права граждан на участие в местном самоуправлении”,- отмечается в связи с этим в одной из работ.

Безусловно, данная статья имеет важное значение с точки зрения придания конституционного характера праву граждан на осуществление местного самоуправления и, соответственно, для конституционной детерминации системы муниципальных прав. Но для правильного понимания природы конституционного   права   на   осуществление   местного самоуправления как основы, ядра самоуправленческого статуса гражданина РФ и его муниципальчых прав необходимо учитывать, что ст. 32 Конституции включает целую систему субъективных полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления, которые, в свою очередь, можно рассматривать и как самостоятельные муниципальные права граждан. К ним относятся, во-первых, права, обеспечивающие участие граждан в   формировании   представительных  органов   местного самоупавления, в выборах иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это целый комплекс, система муниципальных избирательных прав граждан РФ. В силу их особой значимости законодательством предусмотрены специальные средства их юридического гарантирования.  Во-вторых, это права граждан России на участие в местном референдуме и в других формах прямой (непосредственной) муниципальной демократии. В-третьих, право на осуществление местного само­управления предполагает равный для всех граждан РФ доступ к муниципальной службе, что предполагается, но напрямую не закрепляется в ч.4 ст.32 Конституции (где говорится лишь о равном доступе граждан РФ к государственной службе). Наконец, конституционная формула ч.5 ст. 32 позволяет сделать вывод, что право на осуществление местного самоуправления включает в свое содержание и право граждан РФ на участие в отправлении правосудия, в частности посредством института мировых судей, избираемых непосредственно населением.

Вместе с тем вряд ли правильно при конституционной характеристике   права   на   осуществление   местного самоуправления ограничиваться только ст. 32 Конституции. Этого было бы недостаточно ни для понимания данного права как права на осуществление местного самоуправления (а не просто права на участие в самоуправлении, о чем уже шла речь в предыдущих главах), ни для анализа нормативной специфики данного права и форм его реализации в институционной системе местного самоуправления как важного средства развития   муниципальной   демократии.   Комплексный, многоуровневый    характер    соответствующего    права предопределяет, соответственно, и сложный характер его правового (в том числе конституционного) закрепления. Конституционное   право   на   осуществление   местного самоуправления     как     системообразующая     основа муниципальных прав конкретизировано во многих других нормах, посвященных не только политическим правам и свободам граждан (например, ст.33), но и в нормах, закрепляю­щих основы конституционного строя ( прежде всего ч. 2 ст.3, ст. 12) и саму систему местного самоуправления, его полномочия (ст. 130. 131. 132 Конституции).

Однако  несмотря  на  “многослойный”  характер конституционного закрепления соответствующего права, нельзя не признать определенную пробельность в его конституционном регулировании. Исходя из того, что местное самоуправление – одна из форм  осуществления  народовластия,  многие конституционные нормы лишь как бы предполагают, что в них речь идет не только об участии в управлении государственными делами, но и об осуществлении местного самоуправления. В этом смысле правомерным является расширительное толкование используемого в ст. 32 Конституции самого термина “уп­равление делами государства”, который вполне может включать в себя и управление местными делами. Такой подход – попутно будет отмечено – усиливает предложенную ранее нашу аргументацию в пользу допустимости Конституцией 1993 г. многообразия моделей самоуправления, включающих в том числе и государственные начала. Но это доктринальное толкование, хотя оно (и это очень важно) получает все более последовательное подкрепление в текущем, в том числе муниципально-правовом. законодательстве, в частности в процессе    конституционного    обоснования    института муниципальных прав и свобод граждан.

Анализ   комплексного   по   своему   содержанию конституционного   права   на   осуществление   местного самоуправления позволяет выявить несколько уровней конституционного обоснования муниципальных прав и свобод  граждан  как  нормативно-правовой   основы осуществления   местного   самоуправления.   Первый обеспечивается   уже   в   процессе   закрепления   основ конституционного  строя  Российской  Федерации.  Так, конституционное признание и гарантирование местного самоуправления как важной основы конституционного строя имеет принципиальное значение для всей системы текущего муниципального законодательства. Так, соответствующими нормами    Конституции,    характеризующими    местное самоуправление в качестве одной из форм народовластия (ст.3, ч.2), утверждающими его самостоятельность в пределах своих полномочий (ст. 12) и гарантии экономической независимости на основе признания и всемерной защиты муниципальной собственности (ст. 8), предопределяется сама природа субъективных прав граждан на осуществление местного самоуправления как средства реализации народовластия, их социально-экономическая и политическая глубина. Другие основы конституционного строя имеют более опосредованное, но также принципиально важное значение для последующего конституционного закрепления и реализации муниципальных прав и свобод граждан. Например, реализация свободы лич­ности в сфере местного самоуправления в полной мере опирается на такие фундаментальные основы конституционного строя, как политическое и идеологическое многообразие, многопартийность (ст. 13), федерализм (ст. 5), законность, верховенство Конституции РФ и законов на всей территории России (ст. 15) и другие.

Второй   уровень   конституционного   обоснования муниципальных прав и свобод граждан находит свое воплощение в механизме регулирования самой по себе системы местного самоуправления как формы осуществления власти на основе самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Это проявляется сразу в нескольких статьях Конституции,    составляющих    главу    8    “Местное самоуправление”. Практически каждая из соответствующих статей (ст. 130-133) содержит достаточно определенные личностные моменты, раскрывающие те или иные аспекты реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Особенно важное значение имеют данные нормы Конституции для признания коллективных муни­ципальных прав граждан, о которых подробнее речь пойдет ниже. В этом находит свое отражение органическое единство и взаимосвязь конституционных форм закрепления всей системы институтов местного самоуправления, включая муниципальные права граждан.

И это имеет важное значение не только для понимания самой по себе природы муниципальных прав граждан как института местного самоуправления, но и для всей правоприменительной и правотворческой практики развития муниципальной демократии. Примером в этом плане является постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г., в котором аргументация в пользу конституционности п.1 ст.58 и п.2 ст.59 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” дается сквозь призму личностных моментов в институтах местного самоуправления. Речь идет, в частности, о том, что соответствующие положения Федерального закона оцениваются с точки зрения их значения для реализации таких конституционных прав, как “право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ст.3, ч.2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст.32, ч.2), осуществлять местное само­управление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 130, ч.2)”.

Наконец, третий уровень конституционного обоснования муниципальных прав граждан – это сами по себе конституционные права и свободы. Во-первых, это статья 32 Конституции, в которой, как отмечалось, заключена целая система полномочий граждан по осуществлению местного са­моуправления (избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: принимать участие в референдумах, в том числе местных, и другие). Во-вторых, практически в каждом личном, политическом или социально-экономическом правах, получающих закрепление в Конституции РФ, имеется и муниципально-правовой срез их реализации, что отмечалось и в предыдущей главе в связи с анализом конституционных прав и свобод человека и гражданина в конституционном механизме развития местного самоуправления.

При этом способы конституционного воздействия и, соответственно,    формы    детерминации    нормативного содержания муниципальных прав граждан различны. В одних случаях это делается путем прямого указания в соот­ветствующей статье Конституции на правовую возможность в сфере местного самоуправления как форму существования и реализации конкретного муниципального права. Такой подход характерен, например, для ст. 33, закрепляющей право граждан РФ на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (наряду с обращениями в государс­твенные   органы).   Другие   конституционные   нормы предопределяют содержание муниципального права через прямое закрепление в соответствующей статье Конституции обязанностей органов местного самоупавления по обеспечению индивиду возможности реализации соответствующего права (например ч.2 ст.24, ч.2 ст. 40). Еще более распространенным является    опосредованный    способ    конституционного воздействия, например, через характеристику гарантий осуществления прав и свобод, в том числе на уровне местного самоуправления. Например, в ст. 40 Конституции называется, наряду с другими гарантиями, муниципальный жилищный фонд, а в ст. 41 – система муниципальных учреждений здравоохранения, что позволяет выявить муниципально-правовой уровень нормативного содержания и соответствующих прав (права на жилище и права на охрану здоровья и ме­дицинскую помощь).                     Благодаря использованию высокого нормативно-правового потенциала Конституции   в   плане  ее  воздействия   на  текущее законодательство в области местного самоуправления как раз и стало возможным достаточно активное развитие институтов муниципального права, обеспечивающих более конкретную регламентацию правового положения личности в системе местного  самоуправления  и,  соответственно,  развитие муниципальных институтов свободы личности.

Основополагающее значение имеет в этом плане, конечно. Федеральный закон о местном самоуправлении. Уже одна из первых его статей (ст.3) так и называется – “Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления”. Хотя в названии этой статьи говорится о праве, а не о правах на осуществление местного самоуправления, очевидно, что это лишь формально-юриди­ческая дань логической линии ст.32 Конституции: по своему содержанию ст. 3 Федерального закона закрепляет целый комплекс муниципальных прав и свобод. Это нашло свое прямое отражение и в части 2 этой статьи, где говорится о равных правах (а не праве) граждан РФ на осуществление местного самоуправления. При этом нормативное содержание соответствующих прав определяется заметно шире, чем в ст. 32 Конституции, что вполне оправданно. Это есть не отступление от   Конституции,   а,   напротив,   достаточно   удачная конституционная детерминация муниципальных прав с позиций не только ст. 32. но и других, проанализированных нами ранее, уровней их конституционного обоснования. В соответствии с этим можно сделать вывод, что именно в статье 3 Федерального закона закрепляется, в своей основе, системное видение муниципальных прав и свобод граждан РФ.

С конституционным обоснованием муниципальных прав и свобод связана и такая важная их характеристика как неотъемлемый,     неотчуждаемый     характер.     Однако неотчуждаемость муниципальных прав нельзя отождествлять с соответствующей характеристикой основных прав и свобод человека, которая дана в ст. 17 Конституции. Основные права и свободы носят неотчуждаемый характер в силу того, что это естественные права, принадлежащие каждому от рождения. Неотчуждаемый   же   характер   муниципальных   прав определяется тем, что каждый человек обладает этими правами как член местного сообщества и никто не может ограничить его в этих правах, не нарушив сами основы демократической самоорганизации населения. Распространять же естественно-правовые характеристики и на институт муниципальных прав, как это имеет место в литературе, вряд ли оправданно.

Более того, характеристика муниципальных прав в качестве института местного самоуправления и основы легитимности местной власти означает, что регламентация муниципальных прав и свобод осуществляется не только на государственном, но на всех уровнях муниципально-правового регулирования, включая местный. Следует однако иметь в виду, что и на уровне субъектов Федерации, и на местном (муниципальном) уровне права и свободы членов местного сообщества должны закрепляться не путем дублирования соответствующих   положений,   взятых,   например,   из Конституции и посвященных правам и свободам человека и гражданина  в  Российской  Федерации,  а  путем  их конституционного обоснования. Это может проявляться, во-первых, в форме конкретизации всех или отдельных пра­вомочий имеющих конституционно-правовое признание в качестве   прав   человека   и   гражданина,   во-вторых, установлением     процедуры,     порядка     реализации соответствующего права на территории муниципального образования: в-третьих, закреплением дополнительных га­рантий осуществления конкретных прав и свобод в данном муниципальном образовании. Для таких форм муниципально-правовой   регламентации   прав   граждан   на   основе последовательного их конституционного обоснования имеются вполне определенные законодательные предпосылки и условия.

Равноправие, являясь фундаментальным общеправовым принципом, распространяется одновременно и на уровень самоуправленческого статуса личности. В этом плане он предполагает равный объем муниципальных прав и свобод для всех граждан РФ независимо от их места жительства. Это находит свое воплощение в системе муниципальных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

 

 

  1. Понятие предметов ведения местного самоуправления

 

Предметы ведения местного самоуправления — необходимый элемент правового статуса каждого муниципального образования.

Закрепляемые нормами муниципального права предметы веде­ния местного самоуправления прежде всего определяют те об­ласти жизнедеятельности населения муниципального образова­ния, на которые распространяется его юрисдикция.

Конституция Российской Федерации (ст. 130), Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации” (ст. 6) используют для характерис­тики предметов ведения местного самоуправления понятие “во­просы местного значения”. Вместе с тем Конституция Российской Федерации и названный выше Закон в круг предметов ведения включают также^и отдельные государственные полномочия, ко­торыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Таким образом, предметы ведения местного самоуправления включают: а) вопросы местного значения; б) отдельные государ­ственные полномочия.

В соответствии с Конституцией Российской федерации и за­коном “Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации” к вопросам местного значения относятся:

  1. Организация местного самоуправления в муниципальном образовании, ее правовое закрепление в уставе муниципального образования.

Каждое муниципальное образование, решая вопросы органи­зации и структуры местного самоуправления, самостоятельно разрабатывает и принимает свой устав, вносит в него изменения и осуществляет контроль за его соблюдением.

  1. Правовое регулирование муниципальных отношений в пре­делах полномочий местного самоуправления.

Значительная часть норм, регулирующих муниципальные от­ношения, содержится в уставе муниципального образования.

Кроме того, муниципальные образования принимают общео­бязательные правила по предметам своего ведения; устанавлива­ют порядок управления и распоряжения муниципальной собст­венностью; регулируют планировку и застройку территории му­ниципального образования; регулируют использование водных объектов местного значения, месторождений общераспростра­ненных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения, решают другие во­просы правового регулирования муниципальных отношений.

  1. Управление муниципальной собственностью и местными финансами, обеспечение комплексного социально-экономическо­го развития муниципального образования.

Муниципальные образования самостоятельно владеют, поль­зуются и распоряжаются муниципальной собственностью; фор­мируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавли­вают местные налоги и сборы, решают другие финансовые во­просы местного значения. При осуществлении этой деятельности принимаются во внимание задачи комплексного социально-эко­номического развития территории муниципального образования. Кроме того, органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, предусмат­ривая рациональные пропорции в развитии производственной и социальной инфраструктур, координируют участие предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

  1. Организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей насе­ления в различного рода услугах.

Муниципальные образования организуют, содержат и разви­вают муниципальные учреждения образования, здравоохранения. К их ведению относится создание условий для деятельности учреждений культуры, сохранение памятников истории и куль­туры, находящихся в муниципальной собственности.

Муниципальные образования создают условия для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и          спорта в муниципальном образовании.    |

В ведении муниципальных образований находятся также;

содержание и использование муниципальных жилищного  фонда и нежилых помещений;

создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

создание условий для обеспечения населения услугами торгов­ли, общественного питания и бытового обслуживания;

организация, содержание и развитие муниципальных служб:

энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организа­ция снабжения населения и муниципальных учреждений топли­вом;

муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

организация утилизации и переработки бытовых отходов;

организация ритуальных услуг и содержание мест захоро­нения;

организация транспортного обслуживания населения и муни­ципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

организация и содержание муниципальной информационной службы;

создание условий для деятельности средств массовой инфор­мации муниципального образования;

организация и содержание муниципальных архивов;

обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

обеспечение противопожарной безопасности в муниципаль­ном образовании, организация муниципальной пожарной служ­бы.

  1. Осуществление контроля за соблюдением правовых актов муниципального образования, участие в контроле за соблюдени­ем законодательства на территории муниципального образо­вания.

Муниципальные образования обеспечивают контроль за со­блюдением своих уставов, общеобязательных правил по предме­там ведения муниципального образования. В ведении муници­пальных образований находятся вопросы контроля за использо­ванием земель на территории муниципального образования. Му­ниципальные образования участвуют в охране окружающей среды на территории муниципального образования, а также осу­ществляют иную контрольную деятельность в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставами муници­пальных образований.

В ведении муниципальных образований находятся также от­дельные государственные полномочия.

Органы местного самоуправления не входят в систему госу­дарственной власти. Вместе с тем они могут наделяться отдель­ными государственными полномочиями, реализация которых под­контрольна государству.

Наделение органов местного самоуправления отдельными го­сударственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

 

  1. Правовое регулирование предметов ведения органов местного самоуправления            

Вопросы правового регулирования предметов ведения местно­го самоуправления, как показывают зарубежный опыт, а также дореволюционная отечественная практика, могут решаться по-разному.

Государство может установить для местного самоуправления, например, как это сделано во Франции, обязательные расходы, которые должны быть предусмотрены в местном бюджете для решения тех или иных местных вопросов, а также запрещенные расходы. Расходы, которые для органов местного самоуправления носят во Франции обязательный характер, определяются Комму­нальным кодексом. К ним относятся расходы на содержание персонала; на содержание и на поддержание в хорошем состоя­нии коммунальных сооружений (коммунальных дорог, кладбищ, станций по очистке сточных вод и др.); на создание, организацию и работу определенных государственных служб и др. Запрещен­ными расходами для коммун являются те, что противоречат зако­нодательству. Например, расходы, которые вторгаются в области, запрещенные для вмешательства со стороны коммун (дипломатия, национальная оборона и др.), расходы, которые противоречат местному общественному интересу (например, расходы, пред­ставляющие чисто частный интерес).

Расходы, которые не являются ни обязательными, ни запре­щенными, относятся к категории “необязательных расходов”. Содержание этой категории разнообразно, ибо оно меняется в зависимости от финансовых возможностей коммун. Например, коммуны вправе оказывать или не оказывать помощь предпри­ятиям, увеличивать расходы на социальные нужды и т.д.

В дореволюционной России практика правового регулирова­ния предметов ведения законных органов характеризовалась сле­дующим.

На губернские и уездные земские учреждения, созданные в 1864 г. в России, закон возлагал две категории дел. К первой относились заботы о народном образовании, о здравоохранении и общественном призрении, о местных путях сообщения, помощь земледелию, торговле и промышленности и др. Ко второй кате­гории дел относились: раскладка налогов и натуральных повин­ностей, несение некоторых расходов по содержанию общей ад­министрации и судебных органов. При этом закон строго огра­ничивал перечень услуг, которые могли оказывать земства насе­лению. Так, Правительствующий Сенат при рассмотрении одного из дел признал, что оказание тех услуг, которые не вошли в перечень, не относится к компетенции земских органов. На этом основании он отказал земствам в признании за ними права организовывать юридические консультации и вообще юридичес­кую помощь населению’.

Федеральный закон “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской федерации” содержит доста­точно обширный перечень вопросов местного значения, которые отнесены к ведению муниципальных образований. Однако этот перечень не является исчерпывающим. Он может быть расширен законами субъектов Российской Федерации, относящими к во­просам местного значения и иные вопросы, которые муниципаль­ные образования вправе принимать к своему рассмотрению. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Конкретный перечень вопросов местного значения, относя­щихся к ведению муниципального образования, закрепляется в его уставе.

Законами субъектов Российской Федерации разграничивают­ся предметы ведения муниципальных образований в том случае, если в границах территории муниципального образования (на­пример, района) имеются другие муниципальные образования (города, поселки, станицы и т.д.).

Предметы ведения между городским муниципальным образо­ванием и внутригородскими муниципальными образованиями, если таковые имеются, разграничиваются уставом города.

Органы государственной власти не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы, отнесенные к ведению местно­го самоуправления: осуществление местного самоуправления ор­ганами государственной власти и государственными должностны­ми лицами не допускается.

 

ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА И ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

  1. Понятие полномочии местного самоуправления и формы их реализации.

 

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народо­властия, использует, в частности, понятия: “полномочия местного самоуправления” (статья 12, устанавливает, что местное самоуп­равление в пределах своих полномочий самостоятельно), “права местного самоуправления” (статья 133 содержит запрет на огра­ничение прав местного самоуправления). Следовательно, государ­ство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий, необходимую для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного само­управления.

Толковый словарь русского языка определяет “полномочие”, как официально предоставленное кому-нибудь право какой-ни­будь деятельности, ведения дел’. Юридическая наука использует термин “полномочия” для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица: он в равнрй степени охватывает и права, и обязанности.

Полномочия местного самоуправления — это закрепляемые

нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного само­управления на территории муниципальных образований.

Полномочия местного самоуправления реализуются, во-пер­вых, непосредственно населением муниципальных образований. Именно за населением муниципальных образований Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции” признают право на осуществление местного самоуправле­ния. В соответствии со статьей 12 Закона население городского, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Населению муниципального образования принадлежит исклю­чительное право избирать представительные органы местного самоуправления, исключительное право выражать свою волю на местном референдуме, решая вопросы местного значения. Насе­лению принадлежит право определять структуру органов местно­го самоуправления, хотя данное право может быть осуществлено населением и через своих представителей в выборном органе местного самоуправления. Согласно закону, население муници­пального образования вправе принимать его устав. Население, в соответствии с уставом муниципального образования, имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного зна­чения, право требовать проведения местного референдума. Насе­лению принадлежит право выступать с инициативой установле­ния и изменения границ муниципального образования. Закон требует учета мнения населения при решении вопросов измене­ния границ территорий, в которых осуществляется местное само­управление. Ответственность органов и должностных лиц местно­го самоуправления наступает в результате утраты доверия насе­ления. Население, в соответствии с уставом муниципального образования, вправе отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов местного самоуправ­ления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, население муниципальных образований игра­ет исключительно важную роль в реализации полномочий мест­ного самоуправления. Отдельные полномочия местного самоуп­равления (право избирать представительный орган местного самоуправления, выражать волю путем местного референдума и др.) могут быть осуществлены только населением муниципальных образований.

Во-вторых, полномочия местного самоуправления реализуют­ся органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Полномочия выборных, других органов местного самоуправле­ния и должностных лиц местного самоуправления определяются, в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований, а также иными норматив­ными правовыми актами муниципальных образований (напри­мер, регламентом представительного органа местного самоуправ­ления и др.). Большинство полномочий местного самоуправления реализуются органами и должностными лицами местного самоуп­равления, составляя их компетенцию.

Полномочия местного самоуправления определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значе­ния, владения, пользования и распоряжения муниципальной соб­ственностью.

Следствием их реализации являются возникновение, измене­ние, прекращение правомочий органов и должностных лиц мест­ного самоуправления, а также прав и обязанностей предприятий, учреждений, организаций, иных юридических лиц и граждан.

Полномочия местного самоуправления можно подразделить на две группы:

  1. “Собственные” полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за муниципальными образова­ниями государство и которые обеспечивают самостоятельное ре­шение населением вопросов местного значения.
  2. Отдельные государственные полномочия, которыми, могут законом наделяться органы местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными го­сударственными полномочиями осуществляется, согласно закону, только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материаль­ных и финансовых средств. При этом соответствующим законом определяются условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления данных полномочий.

Организационные формы осуществления местного самоуправления

Закон об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации закрепляет несколько групп ор­ганизационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в Российской Федерации.

Первая из них включает формы непосредственной демокра­тии, используемые в системе местного самоуправления. Непо­средственная демократия в системе местного самоуправления осуществляется посредством различных форм прямого воле­изъявления населения или его отдельных групп, проживающих в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских поселений, в которых осуществляется местное самоуправление. Она играет особую роль в его реализации.

Эта роль определяется прежде всего тем, что посредством таких форм прямой демократии, как выборы, собрания населения и ряда других обеспечивается формирование и функционирова­ние всех важнейших звеньев системы местного самоуправле­ния — его органов. Имея это в виду, можно сказать, что в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга.

Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществле­нии местного самоуправления определяется также и тем, что некоторые ее формы (местные референдумы, собрания (сходы) граждан и др.) сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.

Другую группу организационных форм местного самоуправле­ния составляют выборные и другие органы местного самоуправ­ления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответ­ствующих муниципальных образований.

Органы местного самоуправления выступают одной из основ демократической системы управления обществом, позволяющей демократизировать аппарат управления и решать местные вопро­сы с гораздо большей эффективностью по сравнению с центра­лизованной системой управления; обеспечивать учет интересов малых сообществ при проведении государственной политики; оптимально сочетать интересы и права человека и интересы регионов и государства в целом.

Отдельную группу составляют организационные формы учас­тия населения в осуществлении местного самоуправления, цент­ральное место в которой занимает территориальное обществен­ное самоуправление. Многочисленные, разнообразные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления служат массовой опорой местного самоуправления, укрепляют его связи с населением. В их деятельности проявляется непосред­ственная гражданская инициатива населения, питаемая устойчи­выми интересами различных общественных групп. Они транс­формируют эти интересы и традиции в активное гражданское поведение, практическую работу.

 

  1. Местный референдум

 

Местный референдум — голосование граждан, постоянно про­живающих в границах муниципальных образований (районах, го­родах, поселках и сельских округах), по вопросам местного значе­ния, отнесенных законодательством к компетенции местного самоуправления. Он является высшим непосредственным выра­жением воли участвующих в его проведении граждан.

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, го­сударственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Таким образом, местный референдум является способом непосредственного решения населением наиболее важ­ных для местного самоуправления вопросов.

В нашей стране в течение многих десятилетий референдумы не проводились, а возможность их проведения на местном уровне даже не предусматривалась законодательством. Впервые понятие “местный референдум” было использовано в статье 2 Закона Российской Федерации “О местном самоуправлении в Россий­ской Федерации” (1991 г.).

Действующая Конституция Российской Федерации (ст. 130) закрепляет референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления. Она признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме (ст. 32).

Основные вопросы организации и проведения местных рефе­рендумов регулируются Федеральным законом “Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской фе­дерации” (ст. 22).

В Законе указывается, что местный референдум может про­водиться по вопросам местного значения. Решение о его прове­дении принимается представительным органом местного самоуп­равления по собственной инициативе или по требованию населе­ния в соответствии с уставом муниципального образования.

Закон устанавливает, что в местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муници­пального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование осуществляется тайно, кон­троль за волеизъявлением граждан не допускается.

Согласно Закону, если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит дан­ный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официаль­ному опубликованию (обнародованию).

Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанав­ливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Такой закон принят, в частности, решением Московской об­ластной Думы 28 декабря 1994 г. Согласно Закону Московской области “О местном референдуме в Московской области” мест­ный референдум проводится по вопросам местного значения. На него не могут выноситься вопросы принятия и изменения мест­ного бюджета, введения, изменения и отмены местных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, постоянно проживаю­щие на территории, на которой проводится местный референдум, и обладающие избирательным правом. Какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в местном референдуме в зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлеж­ности, пола, образования, языка, отношения к религии, полити­ческих и иных взглядов, рода и характера занятий запрещаются. Не имеют права участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.

Согласно общим принципам проведения местного референду­ма, установленным Законом, граждане участвуют в местном ре­ферендуме непосредственно и лично, голосование за других лиц не допускается; участие в референдуме является добровольным;

никто не вправе оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в местном референдуме;

голосование осуществляется тайно; граждане участвуют в мест­ном референдуме на равных основаниях по месту своего посто­янного проживания; каждый гражданин имеет один голос.

Важнейшим требованием Закона, связанным с подготовкой и проведением местного референдума, является гласность. В нем устанавливается, что деятельность органов местного самоуправ­ления, государственных и общественных органов, участвующих в организации и проведении местного референдума, должна осу­ществляться открыто и гласно. Все решения, касающиеся мест­ного референдума, а также вопросы или иные решения, выноси­мые на референдум, подлежат опубликованию местными средст­вами массовой информации в течение семи дней с момента их принятия соответствующими органами.

Согласно Закону право принятия решения о назначении мест­ного референдума принадлежит органу местного самоуправле­ния, который принимает решение по собственной инициативе, а также по требованию не менее двух третей депутатов от общего числа, установленного для органа местного самоуправления.

Там, где не избран орган местного самоуправления, право принятия решения о назначении местного референдума принад­лежит главе местного самоуправления.

Орган местного самоуправления или глава местного самоуп­равления обязан назначить местный референдум по требованию не менее 5 процентов граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования и имеющих право уча­ствовать в местном референдуме.

Инициатива проведения местного референдума может исхо­дить от государственных и общественных органов, коллективов предприятий, учреждений, организаций, зарегистрированных в установленном Законом порядке партий и общественных движе­ний, действующих на соответствующей территории, а также граждан, постоянно проживающих в границах территории, на которой предполагается проведение местного референдума.

Право инициативы в сборе подписей под требованием о про­ведении местного референдума принадлежит каждому граждани­ну или группе граждан, постоянно проживающих на соответст­вующей территории, имеющих право на участие в местном ре­ферендуме. Граждане реализуют свое право на сбор подписей добровольно и самостоятельно.

Сбор подписей организуют и осуществляют инициативные группы референдума, избранные на собраниях граждан, прово­димых для решения вопроса о необходимости проведения мест­ного референдума. Собрание правомочно, если на нем присутст­вует не менее 50 граждан, постоянно проживающих на террито­рии муниципального образования и имеющих право участвовать в местном референдуме. Инициативная группа регистрируется главой местного самоуправления.

С момента получения свидетельства о регистрации инициатив­ная группа местного референдума вправе организовывать и осу­ществлять беспрепятственный сбор подписей на подписных лис­тах с инициативой о проведении местного референдума среди граждан, постоянно проживающих в границах территории, на которой предполагается проведение местного референдума.

Если в течение срока действия регистрационного свидетельст­ва не будет собрано необходимого количества подписей, то с инициативой о проведении местного референдума с такой же по содержанию или смыслу формулировкой вопроса можно обра­щаться не ранее чем через год.

Орган местного самоуправления по требованию о проведении референдума вправе принять одно из следующих решений:

а) о назначении референдума, дате и времени его проведения и мерах по его обеспечению;

б) об отклонении требований о назначении референдума в случае нарушения инициаторами законодательства или устава местного самоуправления.

Орган местного самоуправления рассматривает представлен­ные материалы и принимает по ним решение в течение недели со дня поступления требования о проведении референдума.

Принятое решение в пятидневный срок публикуется в мест­ных средствах массовой информации, а там, где они отсутствуют, доводится до сведения граждан иным путем. Не позднее пяти дней после обнародования постановления о назначении референ­дума публикуется или доводится до сведения граждан иным путем проект выносимого на референдум вопроса или иного решения.

Местный референдум не может проводиться ранее двух меся­цев и позднее трех месяцев со дня принятия решения о его проведении.

Закон подробно регламентирует подготовку к местному рефе­рендуму. Для подготовки и проведения местного референдума предусматривается образование комиссии местного референдума и участковых комиссий, создаваемых органом местного самоуп­равления.

Комиссия местного референдума состоит из представителей органов местного самоуправления; политических партий и иных общественных организаций и движений, действующих на терри­тории, где проводится местный референдум; трудовых коллекти­вов предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории, где проводится местный референдум, а также ини­циативных групп местного референдума. Она обеспечивает на территории проведения местного референдума соблюдение дей­ствующего законодательства; согласовывает с главой местного самоуправления границы участков местного референдума; орга­низует деятельность участковых комиссий местного референду­ма; утверждает принятую смету затрат на проведение местного референдума и распределяет денежные средства по участковым избирательным комиссиям; решает вопросы материально-техни­ческого обеспечения местного референдума; устанавливает формы документов местного референдума, образцы ящиков для голосования и печатей, порядок хранения документации местного референдума; контролирует своевременность и правильность со­ставления списков участников местного референдума и представ­ляет их для всеобщего ознакомления; обеспечивает своевремен­ное издание материалов местного референдума; содействует разъяснению сути вопросов или иного решения, вынесенного на местный референдум; обеспечивает изготовление бюллетеней и снабжение ими участковых комиссий; рассматривает заявления и жалобы на решения и действия участковых комиссий и прини­мает по ним решения; подводит итоги местного референдума, устанавливает его результаты, публикует в местной печати, пере­дает по местному радио и другими способами сообщение о своей работе и результатах местного референдума; осуществляет иные полномочия, предусмотренные законом.

Участковые комиссии местного референдума состоят из пред­ставителей органов местного самоуправления; политических пар­тий и иных общественных организаций, действующих на терри­тории, где проводится местный референдум; трудовых коллекти­вов предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории, где проводится местный референдум, а также ини­циативных групп местного референдума. Они составляют списки граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме, на основании сведений, представляемых главой местного самоуправ­ления; организуют ознакомление граждан со списками, принима­ют и рассматривают заявления о неточностях в списках и решают вопрос о внесении в них соответствующих изменений; оповеща­ют граждан о дне проведения местного референдума, времени и месте голосования; обеспечивают подготовку помещений для го­лосования и их надлежащее оборудование; организуют на участке голосование в день проведения местного референдума; произво­дят подсчет голосов и определяют результаты голосования; рас­сматривают заявления и жалобы граждан по вопросам подготовки и проведения местного референдума и принимают по ним необ­ходимые решения; осуществляют другие полномочия, предусмот­ренные законом.

Территория, на которой проводится местный референдум, делится на участки, образуемые не позднее чем за 45 дней до проведения местного референдума решением главы местного самоуправления по согласованию с комиссией местного референ­дума из расчета от 100 до 3000 избирателей на одном участке. Участки образуются с учетом границ поселков и сельских окру­гов, городов и районов в целях создания максимальных удобств для граждан, участвующих в местном референдуме. Территории участков местного референдума могут совпадать с территориями избирательных участков.

Списки граждан, имеющих право участвовать в местном ре­ферендуме, составляются по каждому участку референдума на основании сведений, представляемых главой местного самоуправ­ления, участковой комиссией референдума. В списки включаются все граждане, имеющие право участвовать в референдуме, на момент составления списков постоянно проживающие на терри­тории соответствующего участка.

Гражданин, имеющий право участвовать в референдуме, может быть включен не более чем в один список. Списки граж­дан, имеющих право участвовать в местном референдуме, состав­ляются в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, на основе адресов избирателей).

Списки представляются для всеобщего ознакомления не позд­нее чем за тридцать дней до референдума, а также доводятся до сведения граждан другими способами.

Каждый гражданин вправе обжаловать невключение, непра­вильное включение в список или исключение из списка, а также допущенные в списках неточности. Заявления о неправильностях в списке рассматриваются участковой комиссией референдума, которая обязана не позднее чем в двухдневный срок, а накануне и в день референдума — немедленно рассмотреть заявление,

внести необходимые исправления либо выдать заявителю копию мотивированного решения об отклонении его заявления. Это решение может быть обжаловано в судебном порядке, исправле­ние в списке в соответствии с решением суда проводится участ­ковой комиссией референдума немедленно.

В бюллетене для голосования воспроизводится текст постав­ленного на референдум вопроса или проекта решения и варианты волеизъявления голосующего: “за” и “против” (“да” и “нет”).

Время для голосования на участках в зависимости от местных условий устанавливает орган местного самоуправления одновре­менно с принятием решения о дате проведения референдума. При этом общее время, отведенное для голосования, не должно быть менее 12 часов. О времени и месте голосования участковая комиссия оповещает граждан не позднее чем за 20 дней до дня проведения местного референдума.

Закон устанавливает, что гражданину, который в течение 15 дней со дня проведения местного референдума по тем или иным причинам будет отсутствовать по месту своего постоянного про­живания и не сможет прийти на участок, на котором он включен в список, предоставляется право проголосовать досрочно путем заполнения бюллетеня в помещении участковой комиссии мест­ного референдума.

В процессе голосования в день референдума граждане само­стоятельно заполняют бюллетень для тайного голосования. Граж­данин, который не может это сделать сам, вправе по своему выбору пригласить в кабину другое лицо, не являющееся членом участковой комиссии или общественным наблюдателем из числа представителей политических и иных общественных организаций и массовых движений, трудовых коллективов, инициативных групп, а также средств массовой информации.

При подсчете голосов недействительными признаются бюлле­тени, в которых не вычеркнут ни один из вариантов ответа, либо вычеркнуты оба, а также бюллетени неутвержденной формы. В случае сомнений в действительности бюллетеня решение прини­мает участковая комиссия.

Результаты голосования подсчитываются на каждом участке для голосования. Подведение общих итогов местного референду­ма и установление его результатов возлагаются на комиссию местного референдума. Итоги местного референдума определя­ются ею на основании протоколов всех участковых комиссий референдума.

Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме, при условии, что это составляет не менее 25 процентов от общего числа граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме. Число граж­дан, принявших участие в местном референдуме, определяется общим числом граждан, получивших бюллетени.

Если по вопросу, вынесенному на местный референдум, ре­шение не принято, то с инициативой о проведении местного референдума с такой же по содержанию или по смыслу форму­лировкой вопроса можно обращаться не ранее чем через год.

Если на местный референдум выносились альтернативные варианты решений и ни один из них не получил необходимого количества голосов, то все варианты считаются отклоненными, а их повторное вынесение на референдум может состояться не ранее чем через год.

Результаты местного референдума могут быть признаны не­действительными из-за допущенных в ходе референдума или при подсчете голосов нарушений Закона о местном референдуме, повлиявших на результаты голосования.

В случаях обнаружения таких нарушений результаты местного референдума могут быть обжалованы в судебном порядке в те­чение месяца со дня опубликования его итогов.

Итоги местного референдума публикуются в местных средст­вах массовой информации, а там, где они отсутствуют, доводятся до сведения граждан иным путем комиссией местного референ­дума не позднее десяти дней со дня окончания голосования.

В случае признания результатов голосования по какому-либо участку недействительными, комиссия местного референдума вправе поручить соответствующей участковой комиссии рефе­рендума провести в течение двух недель на этом участке повтор­ное голосование. Решения комиссии местного референдума могут быть обжалованы в суд в течение недели со дня их принятия.

Принятое на местном референдуме решение публикуется не позднее семи дней с даты последнего голосования по вопросу, вынесенному на референдум, и вступает в силу в день опублико­вания, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок.

Решения, принятые на местном референдуме, имеют обяза­тельный характер для органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местной администрации, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории местного самоуп­равления, а также для граждан и могут быть обжалованы в судебном порядке в случае нарушения законности при проведе­нии референдума.

Если для реализации решения, принятого на местном рефе­рендуме, требуется издание правового акта, орган местного само­управления или представительный орган субъекта Российской Федерации, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 30 дней после вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки и принятия этого правового акта.

Изменение либо отмена решения, принятого местным рефе­рендумом, производится только местным референдумом.

Ответственность должностных лиц за невыполнение решений, принятых местным референдумом, устанавливается законода­тельством Российской Федерации.

 

  1. Муниципальные выборы

 

Высшим непосредственным выражением воли населения яв­ляются выборы органов местного самоуправления. Выборы — наиболее массовая форма прямого народного волеизъявления. Их значение определяется прежде всего тем, что посредством выбо­ров образуются представительные органы местного самоуправле­ния, через которые население осуществляет местное самоуправ­ление, а также посредством выборов могут получать свои полно­мочия главы муниципальных образований.

Однако только этим значение выборов не ограничивается. В ходе избирательных кампаний граждане своими предложениями направляют деятельность органов местного самоуправления, кри­тически оценивают их работу. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способст­вует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения.

Надо сказать, что курс на развитие местного самоуправления в нашей стране будет успешным, если при выборах в представи­тельные органы местного самоуправления будет каждый раз фор­мироваться достойный депутатский корпус. Именно от этого в значительной степени зависят эффективность работы представи­тельных органов местного самоуправления, укрепление их авто­ритета среди населения.

Вместе с тем успешность этого курса в немалой степени зависит и от качественного состава тех, кто возглавляет местную администрацию. В свою очередь этот состав в перспективе также будет определяться населением на выборах. Вот почему в стране в последнее время ведется большая работа по созданию таких начал избирательной системы, которые в полной мере соответст­вовали бы велению времени. Это потребовало существенного обновления всего действовавшего в Российской Федерации изби­рательного законодательства.

Сегодня правовую основу выборов в органы местного самоуп­равления составляют: Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г.; Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декаб­ря 1994 г.’; законы о выборах в органы местного самоуправления, принимаемые органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации2; уставы муниципальных образований

В соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” муниципальные выборы, т.е. выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных долж­ностных лиц местного самоуправления, осуществляются на осно­ве всеобщего равного и прямого избирательного права при тай­ном голосовании при обеспечении установленных законом изби­рательных прав граждан.

Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации.

Федеральные органы государственной власти и органы госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации гарантиру­ют проведение муниципальных выборов.

Согласно Закону “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” демократические свободные выборы в органы местного самоуправления Российской Федера­ции являются высшим непосредственным выражением принадле­жащей народу власти. Государство гарантирует свободное воле­изъявление граждан на выборах путем защиты демократических принципов и норм избирательного права.

Участие граждан Российской Федерации в выборах в органы местного самоуправления является добровольным. Никто не впра­ве оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.

Гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, вправе избирать, а по достижении возраста, установленного законом и иными нормативными правовыми актами законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, — быть избранным в выборные органы местно­го самоуправления. Устанавливаемый минимальный возраст кан­дидата при выборах главы местной администрации не может превысить 21 года. Гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, нацио­нальности, языка, происхождения, имущественного и должност­ного положения, места жительства, отношения к религии, убеж­дений, принадлежности к общественным объединениям.

Не имеют права избирать и быть избранными граждане, при­знанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Законами и иными нормативными правовыми актами законо­дательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливаться допол­нительные условия приобретения гражданином Российской фе­дерации пассивного избирательного права, связанные со сроком его проживания на определенной территории Российской Феде­рации (соответственно уровню проводимых выборов). Сроки обя­зательного проживания на указанной территории не могут пре­вышать одного года.

Конституцией Российской федерации, федеральными закона­ми, а также законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются огра­ничения, связанные со статусом депутата представительного ор­гана местного самоуправления, в том числе с невозможностью находиться на государственной службе, заниматься другой опла­чиваемой деятельностью.

Избиратели участвуют в выборах в органы местного самоуп­равления на равных основаниях, голосуют за или против канди­датов непосредственно. Голосование на выборах является тай­ным, т.е. исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателя”.

В списки избирателей включаются все граждане Российской федерации, обладающие на день голосования активным избира­тельным правом. Список избирателей составляется участковой избирательной комиссией отдельно по каждому избирательному участку на основании сведений, представленных по установлен­ной форме главой местной администрации. Уточнение списков зарегистрированных избирателей осуществляется главой местной администрации по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Указанные сведения направляются в соответствующие избира­тельные комиссии сразу после назначения дня выборов.

Основанием для включения гражданина Российской Федера­ции в список избирателей на конкретном избирательном участке является его проживание на территории этого избирательного участка. Гражданин Российской Федерации может быть включен в список избирателей только на одном избирательном участке. Список избирателей представляется для всеобщего ознакомления не позднее чем за 30 дней до дня выборов.

Каждый гражданин Российской Федерации, обладающий из­бирательным правом, вправе заявить в участковую избиратель­ную комиссию о не включении его в список избирателей, а также о любой ошибке или неточности в списке избирателей. В течение 24 часов участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление и либо устранить ошибку, либо дать заявителю пись­менный ответ с изложением мотивов отклонения заявления. Ре­шение участковой избирательной комиссии может быть обжало­вано в вышестоящую избирательную комиссию или в суд, кото­рые обязаны рассмотреть жалобу в трехдневный срок, а в день выборов — немедленно.

Вносить изменения в списки избирателей после начала под­счета голосов избирателей запрещается.

Для проведения выборов образуются избирательные округа на основании данных, представляемых органами местного самоуп­равления. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом избирательном округе определяются соответствующей

избирательной комиссией и утверждаются соответствующим представительным органом местного самоуправления не позднее чем за 60 дней до дня выборов.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей создаются избирательные участки. Они образуются главой мест­ного самоуправления по согласованию с соответствующими из­бирательными комиссиями с учетом местных и иных условий из расчета не более 3000 избирателей на каждом участке и не позднее чем за 45 дней до дня выборов. Границы избирательных участков не должны пересекать границ избирательных округов.

Списки избирательных участков с указанием их границ и адресов участковых избирательных комиссий публикуются соот­ветствующей избирательной комиссией в местной печати не позднее чем за 40 дней до дня выборов.

Реализацию и защиту избирательных прав граждан обеспечи­вают избирательные комиссии.

Полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами законода­тельных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

При подготовке и проведении выборов избирательные комис­сии в пределах своей компетенции не зависят от органов мест­ного самоуправления.

Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их ком­петенции, установленной соответствующими нормативными пра­вовыми актами, обязательны для органов местного самоуправле­ния, общественных объединений, предприятий, учреждений, ор­ганизаций и должностных лиц, а также нижестоящих избиратель­ных комиссий.

Органы местного самоуправления, общественные объедине­ния, предприятия, учреждения, организации, средства массовой информации, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномо­чий, в частности, представлять необходимые помещения, транс­порт, средства связи, техническое оборудование, сведения и ма­териалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный законодательством, а также предоставлять возможность для размещения печатной информации избиратель­ных комиссий в порядке, установленном законодательством.

Формирование избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления осуществляется на основе предложе­ний общественных объединений, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и жительства в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти субъектов Россий­ской Федераций и уставами муниципальных образований.

В состав избирательных комиссий не могут входить кандида­ты, их доверенные лица, супруги и близкие родственники канди­датов либо лица, находящиеся у них в непосредственном подчи­нении.

После регистрации кандидата избирательное объединение — общественные объединения, участвующие в выборах посредст­вом выдвижения кандидатов, которое выдвинуло кандидата, или сам кандидат вправе назначить в избирательную комиссию, за­регистрировавшую его, и в нижестоящие избирательные комис­сии по одному члену с правом совещательного голоса. Члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса имеют право доступа ко всем материалам и документам соответствую­щей избирательной комиссии, должны оповещаться о всех засе­даниях избирательной комиссии, имеют право выступать на ее заседаниях.

Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно и открыто. На их заседаниях вправе присутствовать кандидаты и их доверенные лица, представители избирательных объединений и средств массовой информации. Решения избирательных комис­сий публикуются в печати и передаются в иные средства массо­вой информации в сроки, установленные законодательством.

В день голосования, с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до подписания ее членами протокола об итогах голосования, на избирательных участках вправе при­сутствовать наблюдатели, направленные общественными и изби­рательными объединениями, кандидатами, а также иностранные (международные) наблюдатели.

Деятельность избирательных комиссий осуществляется на ос­нове коллегиальности.

Решение избирательных комиссий о регистрации кандидатов, об отмене регистрации кандидатов, об итогах голосования или о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными принимаются на заседаниях избирательных комиссий большинством голосов от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Решения избирательных комиссий по иным вопросам принимаются про­стым большинством голосов от числа присутствующих членов избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Решение избирательной комиссии, противоречащее законода­тельству либо принятое избирательной комиссией с превышени­ем установленных полномочий, подлежит отмене вышестоящей избирательной комиссией.

Решения органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд. Решение суда по существу жалобы, заявления является окончательным.

Решения и действия (или бездействие) избирательных комис­сий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию или в суд. Предварительное обращение в вышестоящие избирательные комиссии не является обязательным условием для обращения в суд. Решения по жалобам, поступившим в ходе выборов, принимаются в пятидневный срок, а в день выборов — немедленно. В случае если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимают­ся не позднее чем в десятидневный срок. При этом вышестоящая избирательная комиссия вправе принять самостоятельное реше­ние по существу жалобы.

В законах субъектов Российской Федерации определяется, какая избирательная система (мажоритарная, пропорциональная) используется при выборах органов местного самоуправления. Так, в Московской области в соответствии с Законом о выборах применяется мажоритарная система. При этом выборы могут проводиться как по одномандатным округам, так и по единому многомандатному округу. Порядок выборов, применяемый в кон­кретном муниципальном образовании, определяется им самосто­ятельно и закрепляется в его уставе.

Право выдвижения кандидатов принадлежит избирательным объединениям и непосредственно избирателям, в том числе по месту работы, службы, учебы и жительства. Избирательные объ­единения по выборам в орган местного самоуправления могут выдвигать и единые списки кандидатов.

Решения о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в орган местного самоуправления от избирательных объединений принимаются на собраниях местных отделений этих избиратель­ных объединений.

Два или более общественных объединения могут образовать избирательный блок для совместного участия в выборах.

Избирательные блоки подлежат регистрации в соответствую­щей избирательной комиссии после представления ими в комис­сию совместного списка кандидатов.

Решения о выдвижении кандидатов (списка кандидатов) от избирательных объединений и избирательных блоков принима­ются тайным голосованием.

В поддержку кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых от избирательных объединений и избирательных блоков, собирают­ся подписи избирателей в порядке и количестве, определяемом законами или иными нормативными правовыми актами. Макси­мальное количество подписей, необходимых для регистрации кан­дидатов (списка кандидатов), не может превышать два процента от числа избирателей, установленного при составлении списков избирателей.

Выдвижение кандидата непосредственно избирателями прово­дится путем сбора подписей под его заявлением о выдвижении кандидатом. Сбор подписей проводится по месту работы ( в том числе в трудовых коллективах), службы, учебы и жительства. Администрация и трудовые коллективы предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций обязаны оказывать содействие в создании равных условий для выдвижения кандида­тов. Количество подписей и порядок их сбора устанавливаются законодательством. Максимальное количество подписей, необхо­димых для регистрации кандидатов, не может превышать два процента от числа избирателей соответствующего избирательно­го округа.

Подписи могут собираться только среди избирателей, облада­ющих активным избирательным правом, в том избирательном округе, где осуществляется выдвижение кандидатов. Период вы­движения кандидатов при выборах в органы местного самоуправ­ления должен составлять не менее 30 дней.

Инициатива сбора подписей под заявлением кандидата о его выдвижении может исходить от любого избирателя (избирате­лей). О своей инициативе он (они) уведомляет избирательную комиссию, в которой будет осуществляться регистрация этого кандидата.

Кандидаты (списки кандидатов) регистрируются соответст­вующей избирательной комиссией по представлению избиратель­ных объединений и избирателей, выдвинувших кандидатов, при наличии заявлений кандидатов об их согласии баллотироваться по данному избирательному округу.

В случае, если в установленные сроки в избирательном округе не будет зарегистрирован ни один кандидат либо число зареги­стрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий.

Кандидат вправе в любое время до дня выборов снять свою кандидатуру.

Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности.

После регистрации кандидаты, находящиеся на государствен­ной или муниципальной службе, а также работающие в средствах массовой информации, на время их участия в выборах освобож­даются от выполнения служебных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего служебного положения.

Кандидаты после регистрации по их личным заявлениям осво­бождаются от работы, военной службы, военных сборов и учебы на время участия в выборах. В течение этого срока соответствую­щая избирательная комиссия за счет средств, выделенных на организацию подготовки и проведения выборов, выплачивает им денежную компенсацию. Виды, размеры и порядок выплаты ком­пенсации устанавливаются федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти Российской Феде­рации.

Во время проведения выборов кандидаты не могут быть по инициативе администрации (работодателя) уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу.

Время участия кандидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации кандидатом.

Кандидат после регистрации не может быть привлечен без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) к уголов­ной ответственности, арестован или подвергнут мерам админи­стративного взыскания, налагаемым в судебном порядке. При даче согласия прокурор обязан известить избирательную комис­сию, осуществившую регистрацию кандидата.

Государство обеспечивает гражданам Российской Федерации, общественным объединениям свободное проведение предвыбор­ной агитации в соответствии с федеральными законами. Гражда­не, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за или против любого кандидата, избирательного объединения. Кандидатам и избирательным объединениям гарантируются равные условия до­пуска к средствам массовой информации.

В предвыборной агитации не могут участвовать члены изби­рательных комиссий, государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления. Должностные лица государст­венных органов и органов местного самоуправления, являющиеся кандидатами, могут участвовать в проведении предвыборной аги­тации на равных основаниях с другими кандидатами.

Кандидат, избирательное объединение имеют право на бес­платное предоставление им эфирного времени по каналам госу­дарственных и муниципальных телерадиокомпаний, осуществля­ющих телевизионное и радиовещание на территории соответст­вующего избирательного округа, на равных основаниях.

Избирательные комиссии контролируют соблюдение установ­ленного порядка проведение предвыборной агитации.

Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кан­дидатов и прекращается за один день до дня выборов.

Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведе­нию муниципальных выборов проводятся за счет средств местно­го бюджета.

Кандидаты создают собственные избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации. При выборах в органы местного самоуправления избирательные объединения могут со­здавать избирательные фонды.

Избирательные фонды могут создаваться за счет средств, вы­деленных избирательному объединению или кандидату в равных размерах на предвыборную агитацию соответствующей избира­тельной комиссией; собственных средств избирательного объеди­нения или кандидата, за исключением случаев, когда указанные средства имеют иностранные источники; средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, а также добровольных пожертвований физических и юридических лиц.

Кандидат и избирательное объединение не позднее чем через 30 дней по окончании выборов обязаны представить в соответст­вующую избирательную комиссию отчет о размерах и всех ис­точниках создания своих избирательных фондов, а также о всех произведенных затратах, а избирательная комиссия обязана опубликовать этот отчет не позднее чем через 45 дней после его представления в избирательную комиссию.

Голосование на выборах проводится в один из выходных дней. Исключения в установлении дня голосования могут быть предус­мотрены действующим законодательством. О времени и месте голосования участковые избирательные комиссии обязаны опо­вестить избирателей не позднее чем за 20 дней до дня его проведения через средства массовой информации.

Избирателю, который в течение 15 дней до дня выборов включительно по тем или иным причинам будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прийти на избирательный участок, на котором он включен в список избирателей, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно, путем заполнения избирательного бюллетеня в помещении окружной или участковой избирательной комиссии. Избирательная комис­сия обязана при этом обеспечить тайну голосования, исключить возможность искажения волеизъявления избирателя, обеспечить сохранность избирательного бюллетеня и учет голоса избирателя при установлении итогов голосования.

Голосование производится путем нанесения избирателем в избирательном бюллетене какого-либо знака в квадрате (квадра­тах), относящемся к кандидату (кандидатам) или списку кандида­тов, в пользу которого сделан выбор, либо в позиции “против всех кандидатов (списков кандидатов)”.

Каждый избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Избирательные бюллетени выдаются избирате­лям, включенным в список избирателей, по предъявлении паспор­та или иного документа, удостоверяющего их личность. Участко­вая избирательная комиссия обязана обеспечить всем избирате­лям возможность участвовать в голосовании, в том числе лицам, которые по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не могут прибыть в помещение для голосования.

Избирательные бюллетени заполняются избирателем в специ­ально оборудованной кабине или комнате, в которых не допуска­ется присутствие иных лиц. Заполненные избирательные бюлле­тени опускаются избирателями в избирательные ящики, которые должны находиться в поле зрения членов участковой избиратель­ной комиссии и наблюдателей.

Подсчет голосов избирателей осуществляется членами участ­ковой избирательной комиссии с правом решающего голоса на основе поданных избирателями избирательных бюллетеней. При подсчете голосов избирателей участковая избирательная комис­сия признает недействительными избирательные бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление избирателей, а также избирательные бюллетени неустановленной формы. Члены участковой избирательной комиссии подсчитывают и заносят в протоколы об итогах необходимые данные.

На основании подлинных протоколов участковых и террито­риальных (районных, городских и др.) избирательных комиссий путем сложения содержащихся в них данных окружная избира­тельная комиссия в соответствии с законодательством устанавли­вает результаты выборов по избирательному округу. О результа­тах выборов по избирательному округу составляется протокол, который подписывается всеми присутствующими членами ок­ружной избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Так, в соответствии с Законом Московской области “О выбо­рах органов и должностных лиц местного самоуправления в Московской области” от 27 декабря 1995 г. в протоколе указыва­ется одно из следующих решений:

а) о признании избранным кандидата, получившего в своем округе наибольшее число голосов, от числа принявших участие в голосовании при выборах по одномандатным округам; при равен­стве голосов избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше;

б) о признании избранными кандидатов в количестве, равном количеству мандатов при выборах по единому многомандатному округу, получивших наибольшее число голосов от числа участво­вавших в голосовании; при равенстве голосов избранным счита­ется кандидат, зарегистрированный раньше;

в) о признании избранным кандидата на должность главы или другого выборного должностного лица местного самоуправления, получившего наибольшее число голосов от числа участвовавших в голосовании; при равенстве голосов избранным считается кан­дидат, зарегистрированный раньше.

Окружная избирательная комиссия признает выборы по из­бирательному округу недействительными, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результа­ты волеизъявления избирателей.

Окружная избирательная комиссия признает выборы несосто­явшимися, если:

а) в выборах приняло участие меньше 25 процентов зареги­стрированных избирателей;

б) число голосов, поданных в графе “против всех кандидатов”, превышает число голосов, поданных за всех кандидатов.

Протокол окружной избирательной комиссии незамедлитель­но направляется в избирательную комиссию муниципального образования (муниципальную избирательную комиссию).

В случае, если вся территория муниципального образования составляет единый избирательный округ, результаты выборов на основании протоколов участковых комиссий определяются муни­ципальной избирательной комиссией.

Итоги голосования по каждому избирательному участку, ре­зультаты выборов по избирательному округу в объеме данных, содержащихся в протоколе соответствующей избирательной ко­миссии и непосредственно нижестоящих избирательных комис­сий, должны предоставляться для ознакомления любому избира­телю, кандидату, наблюдателю или представителю средств массо­вой информации.

Окружные избирательные комиссии, проводившие регистра­цию кандидатов, направляют общие данные о результатах выбо­ров по избирательному округу в средства массовой информации в течение трех дней после окончания выборов.

В случае признания выборов недействительными или несосто­явшимися проводятся повторные выборы. Решение о проведении повторных выборов принимает муниципальная избирательная комиссия. При этом она может принять решение о необходимос­ти проведения выборов нижестоящими избирательными комис­сиями в новом составе. Голосование проводится на тех же изби­рательных участках и по спискам избирателей, составленным для проведения первоначальных выборов в сроки, предусмотренные законодательством субъектов Российской федерации.

Территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуп­равление. Под территориальным общественным самоуправлени­ем понимается самоорганизация граждан по месту их жительст­ва на части территории муниципального образования для само­стоятельного и под свою ответственность осуществления соб­ственных интересов в вопросах местного значения непосредст­венно населением или через создаваемые им органы территори­ального общественного самоуправления.

Являясь частью общей системы местного самоуправления в Российской Федерации, система территориального общественно­го самоуправления включает в себя упоминавшиеся уже ранее общие собрания (сходы), конференции граждан и другие терри­ториальные формы непосредственной демократии, а также сове­ты или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, посел­ков, сельских населенных пунктов, кварталов, улиц, дворов и других территорий.

В отличие от общественных объединений органы территори­ального общественного самоуправления действуют исключитель­но в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного с какими-либо условиями (соблюдение ус­тава, уплата членских взносов и т.п.), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслужи­вания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и инте­ресов.

Порядок организации и осуществления территориального об­щественного самоуправления определяется уставом муниципаль­ного образования в соответствии с законами субъектов Россий­ской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Так, в соответствии со статьей 77 Устава города Москвы, принятого Московской городской Думой 28 июня 1995 г., Типовой Устав органа территориального общественного самоуправления в городе Москве является законодательным актом города и прини­мается Думой по представлению Мэра с учетом предложений граждан и органов территориального общественного самоуправ­ления.

Органы территориального общественного самоуправления формируются, как правило, путем выборов на общих собраниях (сходах) или конференциях граждан по месту их жительства на срок полномочий представительного органа местного самоуправ­ления. Однако общие собрания (сходы) или конференции жите­лей могут устанавливать и другой срок полномочий органов территориального общественного самоуправления.

В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления содействуют органам территориально­го общественного самоуправления в осуществлении их полномо­чий. Таким образом, речь идет не о руководстве органов местного самоуправления органами территориального общественного самоуправления, а о возможном их сотрудничестве и взаимодей­ствии.

Вместе с тем многие уставы муниципальных образований предусматривают возможность передачи органами местного самоуправления отдельных вопросов на разрешение органов тер­риториального общественного самоуправления. При этом воз­можно также установление сферы совместного ведения органов местного самоуправления с органами территориального общест­венного самоуправления населения с согласия последних, а также установление перечня вопросов, которые не могут быть решены без согласования с органами территориального общественного самоуправления.

Так, в соответствии с Законом Московской области “О мест­ном самоуправлении в Московской области” органы местного самоуправления могут передавать свои отдельные полномочия органам территориального общественного самоуправления с их согласия. Однако органам территориального общественного само­ управления не могут передаваться полномочия по принятию пра­вовых актов. Регистрация органов территориального обществен­ного самоуправления осуществляется органами муниципального образования в установленном ими порядке.

В соответствии с уставом муниципального образования органы территориального общественного самоуправления могут являться юридическими лицами, осуществлять экономическую деятель­ность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресур­сы, которые образуются за счет доходов от экономической дея­тельности, добровольных взносов и пожертвований и других поступлений.

Приближенность органов территориального общественного самоуправления к населению, простота порядка их формирова­ния и, главное, тесная связь их деятельности с повседневными жизненными интересами граждан обеспечивают массовость этих органов, определяют необходимость последовательного повыше­ния их роли в системе местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону “Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской федерации” (ст. 27), наряду с предусмотренными этим Законом формами участия населения в осуществлении местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращение граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоопределение), граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в других формах, не противоречащих Конституции Российской федерации, федераль­ным законам, законам субъектов Российской Федерации.

 

 

  1. Понятие система органов местного самоуправления.

 

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) мест­ное самоуправление в Российской федерации осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления — это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государст­вом. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на мес­тах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако органы местного самоуправления — это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самосто­ятельное решение гражданами вопросов местной жизни, органи­зационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправле­ния. Это означает, что и государственные органы и органы мест­ного самоуправления — это органы власти народа, органы, через которые народ осуществляет свою власть.

Вместе с тем органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления — это разные формы осуществления власти народа. Органы, осуществляющие государственную власть, явля­ются структурными единицами государственного аппарата, госу­дарственными органами. Поэтому осуществляемая ими власть народа имеет форму государственной власти.

Органы местного самоуправления не являются составной час­тью государственного механизма управления. Они, согласно Кон­ституции Российской Федерации (ст. 12), не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Однако, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают однои_из__ форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объеди­нений.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Однако это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются обязательными.

Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-власт­ные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.

Согласно Федеральному закону “Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской федерации” (ст. 6) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только феде­ральными законами и законами субъектов Российской федера­ции. Ими же определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами местного самоуправ­ления отдельных государственных полномочий. Вместе с тем согласно данному Закону (ст. 14), осуществление местного само­управления органами государственной власти и государствен­ными должностными лицами не допускается. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44).

В соответствии с федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 14) к органам местного самоуправления относятся:

представительные органы местного самоуправления;

иные органы местного самоуправления, образуемые в соответ­ствии с уставами муниципальных образований.

Согласно Закону (ст. 14) наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обяза­тельным. Органы местного самоуправления наделяются в соот­ветствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они уп­равляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления организуют исполнение фе­деральных законов, указов Президента Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации. Они оказыва­ют содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют коорди­нацию деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Наименования органов местного самоуправления устанавлива­ются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом националь­ных, исторических и иных местных традиций.

Структура органов местного самоуправления определяется на­селением самостоятельно.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Лица, осуществляющие службу на должностях в органах мест­ного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управ­ление службой, определяется уставом муниципального образова­ния в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральными законами.

Органы местного самоуправления и должностные лица мест­ного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должност­ных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

 

  1. Представительные органы местного самоуправления

 

Представительными органами местного самоуправления явля­ются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты и т.п. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Установленный Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 15) порядок непосредственного избрания представительных органов местного самоуправления населением исключает воз­можность формирования районных органов местного самоуправ­ления из представителей органов местного самоуправления го­родских и сельских поселений, как это было предусмотрено Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы’ или, скажем, признания представительным органом местного самоуправления в сельском округе собрания старост, как это было установлено, например, в Положении о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы от 3 февраля 1994 г.

Численный состав представительного органа местного самоуп­равления определяется уставом муниципального образования.

В исключительном ведении представительных органов местно­го самоуправления находятся:

принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муници­пального образования;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

принятие планов и программ развития муниципального обра­зования, утверждение отчетов об их исполнении;

установление местных налогов и сборов;

установление порядка управления и распоряжения муници­пальной собственностью;

контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Федеральный закон “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской федерации” наделяет пред­ставительные органы местного самоуправления правом законода­тельной инициативы в законодательном (представительном) орга­не субъекта Российской Федерации (ст. 45).

Полномочия представительных органов местного самоуправ­ления определяются уставами муниципальных образований.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

Как уже отмечалось, в отдельных поселениях уставом муни­ципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Федеральный закон “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 18) гаранти­рует депутату представительного органа местного самоуправле­ния условия для беспрепятственного и эффективного осущест­вления полномочий, защиту прав, чести и достоинства.

Срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления не может быть меньше двух лет, а установлен­ный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.

Полномочие депутата представительного органа местного самоуправления начинается со дня его избрания и прекращается с момента начала работы представительного органа местного самоуправления нового состава.

Депутаты представительных органов местного самоуправле­ния могут в соответствии с уставом муниципального образования осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

Как уже ранее отмечалось, уставами муниципальных образо­ваний в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата пред­ставительного органа местного самоуправления. Статус депутата представительного органа местного самоуправления и ограниче­ния, связанные с этим статусом, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Депутаты представительных органов местного самоуправле­ния не могут быть задержаны (за исключением случаев задержа­ния на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жи­тельства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответ­ственности без согласия прокурора субъекта РФ.

Депутатам представительных органов местного самоуправле­ния, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, социальные гарантии, связанные с пребыванием на этой долж­ности, устанавливаются законами субъектов РФ.

 

 

  1. Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

 

Уставом муниципального образования может быть предусмот­рена должность главы муниципального образования — выборно­го должностного лица, возглавляющего деятельность по осущест­влению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на Основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного Самоуправления из своего состава в порядке, установленном фе­деральными законами и законами субъектов Российской Феде­рации.

Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соот­ветствии с уставом муниципального образования.

Согласно уставу муниципального образования избранный на­селением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного само­управления, председательствовать на его заседаниях.

Наименование главы муниципального образования и сроки его полномочий определяются уставом муниципального образо­вания в соответствии с законами субъектов Российской Феде­рации.

Так, в Законе Московской области “О местном самоуправле­нии в Московской области” от 13 июня 1996 г. предусмотрены следующие варианты структуры и полномочий органов и долж­ностных лиц местного самоуправления: а) если не предусмотрена должность главы муниципального образования, то Советом изби­рается председатель Совета и назначается глава администрации;

б) если предусмотрена должность главы муниципального образо­вания, избираемого Советом из своего состава, то председатель Совета не избирается, глава администрации не назначается, а полномочия председателя Совета выполняет глава муниципально­го образования; в) если предусмотрена должность главы муници­пального образования, избираемого населением, и согласно уста­ву муниципального образования глава муниципального образова­ния входит в состав Совета с правом решающего голоса, то председатель Совета не избирается, глава администрации не назначается, а полномочия председателя Совета выполняет глава муниципального образования; г) если предусмотрена должность главы муниципального образования, избираемого населением, а согласно уставу муниципального образования глава муниципаль­ного образования не входит в Совет, то Советом избирается председатель Совета, а глава администрации не назначается’.

Глава местного самоуправления имеет полномочия главы мест­ной администрации в полном объеме) Если же Устав о местном самоуправлении не предусматривает должность главы местного самоуправления, то граждане избирают главу администрации сроком на 4 года, а представительный орган местного самоуправ­ления избирает своего председателя.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования подотчетен населению непосредст­венно, а также представительному органу местного самоупра­вления.

Надо сказать, что до недавнего времени главы местного само­управления (местной администрации), как правило, назначались вышестоящим главой администрации. Однако в соответствии со статьей 59 Федерального закона “Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. (с учетом изменений, внесенных в Закон 22 апреля 1996 г. главы местных администраций (главы местного самоуправления), назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это предусмотрено федеральным законом, сохраняют свои полномочия до избрания (назначения) соответствующего органа, должностного лица с учетом положе­ний данного Федерального закона, но не более шестнадцати месяцев со дня вступления в силу Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской федерации” от 28 августа 1995 г. (данный Закон вступил в силу 1 сентября 1995 г. — со дня своего официального опубли­кования).

В уставе муниципального образования помимо представитель­ных органов и глав муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления, а также иные должностные лица местного самоуправления как выборные, так и назначаемые.

Наименование такого рода органов местного самоуправления,

подотчетность, вопросы организации и деятельности определяют­ся уставами муниципальных образований в соответствии с зако­нами субъектов Российской Федерации.

Образование этих органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными ли­цами согласно Федеральному закону “Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 17) не допускается.

Выборные должностные лица местного самоуправления наде­ляются собственной компетенцией по решению вопросов мест­ного значения в соответствии с уставом муниципального образо­вания. Этим правом определяется также наименование выборных должностных лиц и сроки их полномочий. Выборные должност­ные лица в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному ор­гану местного самоуправления.

Наименование назначаемых должностных лиц местного само­управления, порядок их назначения, компетенция, сроки полно­мочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности оп­ределяются уставами муниципальных образований в соответст­вии с законами субъектов Российской Федерации

 

 

 

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

  1. Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления

 

Реальность и эффективность местного самоуправления опре­деляется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления.

Как институт муниципального права, финансово-экономичес­кие основы местного самоуправления преаставляют собой сово­купность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общест­венные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных мест­ных финансов в интересах населения мунииипальньис образо­вании.

Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйствен­ную самостоятельность местного самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развития финансово-экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов.

Финансово-экономические основы местного самоуправления составляют: а) муниципальная собственность; б) местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления; в) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального обра­зования.

Признание и гарантированность государством местного само­управления предполагает, что государство берет на себя опреде­ленные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития мест­ного самоуправления.

Европейская Хартия о местном самоуправлении устанавли­вает:

а) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточ­ными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функ­ций;

б) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям;

в) по меньшей мере часть финансовых средств органов мест­ного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления впра­ве устанавливать в пределах, определенных законом:

г) финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно раз­нообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возмож­но, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

д) защита более слабых, в плане финансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравни­вания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных ис­точников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции (ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправ­лении).

Эти положения Европейской Хартии о местном самоуправле­нии можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую по­литику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.

Органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти субъектов Российской Федерации обя­заны содействовать развитию финансово-экономических основ местного самоуправления. В этих целях они в соответствии с федеральным законом “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации  от 28 августа 1995 г.:

регулируют законами порядок передачи объектов государст­венной собственности в муниципальную собственность;

передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые им для осуществления от­дельных государственных полномочий, которыми могут наделять­ся законом данные органы;

разрабатывают и устанавливают государственные минималь­ные социальные стандарты;

регулируют отношения между федеральным бюджетом  местными бюджетами, между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;

обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обес­печенности;

обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности мест­ного самоуправления:

компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органа­ми государственной власти;

участвуют в решении местных задач через целевые федераль­ные и региональные программы.

 

 

  1. Муниципальная собственность

 

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет экономические условия местного самоуправления. Это находит свое выражение прежде всего:

в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8);

в праве органов местного самоуправления самостоятельно уп­равлять муниципальной собственностью (ст. 132).

Муниципальная собственность, порядок ее образования, вла­дения, пользования и распоряжения закрепляются также Граж­данским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации)), другими законами и нормативными пра­вовыми актами.

Понятие “муниципальная собственность)) было введено в Рос­сийской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. “О собственности в РСФСР)), утратившим силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской феде­рации с 1 января 1995 года.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Феде­рации, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским по­селениям, а также другим муниципальным образованиям.

Таким образом, субъектами муниципальной собственности яв­ляются муниципальные образования.

Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собствен­никами муниципального имущества.

В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Россий­ской Федерации и статьей 29 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации)), права собственника муниципального имущества принадлежат муниципальному образованию. От его имени эти права осуществляют органы местного самоуправления, а в случа­ях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредст­венно.

Имущество, находящееся в собственности муниципального об­разования, делится на две части. Одна часть муниципального имущества закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве опера­тивного управления. Другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Федера­ции, муниципальную казну соответствующего городского, сель­ского поселения или другого муниципального образования.

Федеральный закон “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации)) устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:

средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;

имущество органов местного самоуправления;

муниципальные земли и другие природные ресурсы, находя­щиеся в муниципальной собственности;

муниципальные предприятия и организации;

муниципальные банки и другие финансово-кредитные органи­зации;

муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;

муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

другое движимое и недвижимое имущество (ст. 29).

Конкретный перечень объектов муниципальной собственнос­ти муниципального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также другими факторами.

Процесс формирования муниципальной собственности начал­ся после принятия Закона РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР от 6 июля 1991 г. Порядок ее формирования был уста­новлен постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собст­венность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственностью’. Согласно приложению 3 к дан­ному. постановлению Верховного Совета Российской Федерации в .муниципальную собственность передавались, во-первых, объек­ты государственной собственности, расположенные на террито­рии городских и районных Советов. К ним относились: жилищ­ный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной адми­нистрации, а также жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие вышеназванные объекты; объекты инженерной инфраструктуры и другие объек­ты, находящиеся в оперативном управлении местной администра­ции. В муниципальную собственность передавались объекты: государственной собственности, находившиеся в веде­нии органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации и расположенные на территории соответствующих горо­дов: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности;

учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта. В-третьих, постановление Верховного Совета от 27 декабря 1991 г. предусматривало передачу в муниципальную собственность предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.

Передача этих объектов в муниципальную собственность осу­ществлялась решением представительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации на основании пред­ложений представительных органов власти местного самоуправ­ления, подаваемых ими в соответствующий комитет по управле­нию имуществом. Представительный орган государственной власти обязан был рассмотреть эти предложения и принять окон­чательное решение в 2-месячный срок со дня их регистрации в соответствующем комитете по управлению имуществом. Если по истечении данного срока решение соответствующими представи­тельными органами не было принято, то предложения, вносимые представительными органами местного самоуправления, счита­лись удовлетворенными.

В развитие названного выше постановления Верховного Сове­та Российской федерации от 27 декабря 1991г. Президент Рос­сийской Федерации своим Распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава феде­ральной, государственной и муниципальной собственности и по­рядке оформления прав собственности’. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объек­тов, передаваемых в муниципальную собственность, а также по­рядок оформления прав собственности. Муниципальное имуще­ство подлежит пообъектной регистрации в соответствующем ре­естре муниципальной собственности. Согласно Положению право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежат комитетам по уп­равлению имуществом городов и районов.

Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации)^ было установлено, что передача объектов, относя­щихся к муниципальной собственности, в государственную соб­ственность субъектов Российской Федерации или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного само­управления либо по решению суда.

На формирование муниципальной собственности существен­ным образом влиял и процесс приватизации, На который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших рай­онных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практи­чески не оказывали какого-либо заметного влияния.

Приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется на основе Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР”, а также Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Рос­сийской Федерации от 24 декабря 1993 г/, местных программ приватизации, которые разрабатываются комитетами по управле­нию имуществом субъектов Российской Федерации, а также комитетами по управлению имуществом городов и районов и принимаются соответствующими органами местного самоуправ­ления.

В связи с тем, что многие приватизируемые государственные предприятия имеют в своем ведении объекты социально-культур­ного и коммунально-бытового назначения, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации издали ряд нормативных правовых актов, определяющих порядок дальней­шего функционирования этих объектов. К этим актам относятся:

Указ Президента Российской Федерации “Об использовании объ­ектов социально-культурного и коммунально-бытового назначе­ния приватизируемых предприятий)) от 10 января 1993 г.’; Указ Президента Российской Федерации “О полномочиях Правитель­ства Российской Федерации по осуществлению передачи объек­тов федеральной собственности в государственную собствен­ность субъектов Российской Федерации и муниципальную собст­венность” от 28 октября 1994 г.; постановление Совета Мини­стров — Правительства Российской Федерации “О финансирова­нии объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполни­тельной власти при приватизации предприятий)) от 23 декабря 1993 г.; постановление Правительства Российской федерации “О порядке передачи объектов социально-культурного и коммуналь­но-бытового назначения федеральной собственности в государст­венную собственность субъектов Российской Федерации и муни­ципальную собственность)) от 7 марта 1995 г/ На основе данных нормативных актов многие из объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся ранее в ведении предприятий, перешли в собственность муниципальных образо­ваний.

Процесс формирования муниципальной собственности еще не завершен, как не завершен и порядок формирования муници­пальных образований. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. содержит специальную статью 61 о форми­ровании муниципальной собственности.

В соответствии с этой статьей Закона субъекты Российской Федерации должны передавать в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в их собственности, но необ­ходимые для решения вопросов местного значения. Передача данных объектов в собственность местного самоуправления должна осуществляться в соответствии с разграничением полно­мочий между субъектами Российской Федерации и муниципаль­ными образованиями, а также между муниципальным образова­ниями. При этом споры, которые могут возникнуть в связи с передачей объектов государственной собственности в муници­пальную, разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.

Муниципальная собственность — одно из обязательных усло­вий существования самостоятельного муниципального образова­ния. Но вместе с тем, согласно статье 61 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации)), отсутствие муниципальной собствен­ности на территории муниципального образования на момент вступления в силу Закона не может служить основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципаль­ного образования либо отказа в образовании нового муниципаль­ного образования.

 

  1. Местный бюджет и другие местные финансы

 

Финансовые средства муниципального образования, т.е. сово­купность сменежных средств, находящихся в его распоряжении, включают, а) средства местного бюджета; б) муниципальные внебюджетные средства; в) финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности; г) средства, моби­лизуемые на финансовом рынке ссуды, займы и т.д.

Формирование и использование местных финансовых ресур­сов, находящихся в распоряжении муниципального образования, осуществляется им самостоятельно.

Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, призванные, согласно статьям 4 и 5 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации”, обеспечить гарантии финансо­вой самостоятельности местного самоуправления, осуществляют государственную финансовую поддержку муниципальных обра­зовании. Финансовые средства местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным муниципальным образовани­ям Конституцией Российской Федерации и федеральными зако­нами, законами субъектов Российской Федерации полномочиям по решению вопросов местного значения.

Вопросы формирования и использования местных финансо­вых ресурсов решаются соответствующими органами местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, непо­средственно населением муниципального образования.

Законодательную основу местных финансов составляют: Кон­ституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации’), Закон Российской Федерации “Об основах бюджет­ных прав и прав по формированию и использованию внебюджет­ных фондов представительных и исполнительных органов госу­дарственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, горо­дов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправле­ниям от 15 апреля 1993 г., Закон Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации) от 27 декабря 1991 г., другие федеральные законы, конституции, уста­вы и законы субъектов Российской Федерации.

В советский период развития нашего государства все дейст­вующие на территории Российской Федерации бюджеты, вклю­чая и местные бюджеты, объединялись в рамках единого государ­ственного бюджета. В настоящее время местные бюджеты, явля­ясь частью финансовой системы Российской Федерации, сущест­вуют как самостоятельные денежные фонды, предназначенные для решения вопросов местного значения, выполнения функций органов местного самоуправления.

Вместе с тем для расчетов и анализа при формировании и использовании бюджетных средств на различных территориаль­ных уровнях управления законодательством было введено поня­тие “консолидированный бюджет” — свод бюджетов нижестоя­щих территориальных уровней и бюджета соответствующего на­ционально-государственного или административно-территориаль­ного образования’. Данные консолидированные бюджеты в отли­чие от самостоятельных бюджетов утверждению не подлежат и правовыми актами не являются.

Так, в соответствии с Законом Архангельской области “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Архангельской области” от 26 января 1995 г. консолидированный бюджет Архан­гельской области образуется органами исполнительной власти области как расчетно-учетный показатель состояния финансов области на основании свода бюджетов соответствующих терри­торий (ст. 1).

Каждое муниципальное образование в соответствии с законом имеет собственный бюджет.

Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно форми­ровать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Самостоятельность местного бюджета обеспечивается:

наличием собственных источников доходов;

правом определять направления использования и расходова­ния бюджетных средств;

правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения (дан­ные средства не подлежат изъятию органами государственной власти);

правом на компенсацию дополнительных расходов, возник­ших в результате решений, принятых органами государственной власти;

ответственностью органов местного самоуправления за испол­нение местного бюджета.

Местный бюджет имеет доходную и расходную части.

Доходная часть местного бюджета включает прежде всего собственные доходы. К ним, во-первых, относятся местные нало­ги и сборы, которые устанавливаются органами местного само­управления самостоятельно. Перечень таких местных налогов и сборов содержится в Законе Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”.

Закон относит к местным налогам следующие налоги:

а) налог на имущество физических лиц. Сумма платежей по налогу зачисляется в местный бюджет по месту нахождения (регистрации) объекта налогообложения;

б) земельный налог. Порядок зачисления поступлений по на­логу в соответствующий бюджет определяется законодательством о земле;

в) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Сумма сбора зачисляется в бюджет по месту их регистрации;

г) сбор за право торговли;

д) налог на рекламу;

е) сбор с владельцев собак;

ж) сбор за уборку территорий населенных пунктов, а также прочие налоги и сборы.

Во-вторых, в доходы местных бюджетов зачисляются закреп­ленные доходы, т.е. доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговре­менной основе в установленном порядке поступают в местный бюджет. Так, в соответствии с Федеральным законом “О государ­ственной пошлине” (в редакции от 31 декабря 1995 г.)’ государ­ственная пошлина за совершение нотариальных действий нота­риусами государственных нотариальных контор или уполномо­ченными на то должностными лицами органов исполнительной власти, за государственную регистрацию актов гражданского со­стояния и в других случаях, предусмотренных законом, зачисля­ется в доход местного бюджета по месту нахождения банка (его филиала), принявшего платеж. В соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации)) в доход местного бюджета также зачисляются поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, часть прибыли муниципаль­ных предприятий, учреждений и организаций, федеральные за­коны, законы субъектов Российской федерации устанавливают и иные доходы местных бюджетов, которые в полном объеме или в твердо фиксированном размере (в процентах) на постоянной или долговременной основе зачисляются в местные бюджеты и относятся к собственным доходам местных бюджетов.

В-третьих, доходная часть местного бюджета пополняется за счет средств бюджетного регулирования местных бюджетов. К ним относятся регулирующие доходы, т.е. доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в местный бюджет в виде процентных отчислений от федеральных налогов, налогов субъектов Российской федерации или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на сле­дующий финансовый год. К регулирующим доходным источни­кам относятся, в частности, такие федеральные налоги, как налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц.

В-четвертых, в доходную часть местного бюджета может вхо­дить финансовая помощь в различных формах: дотации, субвен­ции, которые также относятся к средствам бюджетного регули­рования. Дотации и субвенции представляют собой денежные отчисления из вышестоящего бюджета в нижестоящий в качестве материальной помощи.

Дотация — это денежная сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных и регулиру­ющих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета муниципального образования, который в соответствии с законом обязаны обеспечить органы государственной власти. Использование дотации не имеет целевого назначения, и она выделяется на безвозмездной и безвозвратной основе.

Субвенция — это денежная сумма, выделяемая на определен­ный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели и программы для выравнивания социально-экономического раз­вития соответствующей территории. В случае использования суб­венции не по целевому назначению она подлежит возврату предо­ставившему ее органу.

В-пятых, доходная часть местного бюджета включает также средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переда­ваемые органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской федерации.

Федеральный закон «0б общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации)) устанавливает, что данные финансовые средства ежегодно должны предусмат­риваться в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Россий­ской Федерации.

Кроме того, Закон предусматривает также компенсацию до­полнительных расходов Органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых федеральными органа­ми государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Размер компенсации опреде­ляется одновременно с принятием соответствующего решения.

Кроме собственных доходов, поступлений от регулирующих налогов, дотаций, субвенций доходная часть местных бюджетов, в-шестых, может включать и заемные средства.

Необходимость в заемных средствах бывает обусловлена не­достаточностью собственных ресурсов для финансового обеспе­чения местных программ, строительства муниципальных объек­тов, покрытия бюджетных расходов в условиях дефицитности местного бюджета.

Заем — это доход временного характера, ибо он должен быть возвращен. В установленных законом случаях предусматривается и платность заемных средств.

Органы местного самоуправления могут использовать такие заемные средства, как процентные и беспроцентные ссуды, по­лучаемые из других бюджетов, краткосрочные кредиты коммер­ческих банков, доходы от местных займов.

Расходная часть местных бюджетов определяется предмета­ми ведения муниципальных образований и включает расходы на решение вопросов местного значения, реализацию планов и про­грамм социально-экономического развития территорий. Кроме того, в расходный части местных бюджетов предусматривается финансирование отдельных государственных полномочий.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса РФ (часть первая) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учрежде­ниями, составляют муниципальную казну соответствующего му­ниципального образования.

Федеральный закон “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации)’ закрепляет га­рантии обеспечения минимальных местных бюджетов.

Минимальный местный бюджет — это расчетный объел оо-хооов и расходов местного бюджета, оохооы которого покрыва­ют минимально необходимые расхооы местного бюожета, уста­навливаемые на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

^ Необходимость формирования местных бюджетов на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя была признана еще при принятии Закона РСФСР “О местном самоуп­

равлении в РСФСР” от 6 июля 1991 г. В постановлении Верхов­ного Совета РСФСР о порядке введения в действие данного Закона содержалось поручение Совету Министров РСФСР раз­работать предложения по методике расчета нормативов бюджет­ной обеспеченности на одного жителя, а Верховным Советам республик в составе Российской Федерации рекомендовалось установить временные нормативы бюджетной обеспеченности в соответствии с методикой расчета этих нормативов’. Принятый 15 апреля 1993 г. Закон Российской Федерации “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных ор­ганов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, об­ластей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления’) ввел понятия “минимальный бюджет”, “мини­мальные социальные и финансовые нормы и нормативы”. Закон закрепил принципы определения минимального бюджета, соглас­но которым расходная часть минимального бюджета должна ис­числяться по единым или групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам, установленным соответст­венно представительным органом государственной власти Рос­сийской Федерации, иным вышестоящим представительным ор­ганом власти на основании действующего законодательства в пределах его финансовых возможностей^. Практика реализации данного Закона показала, что при формировании бюджетов раз­личных уровней использовались одобренные Правительством Российской федерации социальные нормативы и нормы в нату­ральном выражении, разработанные соответствующими минис­терствами и ведомствами. Однако эти нормы и нормативы не являлись минимальными и носили рекомендательный характер.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., определяет Российскую Федера­цию, как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и сво­бодное развитие человека (ст. 7). Решение этой важнейшей соци­альной задачи предполагает создание механизма, обеспечиваю­щего удовлетворение основных общественных потребностей в

сферах, гарантированных Конституцией Российской федерации. Элементами формируемого сегодня механизма реализации кон­ституционных гарантий прав граждан в социальной сфере явля­ются установление в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской федерации” государственных минимальных социальных стандартов, обеспечение сбалансированности минимальных мест­ных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Согласно Закону органы местного самоуправле­ния обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муни­ципальных образований, на уровне не ниже минимальных госу­дарственных стандартов, выполнение которых гарантируется го­сударством.

Президент Российской Федерации в целях обеспечения реа­лизации конституционных прав граждан в области социальных гарантий и определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской федерации и местных бюдже­тов издал Указ “Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансо­вых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов)) от 23 мая 1996 г.’, в котором, в частности, содержится поручение Правительству Российской Фе­дерации разработать и внести в парламент Российской Федера­ции проект федерального закона о государственных минималь­ных социальных стандартах.

В соответствии с этим Указом Президента Российский феде­рации Правительство Российской Федерации одобрило 3 июля 1996 г. социальные нормативы и нормы и рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и орга­нам местного самоуправления использовать данные социальные нормативы и нормы при формировании проектов бюдже”ов субъ­ектов Российской Федерации и местных бюджетов .^

‘В соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции’), федеральные органы государственной власти, органы госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации обеспечи­вают муниципальным образованиям минимальные местные бюд-жеты путем закрепления на долговременной основе федеральным

законом, законом субъекта Российской федерации доходных ис­точников. Данные источники должны покрывать минимально необходимые расходы местных 5юджетов, которые устанавлива­ются законами субъектов Российской федерации на основе нор­мативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Если доходная часть муниципального местного бюджета не может быть обеспечена за счет сказанных доходных источников, соответствующие органы государственной власти передают орга­нам местного самоуправления  иные доходные источники феде­рального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Одним из элементов системы местных финансов являются муничипо/ц.ные целевые внебю^жетль;е фонуы, которые вправе образовывать представительные органы местного самоуправле­ния в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федераций. Правовой режим муниципальных вне­бюджетных фондов определяется федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации, Законом российской Федерации “Об осно­вах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных ор­ганов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной областт:, автономных округов, краев, об­ластей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления)) от 15 апреля 1Э93 г. Кроме того, представитель­ный орган местного самоуправления утверждает положение о каждом внебюджетном фонде. Средства внебюджетных фондов находятся на специальных счетах в банковских учреждениях и расходуются в соответствии с елевым назначением.

 

 

 

ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

  1. Понятие гарантии местного самоуправления

 

Важнейшим и необходимым условием полного и эффективно­го осуществления задач и функций местного самоуправления является гарантированность прав местного самоуправления.

Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляе­мая муниципальным правом, охватывает всю совокупность усло­вий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защи­ту. Она включает: общие гарантии, к которым относятся эконо­мические, политические, духовные, и специальные (собственно юридические) гарантии.

  1. Общие гарантии. Деятельность органов местного самоуправ­ления, реализация их прав осуществляется в определенных соци­ально-экономических, политических условиях, которые, выступав в качестве важнейших основ жизнедеятельности людей в обще­стве и государстве, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние на процесс самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассмат­ривать те экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые:

служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления;

обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления;

создают реальные возможности для наиболее полной реализа­ции норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

Экономической гарантией местного самоуправления служит экономическая система общества, в основе которой лежат прин­ципы свободы экономической деятельности, предпринимательст­ва и труда; разнообразия и равноправия форм собственности,

включая и муниципальную собственность; их равной правовой защиты и др.

Политические гарантии местного самоуправления — это по­литико-правовой режим нашего государства: система государст­венной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации; народо­властие, осуществляемое на основе политического и идеологичес­кого многообразия непосредственно народом, а также через ор­ганы государственной власти и органы местного самоуправления;

самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность основных прав и сво­бод человека и гражданина и др.

Духовными гарантиями самоуправления выступают: система духовных ценностей и ориентации деятельности человека и об­щества в целом; уровень культуры, правосознания в обществе и др. Игнорирование органами местного самоуправления, государ­ством исторических, культурных, национальных, а также мест­ных традиций и обычаев затрудняет реализацию задач и целей местного самоуправления.

При этом необходимо учитывать, что наше общество и госу­дарство переживают сегодня сложный процесс реформирования, перехода к новому качественному состоянию, и поэтому те осно­вы и принципы политической, экономической и духовной орга­низации общества, которые выступают одновременно предпосыл­ками и основами развития местного самоуправления, также нуж­даются в поддержке и укреплении. Это возможно лишь на пути формирования демократического, правового государства, в кото­ром в полной мере будут созданы и обеспечены необходимые условия для развития местного самоуправления. В этом направле­нии пока сделаны лишь первые, но очень важные, определяющие вектор нашего общественного развития, шаги.

  1. Специальные (юридические) гарантии местного самоуправ­ления представляют собой правовые средства обеспечения дея­тельности местного самоуправления, которые установлены как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Кроме того, надо иметь в виду, что органы местного самоуправления принимают собственные нормативные акты, ко­торые также содержат правовые средства обеспечения деятель­ности местного самоуправления (положения, уставы о местном самоуправлении и др.).

Целевое назначение гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами:

организационную и материально-финансовую самостоятель­ность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

защиту прав местного самоуправления и создание благопри­ятных возможностей для их наиболее полной реализации.

 

  1. Гарантии, обеспечивающие организационную” самостоятельность местного самоуправления

 

К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоя­тельность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компе­тенции органов местного самоуправления.

Статья 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуп­равления. Следовательно, государство признает местное самоуп­равление в качестве самостоятельного уровня осуществления на­родом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационно обособ­лена от государственной власти и действовать в известных пре­делах автономно.

Гарантиями организационного обособления и самостоятель­ности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются:

  1. Закрепляемое статьей 12 Конституции Российской Федера­ции положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что органы местного самоуправления не являются звеньями еди­ной иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности ниже­стоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих орга­нов нижестоящими органами (что было характерно для советской Организации власти на местах).

Развивая конституционные положения об организационной самостоятельности местного самоуправления Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” устанавливает, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и госу­дарственными должностными лицами не допускается (ст. 14).

  1. Самостоятельность определения населением структуры ор­ганов местного самоуправления гарантируется Конституцией Российской федерации (ст. 131). Следовательно, население впра­ве непосредственно (например, путем референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его органи­зационную структуру и процедуры деятельности.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Феде­рации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявле­ния, через выборные и другие органы местного самоуправления. Устав муниципального образования, отражающий особенности организации и осуществления местного самоуправления и учиты­вающий исторические и иные местные традиции, принимается представительным органом местного самоуправления или выно­сится на местный референдум. В нем указываются: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; на­именование выборных и других органов местного самоуправле­ния; срок полномочий депутатов представительных органов мест­ного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

Субъекты Российской Федерации, регулируя деятельность ор­ганов местного самоуправления, не вправе предусматривать обя­зательное формирование каких-либо иных (кроме выборных) органов местного самоуправления. В постановлении Конституци­онного Суда Российской Федерации “По делу о проверке консти­туционности ряда положений Устава — Основного Закона Читин­ской области” от 1 февраля 1996 г. отмечается, что статья Устава Читинской области, предписывающая органам местного самоуп­равления образовывать свои исполнительные органы, не соответ­ствует Конституции Российской Федерации. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” не содержит понятия “исполнительные органы местного самоуправления”, требуя в обязательном поряд­ке лишь наличия’выборных органов муниципальных образова­ний. Образование других органов местного самоуправления Закон оставляет на усмотрение самих муниципальных образо­ваний’.

  1. Организационная самостоятельность местного самоуправле­ния, его обособление в системе управления предполагает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образо­вание органов местного самоуправления, кадровая политика на­ходятся в ведении муниципальных образований.

Федеральный закон “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации” запрещает обра­зование органов местного самоуправления, назначение должност­ных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17).

Правовая регламентация муниципальной службы, включаю­щая требования к должностям, статус муниципального служаще­го, устав и порядок прохождения муниципальной службы, управ­ление службой, определяется уставом муниципального образова­ния в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом,

  1. Контроль государственных органов за деятельностью орга­нов местного самоуправления имеет известные пределы, обуслов­ленные организационной самостоятельностью муниципальных органов. Решения органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недей­ствительными по решению суда. Досрочное прекращение полно­мочий соответствующего органа местного самоуправления, вы­борного должностного лица возможно по решению законодатель­ного (представительного) органа государственной власти субъек­та Российской Федерации, с соблюдением особой процедуры, установленной статьей 49 федерального закона “Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской фе­дерации”.

Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномо­чий определяется соответственно федеральными законами и за­конами субъектов Российской Федерации.

  1. Для самостоятельного решения местных вопросов и возла­гаемых на них задач органы местного самоуправления наделяют­ся собственной компетенцией.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федера­ции, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федераль­ному закону “Об общих принципах организации местного само-

управления в Российской федерации”, ограничивать гарантиро­ванные им права местного самоуправления. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления.

Подчинение одного муниципального образования другому за­коном не допускается.

  1. Гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления является право муниципальных образований иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символи­ку), отражающую исторические, культурные, социально-эконо­мические, национальные и иные местные традиции.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, согласно статье 131 Конституции Рос­сийской Федерации допускается с учетом мнения населения со­ответствующих территорий. При этом субъекты Российской Фе­дерации устанавливают законом гарантии учета мнения населе­ния при решении вопросов изменения границ муниципального образования.

 

  1. Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления

 

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресур­сов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полно­мочиям, которые законодательство закрепляет за органами Мест­ного самоуправления.

Важнейшей общей гарантией, обеспечивающей самостоятель­ность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, выступает закрепляемая законодательством финансо­во-экономическая база местного самоуправления.

Федеральный закон “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации” закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет (ст. 1).

При этом Закон устанавливает, что муниципальным образова­ниям должна обеспечиваться экономическая и финансовая само­стоятельность в соответствии с разграничением предметов веде­ния между муниципальными образованиями (ст. б).

  1. Органы местного самоуправления самостоятельно управля­

ют муниципальной собственностью, которая признается и рав­ным образом защищается государством наряду с другими форма­ми собственности.

Органы местного самоуправления вправе совершать с муни­ципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов му­ниципальной собственности. При этом порядок и условия прива­тизации муниципальной собственности определяет муниципаль­ное образование самостоятельно. Доходы от приватизации объ­ектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

  1. Органы местного самоуправления вправе, в соответствии с Законом, создавать предприятия, учреждения, и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций.
  2. Статьи 4 и 5 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” возлагают на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федера­ции обязанность обеспечить гарантии финансовой самостоятель­ности местного самоуправления.

К таким гарантиям закон относит обеспечение минимальных местных бюджетов данными органами государственной власти путем закрепления доходных источников для покрытия мини­мально необходимых расходов местных бюджетов.

  1. Соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных государственных пол­номочий, которые законом могут быть переданы органам местнр-го самоуправления. Кроме того, они обязаны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, вы­званные решениями, принятыми федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации.
  2. Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом органов местного само­управления самостоятельно формировать, утверждать и испол­нять местный бюджет.

Органы местного самоуправления вправе образовывать также целевые внебюджетные фонды. Кроме того, органы местного самоуправления устанавливают местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате,

б. Органам местного самоуправления принадлежит право вы­пускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кре­дитные учреждения.

В интересах населения органы местного самоуправления в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэ­кономическую деятельность.

 

  1. Судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления

 

  1. Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих право­вую защиту местного самоуправления, играет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту.

В правовом государстве суд выступает в роли независимого от какого-либо влияния органа, решающего споры о нарушенном праве. Судебная власть в Российской Федерации призвана спо­собствовать обеспечению законности в государстве, укреплению правопорядка, защите конституционного строя, одним из элемен­тов которого является местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое государством.

В соответствии со статьей 46 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” суд или арбитражный суд рассматривает иски о признании недействительными актов, нарушающих права мест­ного самоуправления:

а) органов государственной власти и государственных долж­ностных лиц;

б) органов местного самоуправления и должностных лиц мест­ного самоуправления;

в) предприятий, учреждений и организаций;

г) общественных объединений.

С такими исками в суд или арбитражный суд вправе обра­щаться не только органы и должностные лица местного самоуп­равления, но и граждане, проживающие на территории муници­пального образования.

Закон также предусматривает судебную форму защиты прав муниципального образования в случае отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.

В некоторых случаях, прямо предусмотренных законом, орга­ны местного самоуправления могут обращаться в суд за защитой нарушенных прав граждан — жителей муниципального образо­вания. Так, в соответствии с Федеральным законом “О защите прав потребителей” органы местного самоуправления обращают­ся в суд в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей) с исками о признании действий продавца проти­воправными и прекращении этих действий.

Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления является порядок признания недействительными решений орга­нов и должностных лиц местного самоуправления, предполагаю­щий, в частности, соответствующее решение суда по этому во­просу. Кроме того, именно заключение соответствующего суда субъекта Российской Федерации может являться основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом го­сударственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуп­равления.

  1. Гарантией правовой защиты местного самоуправления яв­ляется обязательность решений, принятых путем прямого воле­изъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Данные решения обязательны для исполнения всеми, расположенными на террито­рии муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Статья 44 Федерального закона “Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации”, закрепляющая эту гарантию, устанавливает, что решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

При этом Закон предусматривает ответственность в соответ­ствии с действующим законодательством, которая наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов мест­ного самоуправления и должностных лиц местного самоуправ­ления.

  1. Важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, его прав являются обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должност­ным лицам. Эти обращения, в которых органы местного самоуп­равления и должностные лица местного самоуправления подни­мают вопросы защиты прав местного самоуправления, необходи­мости учета интересов муниципальных образований при реше­нии социально-экономических и иных вопросов, подлежат обяза­тельному рассмотрению. Органы и должностные лица местного самоуправления должны получить мотивированный ответ на свои обращения.

В целях организации постоянного взаимодействия федераль­ных органов исполнительной власти с органами местного самоуп­равления Правительство Российской Федерации приняло поста­новление “О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местно­го самоуправления” от 27 июня 1996 г.” Такое взаимодействие служит, в частности, повышению качества разрабатываемых нор­мативных правовых актов по вопросам местного самоуправления. Согласно постановлению, федеральные органы исполнительной власти (перечень этих органов прилагается к постановлению) должны образовывать в пределах установленных штатной числен­ности и фонда заработной платы структурные подразделения по вопросам местного самоуправления либо возложить эти функции на действующие подразделения.

Органы местного самоуправления обращаются по вопросам своей деятельности также к предприятиям, учреждениям и орга­низациям, которые обязаны рассматривать эти обращения.

В целях большего учета интересов муниципальных образова­ний при законодательном регулировании субъектами Российской Федерации разнообразных вопросов регионального и местного

значения Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 45) на­деляет представительные органы местного самоуправления пра­вом законодательной инициативы в законодательном (представи­тельном) органе субъекта Российской Федерации.

  1. Правовая защита местного самоуправления гарантируется деятельностью соответствующих государственных органов, кото­рые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества.

Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуп­равлении, права населения на местное самоуправление осущест­вляет прокуратура Российской Федерации.

Федеральным органом исполнительной власти, обеспечиваю­щим реализацию государственной политики в области местного самоуправления, является Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, в струк­туре которого имеется Департамент по проблемам местного само­управления’.

Значительная часть правовых актов по вопросам местного самоуправления принимается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в которых могут содержаться положения, ущемляющие или ограничивающие права местного самоуправления. Помимо органов прокуратуры, которые осу­ществляют надзор за исполнением законов органами государст­венной власти субъектов Российской Федерации, важную функ­цию в этой сфере выполняет Министерство юстиции Российской Федерации. На Министерство юстиции Российской федерации возложено проведение юридической экспертизы

правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Рос­сийской федерации, в том числе и по вопросам местного самоуп­равления.

В случае несоответствия правового акта Конституции Россий­ской Федерации или федеральному закону Министерство юсти­ции Российской федерации представляет мотивированное заклю­чение в орган государственной власти субъекта Российской фе­дерации, принявший акт, а также в установленном порядке в соответствующие федеральные органы государственной власти.

Муниципальные образования имеют возможность отстаивать свои интересы по вопросам местного самоуправления в Совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Феде­рации. Совет является консультативным органом при Президенте Российской Федерации. Его возглавляет Председатель Правитель­ства Российской Федерации. В состав Совета по местному само­управлению при Президенте Российской Федерации входят ру­ководители органов государственной власти Российской Федера­ции и ее субъектов, органов местного самоуправления, предста­вители союзов и ассоциаций местного самоуправления.

К основным задачам Совета относятся, в частности, подготов­ка для Президента Российской Федерации рекомендаций по осу­ществлению и корректировке государственной политики в облас­ти местного самоуправления, разработка для Президента Россий­ской Федерации предложений по обеспечению согласованного взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции и органов местного самоуправления в ходе осуществления реформы местного самоуправления и т.д.

  1. Правовая защита интересов и прав местного самоуправле­ния обеспечивается федеральными и региональными программа­ми развития местного самоуправления, принятие которых предус­матривает федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 4 и 5).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. утверждена Федеральная программа государст­венной поддержки местного самоуправления. Основными задача­ми Программы являются:

обеспечение разработки правовой основы для деятельности местного самоуправления, создающей условия для выполнения его функций;

создание необходимых условий для формирования развитой системы местного самоуправления;

обеспечение постепенного перехода от централизованного го­сударственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для самостоятельного решения вопросов местного зна­чения;

отработка форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

обеспечение правовых, финансовых и ресурсных гарантии прав местного самоуправления’.

Реализация данной Программы рассчитана на 1996—1998 гг. 6. Обеспечению правовой защиты местного самоуправления служит право муниципальных образований объединяться в союзы и ассоциации. Главная цель таких объединений (общерос­сийских, региональных, межрегиональных) — координация дея­тельности муниципальных образований, более эффективное осу­ществление своих прав и интересов. Ассоциации и союзы мест­ного самоуправления подлежат регистрации в порядке, установ­ленном для некоммерческих организаций. Общероссийские объ­единения муниципальных образований участвуют в формирова­нии делегации Российской федерации в Конгрессе местных и региональных властей Европы, представляя интересы местного самоуправления в одной из палат Конгресса — Палате местных властей2.

 

Pin It on Pinterest

Яндекс.Метрика